•  ——在“农民土地权益与农村基层民主建设”国际研讨会上的发言

     

     

    2003年底,我发表一篇短文《土地:一“征”生百弊》,就征地问题谈了一点看法,提出严格界定政府征地的范围,凡是经营性项目用地采用市场交易的办法,使农民成为真正的交易主体;凡是公益性项目用地可以征收农村集体土地,但要对现行征地制度进行完善,保证征地公平、合理、有序地进行。我当时认为,只要这样,农民的利益就能得到保护,也能满足国家的需要,皆大欢喜。现在看来,我当时的想法太简单了。这两年我在下面跑得多,现实迫使我思考这样一个问题,那就是中国的征地问题究竟是个什么问题?是不是只要把现行征地制度改革、完善一下,就万事大吉了?

     

    中国征地问题是个政治问题

     

    我的第一个判断是,中国的征地问题不仅是个制度安排问题,更是个政治问题,它和我国的行政体制直接相关。现行的征地制度确实需要进一步完善,学界关于这方面的讨论很多,也很有讨论的必要;但我认为,这还不是问题的关键,真正的问题出行政体制上,出在我们经常讲的“压力型政治体制”上。我为什么这样讲呢?这是因为我在中部地区调研中发现,很多市县政府在“违法谋发展”,很多地方干部在“冒险为人民”。大家知道,2004以来,中央对征地问题越来越重视,200410月,国务院还专门发了个28号文件——《关于深化改革严格土地管理的决定》,此后,中央的红头文件一个比一个严厉,条例一个比一个详尽,但是,地方政府在征地方面的“制度外操作”现象却很普遍,或者说地方政府“变相征地”、“违规征地”的不在少数。有一个县里的主要负责人带我参观他们正在建设中的工业园区,我顺便问道:“这个园区的用地手续办下来了吗?”“没有办下来,现在上面控制太紧,我们先干着再说,不能让那些死制度影响了发展。”“现在风声这么紧,查出来你会丢官的。”这位负责人一脸悲壮地对我说:“我和市里汇报过,他们是默许的,万一查出来,只有自认倒霉,为了我县100万人民我愿意冒险,丢官就丢官吧,要奋斗就会有牺牲嘛!”这个小故事至少能说明三个问题:

     

    第一,征地政策如此严厉,因违规征地而被罢官者也不少,为什么还有这些地方政府和地方长官要铤而走险?这已经不能完全用征地制度本身不完善可以解释的了,它只能说明我们的现行的政治体制或者说行政体制出了问题。

     

    第二,这个故事还启发我们做这样的思考,即使我们把征地制度完善起来、规范起来,如果行政体制不变,地方政府还是会背地里不理睬你这个征地制度,“上有政策、下有对策”的情况依然会发生。

     

    第三,为什么这些地方政府“违规征地”或“变相征地”能够屡屡得逞?这说明中国还不是一个真正的公民社会,国家和公民或国家和农民的关系是不正常的。

     

    综合以上三点,我认为,中国的征地问题不仅仅是个制度安排问题,它和行政体制紧密相关,其实是个政治问题。

     

    为什么会是这样

     

    上面所讲的地方政府铤而走险、违规征地在中部地区不是少数,这绝不是偶然的,那么为什么会是这样呢?除了征地制度本身有毛病,使地方政府有机可乘这个原因外,还必须看到,这种不正常现象是被“逼”出来的,是被压力型政治体制“逼”出来的,也就是说,在征地方面存在着“逼官违法”的问题。

     

    第一,“发展是硬道理”是“逼官违法”的思想根源。中部地区的地方政府大多存在谋求快速发展的压力。“发展是硬道理”已经深入人心。上级对下级最看中的也是“发展”问题。在这种心理因素作用下。地方政府在“发展”方面的你追我赶就形成了。“发展”就是最大的政治,“发展”就是为人民谋幸福。因此,为了“发展”,在征地方面搞点小动作也就在道义上可被原谅了,甚至还可以被理解为一种“悲壮”或“高尚”。

     

    第二,对上负责的集权政治是“逼官违法”的体制根源。我们的官员是对上负责的,上级对他们主要考核指标就是GDP、工业化、城镇化、财政收入这样一些发展指标,有些指标还被当作计划任务一样层层分解下去,怎么办?面对上级的这种压力,中部地区几乎无县不是提出了“工业立县,强力推进城镇化”的口号,你只要翻翻他们的“十一五”规划,就能知道这不是虚言。既然如此,大搞工业小区和城镇建设就成为他们的必然选择,工业小区和城镇建设都要占地,合法的占不了,就只有违法占地了。

     

    第三,官强民弱使“逼官违法”有了实现的可能。相对而言,我国的政府是个强势政府,人民对政府权力的约束力较弱,在征地问题上,这方面的表现是明显的,农民没有多少说话的权利,“政府说了算”已经成为我国政治生活中的定势,“民不和官斗”已经成为人民无奈的共识,在这种政治生态中,不管它是合法或是违法,政府还有做不成的事情吗?相反,如果我们的人民能够与政府平等搏弈的话,即使上级“逼官违法”,官也不敢违法,也没有法子去违法。

     

    第四,漠视私权是“逼官违法”的历史根源。征地方面的“逼官违法”现象是有历史原因的,今天的市场经济脱胎于计划经济,在历史上,我们一贯重视公权而轻视私权。直至今日,我们的政府和人民都还没有彻底走出历史的阴霾,就政府方面来说,虽然政府强调执政为民,但骨子里还是没有彻底摆脱“普天之下莫非王土”的思想;就农民方面来说,虽然农民的土地承包权已经被当作私权写在纸上,但很多农民还是认为“土地是国家的”。因此政府只要打着公共需要的旗号去占农民的地,就总是“合理”的了。

     

    第五,财政压力是“逼官违法”的动力所在。中部地区多是农业县,财政普遍比较困难,这些县一方面财政压力大,另一方面又要谋发展。在这双重压力的紧逼下,政府找到了个“两全之策”,那就是大量征地。征地搞工业小区可以增加未来GDP和预期财政收入,征地中低价进高价出使政府有了“第二财政”,增加财政的即期收入。如此好事,何乐而不为呢?

     

    第六,地方利益使“逼官违法”成为地方政府上下合谋的集体行动。各级地方政府在征地问题上有共同利益,所以上级对下级的要求往往是,要“一心一意谋发展”,怎么发展我不管;即使下级政府有违法征地问题,只要不把漏子捅到中央,上级也佯装不知道,甚至默许。为什么那么多违法项目是竣工后或建设中被中央查出,难道动工时它的上级都不知道?合理的解释只能是上下合谋,而且甲政府的违法行为会对乙政府产生示范效应,致使违法成为“时尚”,象瘟疫般蔓延。

     

    可能后果

     

    在征地方面的“逼官违法”现象的大量存在,将会给我国政治经济生活带来许多严重后果,应该引起我们的充分重视。

     

    首先,被征地农民的利益受损会更严重。因为这种“逼官违法”式的征地行为是地方政府的“制度外操作”,地方政府只要想办法把农民吓唬住,不出“稳定”问题就行了,它未必要严格执行现行征地制度的规定,能省就省,结果被征地农民就吃了亏;而且,这种违法征地一旦被中央查出来后,保护被征地农民的利益也成为难题,把土地还给农民吗?土地已经被毁,按照制度规定增加对农民的补偿并合理安置吗?那不就等于承认了地方政府与被征地农民之间的“无效合约”?进退两难。

     

    其次,中央权威和法律尊严受到挑战。在征地方面大量违法行为的存在,无疑是对中央权威和法律尊严的挑战。是和全党服从中央、建设法治国家背道而驰的。其后果的严重性不言自明。

     

    再次,中央将无法面对大量违法的既成事实。地方政府正是深知法不责众的道理,才竞相违法的。大量违法建设项目的存在,将使中央无法面对。建成的违法项目都毁掉吗?我们国家虽然已经小康了,恐怕还没有富裕到这种程度。承认违法项目吧,又置法律制度于何地?实践中,我们看到,一些建成的违法项目是事后被允许“完善手续”的,这就充分反映了中央政府的无奈。但是,长期以往,不就等于鼓励地方政府违法吗?

     

    最后,中央的公信力受到威胁,是潜在的社会危机。地方政府大量违法,那就等于说中央文件是一纸空文,那还让老百姓相信谁?所幸当今中国农民虽然对地方政府颇有怨言,但对党中央还是充满感情、深信不疑的,如果把他们的这点最后希望也摧毁了,危机还能不爆发吗?

     

    综上所述,我认为,中国征地不仅仅是经济问题,也不是一个简单的制度安排问题或改革问题,它已经是一个政治问题,应该提高到政治高度来认识!

  • 责任编辑:zhxf
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