•     古今中国的政治决策、政策推行,司法断案等,都需要了解真实的民情信息,了解信息所采用的常规制度都是依赖官僚系统的单通道信息传输体制。这种体制具有诸多缺陷,容易导致下情不能上达,“真相”难以被了解。于是又发展出了许多制度边缘的补救措施,这些补救措施和常规的信息传输机制共同构成了颇具特色的“真相”了解机制。本文将对古今的“真相”了解机制进行比较,并结合古今的实践,考察其运作情况,就相关问题作出评析,以望能为我国当前的“真相”了解机制建设提供一些启示性意见。

    一、古今一辙的信息传输体制

    充分、有效的信息是正确决策的前提,这一前提不会自然形成。任何主体进行决策时,都会面临信息失灵的问题。信息不足,信息不对称,信息错误等都可能造成严重的负面效应。[1]为了保证正确决策,保证政府的决策和执行活动的有效性、连续性和一致性,信息的传输与反馈总是绝对存在,差别只是在于传输机制的不同。一个强有力的政府总是拥有一个敏锐、严密的信息网络和一系列有效的信息收集方法。

    按照政治学者的划分,政府过程中的信息传输体制可以划分为两种基本类型:单通道信息传输体制和多通道信息传输体制。单通道信息传输体制并不是说政府只有一个信息传输通道,而是指影响政府决策的绝大部分有效信息、政府输出的决策信息,以及这些决策在执行中的反馈信息,都是由一个附着于政府本身或为政府所信任正规通道传输的,也就是说这个通道是政府输出信息和输入信息的“二合一通道”。[2]传统中国的信息传输机制是单通道信息传输体制的典型。与此相反,影响政府决策的有效信息,政府输出的决策信息,以及这些决策在执行中的反馈信息,是由包括非政府性的多个正规通道传输的,就是多通道信息传输体制。西方民主社会是其典型。学者认为,我国当今的信息传输机制是一种“五位一体”的混合型信息传输体制,它介于单通道体制和多通道体制之间。其中“五位”是指“党政机关的信息系统、官方或半官方思想——信息库、新闻媒介、民间信息机构以及90年代补充进来的电子网络信息系统”,所谓“一体”就是指单通道的信息传输体制尚未被完全打破,其它四方面的信息机构基本上都是本着为党和政府提供服务的精神和原则从事信息工作的。[3]新近发展的信息传输途径在某种程度上缓解了单通道信息体制的弊端,但它并没有完全消除它。单通道信息传输体制具有以下特点:

        第一,在单通道信息传输体制下,决策指令的下达与决策施行的效果的反馈走的是同一条信息通道,即同一系列机构向下下达指令,又由同一系列机构向上汇报指令的执行效果。在传统中国,是省、府、州县等各级衙门。“行政命令由总督、巡抚发出,下达给各级官府,每一级官员都有责任监督这些命令在其部属中的执行情况,下属官员有责任定期向上级报告上级命令的执行情况。”[4][1]在当今中国,这一系列机构是各级党政机关。

        第二,国家垄断信息网络,信息机构主要为政府领导集团直接掌握。古代中国在官僚体制内形成了以特定的文书为形式的常规信息传输形式的制度。[5]当代中国党政机关向上以汇报、报告、报表等文书,向下以红头文件、批示等文书为信息传输形式。“在科层制内,所谓某级政府‘知道’还是‘不知道’某事,并不是以官员个人是否知道该事为依据,而是以下级有否书面报告为标准。”[6]当官员以私人身份获得了关于某事的信息并不必然表示该官员所在的政府就会正式承认“知道”了这件事。在单通道信息传输体制中,法定的信息传输形式很重要,它们掌握在官僚体制手中。

        第三,某些信息渠道也可以向决策中枢输入一部分信息,对决策或修正决策起一定的作用。但毕竟渠道不多,容量较小,无法对国家高层决策起到重要作用,如明代“在野”的东林党人、清末的《申报》,当代中国的新闻系统、学术社团等。这些机构所提供的信息或者过于一般化,比较粗糙,或者受个人情感趋向影响太大,或者只抓住某些具体事件进行议论,因此最多只能以舆论的形式发挥政治作用,对决策不够。而且这种信息传播具有很大的个人风险。

        第四,“小道消息”系统,包括亲属关系、朋友关系、师生关系、老乡关系等,都可以传输政治信息,其中某些信息对政府决策有一定影响。“小道消息”以个人的社会关系为核心,往往包含着传播者个人的倾向性。在正常的信息传输渠道通畅的条件下,它对决策的影响不会太大,但在正常的信息传输渠道不足或堵塞的条件下,“小道消息”会比较活跃,对决策的影响力也相对上升。此类非正规的社会信息,作为对正规信息传输体制的一种补充,任何时候都难以完全杜绝,并非没有一点正面作用,但总体上说是负面作用大。“小道消息”系统对决策的影响,传统中国和当今社会都不难找到例子。比如清代著名的杨乃武小白菜冤案就是通过这种个人关系传播消息的渠道惊动慈禧,京控平反的;[7][1]再如当代中国人在上访时也千方百计希望通过“小道消息”系统让自己的冤情受到重视。[8][1]

        虽然今天中国在政治、法律、经济等社会制度上与传统的社会制度鲜有制度建构上的血缘关系,但许多制度却颇为神似。[9]新中国的信息传输机制在不自觉中吸收了中国历史传统中确实“管用”的获取政治信息的策略和方法,只不过在运行中,又利用了一些现代的信息收集技术手段。当今中国与传统中国在政权性质上有着本质的不同,但统治方法却有很多类似的地方,比如,都采取了中央集权制度。考虑到中华民族的近代历史和中国革命的现实情况,采取单一制这种国家结构形式也是合理的。[10][1]“为了在单一制的条件下领导好这个人口众多、土地辽阔、地域差别悬殊的多民族国家,就必须采取多级,然而是严密、直线的意见表达——意见集中——决策——执行——信息反馈——监督的政府过程形式。”[11]单通道传输体制并不是理想的,但毕竟是一种与上述情况相适应的信息反馈模式。在这种体制下,国家政治中枢的决策、指令完全可以在没有现代大众传媒或者有也不利用、少利用的情况下迅速到地方、基层乃至每一个村庄或者企事业单位,并有能力做到令行禁止。做到这一点,传统中国依靠的是一个被儒家意识形态武装起来的忠君的儒士文官集团;新中国依靠的是居于领导地位的中国共产党和中国政府内部的以共产主义意识形态武装起来的,政治上可靠,线路上通畅的信息传输通道。

    尽管传统中国和当今中国的单一制信息传输通道在一定程度上有其合理性和必要性,然而这种信息机制的缺陷也是显然的。在一个民主的社会中,收集来自国家和社会的信息,让社会大众了解相关事件的真相,是政府的职责。而在一个非民主的国家,政府不被认为有这种职责,也不会有这样的意识和习惯。政府虽然也在一定的范围内收集相关信息,但这是为了统治的需要,而不被理解成政府对公民的政治义务和责任。[12]单通道信息传输体制会造成以下弊端:

        第一,信息的“不当约简”。从信息论上讲,即使在元件质量不变和个人性质相同的情况下,多通道信息传输体制要比单通道传输体制可靠性强。由于单通道体制没有其它信息渠道作为可靠补充,而信息在传输的过程中又不可能没有一定程度的失误,那么,信息从基层开始,由于层层汇报,级级反映,到了中央决策机构,其可靠性肯定会有所下降。由于信息传输渠道有限,一些重要的信息,特别是反馈信息常常在传输过程中流失了,使得下情不能上达,造成信息不足。

        第二,“信息超载”。一项具体的法律或政策执行之后总会在社会中引起多方面的反响,这决定法律或政策执行后的效果反馈信息比政策指令信息要多多倍。在单通道信息传输系统中,仅仅由政府部门来完成收集信息,工作量巨大,政府部门无法胜任这种信息超载的压力,结果难免使其在反馈信息时“偷工减料”,人为过滤信息,造成信息不足。

        第三,“本底噪音”。在传统中国和当今中国的官僚体制中,一级政府和官僚主要不是对治下民众负责,而是对上级官僚负责;其政绩的评价不是由民众进行的,而是由上级官员进行的。因此官员更加重视的是上级,往往容易顺从上级的偏好。这对于不打折扣的按照上级的指示办事来说是个优点,但在向上级反馈信息来说就未必是好事了。也就是说,单通道的信息传输体制很难避免“本底噪音”,即上级决策者的某种基本的、常规的希望和要求对信息传输的干扰,因此造成信息不足或信息错误。1768年“叫魂”案件中的官僚失职,[13]“非典”事件前期的政府失职,无不与此有关。

        第四,“主观滤波”。不论是上级决策者,还是下级执行者,在选取和传递效果信息时,无疑都会有一定的主观感情色彩和主观偏好,因而容易造成信息处理中的“主观滤波”现象。从政治心理学上讲,即使个人品质很好,也难免不受自己主观偏好的影响,造成一定程度的信息失真。轻则“报喜不报忧”,重则弄虚作假。尤其在中国这种特定的官僚体制下,形成了一种特定的科层制:一方面,科层组织取代了各种传统组织,高度集权;另一方面,科层组织的各种理性化规范程序又未能充分发育。[14]在这种体制下,国家治理目标过于庞大,而掌握的信息又大量残缺,因此,“报喜不报忧”几乎成了政府间的默契,弄虚作假只要不被社会相关途径揭出来,也被上级政府容忍。在这种体制下,“个人品质”几乎无法抵制“主观滤波”,信息错误或信息不足在所难免。

        第五,“小道消息”泛滥。由于单通道的信息反馈体制所有的弊端,都会导致信息渠道不畅,决策者所需的信息不足或信息错误,决策者与其下属的官僚系统存在着信息不对称;普通群众获取政治信息无门,他们与政府之间存在着严重的信息不对称。为了改变这种信息不对称的现状,作为官僚上级的决策者就会使用各种策略,造成辅助性的制度安排,而群众为了摆脱自己在信息压制中的不利地位,也努力使用一些非常规方式,这样必然导致“小道消息”泛滥。然而“小道消息”本身就有很多问题,它会助长政治生活中的关系运作等不正之风,还会导致谣言传播,往往给决策者和民众生活带来盲目性,成为政治不稳定因素。

    二、古今中国对单通道信息传输体制的补救

        单通道信息传输体制最终必然导致“信息偏离的倾向性积累”。由于正负反馈的调节机制不健全,信息系统的“主观滤波”和“本底噪音”所造成的信息失真,会朝“上级偏好”的固定方向偏离,从而必然导致与决策中的偏差相一致,这样导致不论决策施行,还是在新一轮的决策,由于依据的都是偏差后的信息,因此会越走越远,导致重大失误。认识到这种单信息传输体制的缺陷和可能的严重后果,传统中国和新中国都达成了许多补救性制度安排,希望通过它们了解“真相”。

    (一)依赖于主政官僚的补救措施:巡视、调查研究与微服私访

    上级政府多少也了解下级官员在反馈政策执行信息时的心态,为了摆脱信息不对称的状态,发展出了巡视巡查制度。在传统中国,“每一级官员都有责任监督这些命令在其部属中的执行情况。……分巡道常巡行地方以检查地方政府的实绩,特别是检查讼案处理情况。布政史经常派员审计在各类地方政府掌管中的钱粮收支情况。”[15]都察院甚至派遣巡按出巡,“代天子巡狩,所按藩服大臣,府州县官诸考察,举劾尤专,大事奏裁,小事立断”。[16][1]

    在当代中国,也有这种巡视巡查制度,上级政府及其职能部门经常会到下级辖区去视察工作完成和政策落实情况。某些部门甚至向其主管的下级部门派遣常驻的“巡视员”,如湖北省教育厅向高校派遣巡视员;向正在执行某一重大政策的下级组织派遣巡视员,如“高考巡视员”的派遣。巡视的作用一是监督下级部门执行上级的工作部署,二是收集下级部门执行政策过程中的相关反馈信息,为新一轮的决策作准备。与巡视制度类似的还有作为党的优良传统,在战争年代形成的“调查研究”制度,它同巡视制度一样,都是“收集信息,把握形势”的法宝。

    在传统中国和当今中国,微服私访都是另外一种依赖主政官僚的常见信息收集和“真相”了解方式。古代中国,无论是在上层的官方政治文化“大传统”中,还是在市井小民的“小传统”中,微服私访都受到欢迎,这方面的事件成为人们久久咀嚼的对象。官方将君主和官员微服私访作为“振兴吏治”、“体恤民情”的举动;[17]市井文化中,对“微服私访”更是津津乐道,各种传说、戏说,古今不绝。在今天我们这个号称“建设法治”的国家中,这种传说、戏说的书籍影视娱乐作品也大受欢迎,还有许多人呼吁各级官员和参政人员应当多多进行“微服私访”,甚至主张将“微服私访”与当前的法治和制度建设结合起来。[18][1]

    (二)依赖于监察官僚或准官僚的制度补救:监察御史、宦官、密折、“眼线”和监察部、中纪委、新华社内参

        在传统中国,每个国家机关都有一定的监督职责和信息收集功能,但是科道(御史和给事中)作为专门的监察机关,具有特别的信息收集功能。“朝廷设置百官,分理庶务,于中恐有未当,所以特设御史,司朕耳目,纠察百司得以风闻言事,激浊扬清,号为风宪之官。”[19]“凡大臣奸邪,小人构党,作威福乱政者,劾;凡百官猥革贪冒坏官纪者,劾;凡学术不正,上书陈言变乱陈宪,希进用者,劾。”[20]都察院的每个御史“独立”地行使监督权直接对皇帝负责,行使职权不受范围限制,对百官一切行为都可弹劾。这种监督需要了解“真相”,收集很多信息,对于向皇帝输送真实信息起到了很大作用。

        在中国古代,宦官由于与皇帝的亲近关系,经常被委以监督百官的职责。尤其是明朝后期,皇帝经常派宦官出巡地方,刺探民情,监督政务,在命将出征、镇守时,又派宦官“监军”,代表皇帝御驾亲征,节制将帅。明朝还特别建立了宦官特别组织“厂卫”——东厂、西厂、内行厂和锦衣卫侦缉官名隐情,充当将相家中坐探,收集信息。

        清初,顺治铸铁牌严禁宦官擅奏正事,擅自外出,结交官员,违者凌迟处死,从而根绝了明代宦官干政的弊端。为了开辟信息收集渠道,清代康雍之际,在常规奏折制度之外,发展出了密折制度。这是一种对敏感而急迫信息的机要渠道,是皇帝和重要地方长官之间的个人信息通道。密折由具折人的私人仆从或驿吏秘密送到皇帝御前,不经过中间官僚。上折人是皇帝特许的部院大臣、封疆大吏和科道,后来放宽到道员以上。密折放在专用的折匣内,甚至加上西洋锁,钥匙皇帝和具折人各一把,他人不得开阅。[21][1]密折经皇帝朱批后送回具折人,或者以“廷寄”或“字寄”的方式发还地方,而不是通常的“明发”方式或简单予以存档。[22]为了在信息争夺中保持一定主动,清代皇帝还在某些重要地方安排“眼线”。如苏州织造一职向来由可靠官员充当,其职责不仅在于向皇帝供应奢侈的丝织品,而且也在于及时提供地方上的有关情报。[23]

        在当今中国,也有类似于古代科道的监察部门,监察部和中纪委即是。依据现行《行政监察法》规定,监察部对国务院各部门及其国家公务员、国务院及国务院各部门任命的其他人员和各省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员实施监察。也可以办理下级监察机关管辖范围内的监察事项,享有检查权、调查权、行政处分权等。根据《中国共产党党章》规定,中央纪委也在党的系统内享有检查权、调查权等,1996年,中央纪委制定了《关于建立巡视制度的试行办法》,开始向地方和部门派出巡视组;2001年以来,中央纪委又和中央组织部联合成立巡视办公室,对巡视工作进行领导。在实践中,中纪委甚至享有某些合法性模糊的权力,如对党员进行“双规”的权力。监察部和中纪委能在对官员和组织的监督中收集到一些从主政官僚系统难以获取的信息。

    当今中国也存在类似于古代的“眼线”制度。在我看来,以新闻媒体的身份出现的新华社在各地的分社就充当了中央在各地的“眼线”。新华社内参的记者以“新闻记者”的身份出现在全国各地,但他们比一般的新闻记者权力大得多。新华社内参记者每到一地,当地政府官员往往像接待上级官员一样接待他们,负责食宿;在调查具体案件或事件时,他们不会像一般新闻记者一样经常被阻止进入现场;地方官员对他们的具体要求至少在表面上会尽量满足。新华社记者对具体案件的采访调查结果会以通讯的形式登载在各种级别不同的内部参考上,这些内参会根据不同的级别和保密程度送到不同级别的政府官员案前。国家希望内参反映的问题引起各地的重视,“有则改之,无则加勉”;而对于具体问题,上级领导会根据不同严重程度选择性的作出“批示”,在有权力有职责解决问题的各级职能部门领导间“转阅”,并要求将处理结果、解决情况上报。领导解决问题的过程实际上也是一个对下级官员进行调查获取信息的过程,这会牵涉到下级官员的仕途。另外,一些新闻媒体,如《南方周末》、中央电视台“焦点访谈”等,也能向上层传送一些信息。

    (三)依赖于民众的补救措施:上访与发动群众

        古今一直存在的“上访”制度,也有相当的信息传送和了解“真相”功能。相传尧舜时代即设“敢谏之鼓”、“诽谤之木”、“进善之旌”于宫门外,以鼓励臣民进谏,方便人民告状伸冤。《周礼·秋官·大司寇》中即有关于“以肺石达穷民”的记载,即设肺石于天子的外朝,臣民有了冤情可以站在肺石旁边一边敲一边申诉。到了晋代,出现了“登闻鼓”,悬挂在宫殿的门外,臣民可以击鼓鸣冤。唐朝时,西都长安、东都洛阳都设有登闻鼓。从宋朝起开始设立受理臣民上访的专门机构——登闻鼓院,明以后称通政院;推究其职能,大约近似于今日之信访局;至清代,其职责被都察院和步兵统领衙门所替代。传统中国上访制度与上诉制度结合在一起,至明清时,发展到最完善,形成了完善的京控制度,“凡审收,直省以州县正印官为初审。不服,控府、控道、控司、控院,越诉者笞。其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门陈诉者,名曰京控。”[24]京控人可以擂击设于都察院和步军统领衙门外的“鸣冤鼓”,其所控案件可能被发回京控人本省督抚,或者奏交刑部提讯,或者被驳回控诉。有少数案件会呈送到皇帝面前,皇帝既可以委派钦差大臣,也可以责令巡抚等地方官员受理该上诉。通过在宫门前或沿皇帝行进的路边“叩阍”,绕过都察院和步军统领衙门直接将上诉状呈递到皇帝面前,也不是不可能,[25]虽然这样做非法,将面临着严厉的惩罚。“问刑条例”对“擅入午门长安门叫诉冤屈”、“邀车驾及挝登闻鼓申诉”等情形作出了受理及处罚规定。

    新中国也在实践的基础上逐步建立了上访制度。19493月,中共中央迁到北平,当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室,负责处理群众来信来访。到1954年,中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了信访干部,全国很多地方也按照中央的要求建立了相应机构。1954年至1957年,来信来访猛增,信访机构进一步完善,中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构,配备了信访干部,很多地方信访部门还制定了工作规定。“文革”结束后,国家机关逐渐恢复了信访机构,并制定相关工作规程,如1980620日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》,19861210日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》。1995年国务院颁布了《信访条例》,随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了相关条例、工作办法、暂行规定、守则等。

    从信息传输的角度来看,“上访”也是国家为了弥补正式的信息传输机制缺陷所作的一种必要容忍,是一种补救性的制度安排。由于传统中国和当代中国的信息传输体制具有类似的特征和缺陷,这导致了对“上访”具有类似的“制度性需要”。因此几乎在历史上所有稳定的政权中,“上访”都被“制度化”了。单通道信息传送体制的特征就是依赖官僚体制,而这种依赖会导致信息的“不当约简”,“信息超载”,“本底噪音”,“主观滤波”等,导致信息不足,信息不对称,信息错误等。而“上访”是社会下层群众与国家官僚体制上层的直接交流。在上访时,上访者会把有关社会基层状况的信息直接反映给官僚上层,这些信息包括上层需要的政策执行情况、地方官员的道德水平和行政能力等等。官僚上层会向上访者面对面地进行政策宣传,实现社会动员。这种直接的交流在一定程度上绕开了官僚体制,缓解了官僚阶层对信息传送的消极影响。

    另外,“上访”也是其他补救性措施获取线索的途径,它以一种最经济的形式为这些制度运作提供了“线索”来源。只要想让这些补救性制度在任何程度上有所贡献,就不能指望它们从官僚体制内部得到有益的准确信息线索,而靠自身漫无目的的搜寻线索所消耗的成本是这些制度安排所无法承受的。在实践中,监察、新华社内参、“焦点访谈”、调查研究、微服私访等最初的线索大多来自“上访”,尤其是调查研究和微服私访,几乎是百姓“上访”后相对应的“下访”。对上访所涉及的重大案件,中央和上级国家机关会派人到基层调查,这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。它绕过了中间的官僚阶层,直接获取基层官员以及相关政策执行的信息,实现了中央和上级对基层官员的直接控制。

    说起“发动群众”,人们一定会想起共产党的“群众路线”,实际上,这并不完全是共产党人的发明和首创。朱元璋就发动过群众,依靠他们监督官僚,传输信息,洪武十九年(1386),他写下了一段充满失望和希望的文字:

    朕设府、州、县官,从古至今,本为牧民。曩者所任之官,皆是不才无藉之徒,一到任后,即与吏员、皂隶、不才耆宿及一切顽恶泼皮,夤缘作弊,害吾良民多矣,……此诰一出,尔高年有德耆民及年壮豪杰者,助朕安尔良民,若靠有司辨民曲直,十九年来未见其人。若将刑名以是为非,以非为是,被冤枉者告及四邻,旁入公门,将刑房该吏拿赴京来;……若民从朕命,着实为之,不一年之间,贪官污吏尽化为贤矣。[26]

    朱元璋看到了真正能够阻挡逐利洪流的是民众,真正能向上传播真实信息的是民众,因此,他寄希望于下层民众,依靠发动群众获取真实信息。他还得意洋洋地记载了一个县官向老百姓求饶的故事。[27]乐亭县主薄汪铎想方设法害民,擅自征发劳役,避者要交五匹绢。结果德高望重的老人赵罕辰等人联合起来将其绑缚赴京。出乐亭40里,汪铎求饶:“我十四岁读书,灯窗之劳至此,你可免我此番,休坏我前程。”

    三、补救机制的运行与失效

        上述补救机制和措施能起到一定信息收集作用,然而,其作用和效果,在总体上是值得怀疑的。在主政官僚系统中,下级对上级说假话,而上级明知有假却愿意信假,几乎成了我们政治生活的通例。在这种制度化的欺诈结构下,巡视也好,调查研究也罢,常常被老百姓理解为政治官员的“作秀”。他们不相信那些坐着轿车,在下级干部前呼后拥陪同之下的上级检查团能了解到什么真实情况。而实际上,那些成天被媒体报道的“巡视”与“调查研究”“作秀”的成分的确很大。即使是真心想了解事实情况的上级官员,以这种方式也未必能达到目的。被欺诈的不止是一个个上级检查团,甚至包括共和国的总理朱鎔基。一个粮食国有企业面对政府的视察,公然作假,临时调集粮食掩饰亏空,居然蒙混过关。[28][1]为了得到真实信息,上级领导往往要在巡视或调查研究中用尽策略,甚至包括中央领导。温家宝总理几年前的一次扶贫工作调查几乎是同下级打了一场策略战争才获得了解“真相”的机会。[29]“调查研究是中央政府维护‘知情权’的法宝之一,然而经过几十年的制度磨合,调查研究也变成了一种游戏,一种制度化的游戏。调查研究成为一种制度,是因为掩盖事实真相已经成为我们政治生活的内在的固有特点。”[30]如果夸张一点说,中国几千年的治理史,就是一部政府下级蒙骗上级的历史。

    “巡视”和“调查研究”方法失效后,上级若要亲自了解真实信息,只有进行“微服私访”了。“微服私访”能以一种隐蔽的,绕过官僚体制,少受下级官员侵扰和布置的方式,收集到一定政策执行的反馈信息。而且这种方式既符合民众的心理又能贯彻意识形态的合法性,在实践中表现出意识形态所勾画的“从群众中来,到群众中去”,“作风踏实,实事求是”的共产党人的亲民作风。况且,从“微服私访”的官员个人角度来说,在这样一种政治文化背景下,私访不但能收集到一部分确切的信息,还能增强自己在上级领导中的“务实”形象,增强自己在百姓中的“清官”形象,这些都会成为一种政治资本。当然,不可否认,很多官员进行“微服私访”并非从个人仕途角度出发,而的确是为了收集准确信息,将工作做好,为人民办实事。

    “微服私访”反映了一个长期缺乏有效的信息传输机制的官僚体制下的特有的政治文化现象。它对官僚弊病的确有一定的解毒作用,在历史和现实中,很多下级官员的谎言和虚绩、恶行都是以这样的方式被上级发现揭露的;同时它迎合了一种积习深厚“明君、清官”心理;在没有有效的制度化信息传输机制下,起到了一定向上传递真实信息的作用。但是这种收集信息的模式依赖的是官员个人的“克里斯玛”,无法制度化;一旦制度化,就会沦为形式。因此,无论是在古代中国,还是今天的“法治”中国,其作用都不可被高估。

    首先,微服私访所能了解的信息极为有限。一项政策执行时的信息千头万绪,仅靠几个官员的私访又如何能了解全面呢?何况微服私访不是每一个上级官员都能做到的。代代相传已成为了社会记忆的那些清官微服私访的故事不正说明这种事迹的稀少和有限吗?其次,可以说,微服私访的实践是官员个人企图超越整个信息传输体制的努力,是个人对制度的反抗,而这种对抗注定要失败。[31]个人对制度的反抗不但受到个人时间、精力、能力的限制,还会遭到制度内其他个人的反对。而在单通道信息传输体制下,信息的滤波、超载、不当简约、本底噪音等是常规的制度化效应,每时每刻不断的发生,与企图改变这种状况的个别官员的势单力薄相比,“循规蹈矩”的官僚集团是铁板一块,具有高度的同质性和团结一致的协作性。再次,在官僚体制中,撇开上级官员的道德水平不说,“微服私访”想办实事的官员也不一定会得到上级官员的认同。由于信息机制的问题,事实有时并不重要,重要的是反映到上级官员那里的“信息”和官员的偏好。在某一政策执行中,即使百姓利益受损,只要利益分配方式有利于控制信息渠道的官僚集团,传上去的就是好话,反之便是坏话。[32]这些都鼓励了铁板一块的守旧官僚集团,鼓励了“作秀”的“调查研究”和捞取政治资本的“微服私访”,而难以刺激真正的做实事的“微服私访”。

    至于监察体制,由于它所依赖的官僚体制并没有改变,因此也很难摆脱单通道信息传输体制的缺陷,信息传输依然会朝着“上级偏好”的方向发展。如清代的御史简直就把“风闻言事”变成了“闻风言事”,对皇帝察言观色,闻皇帝之风才上奏章。雍正时,权臣年羹尧失宠后,才有御史上章弹劾。[33]乾隆初年,先朝重臣张廷玉倚老卖老,满朝文武慑于权势不敢言。直到乾隆公开表示不悦,申斥了张廷玉,御史们才上章揭参,连乾隆都觉得无味。[34]而且,被派下去的御史被地方官员收买的可能性很大,甚至逼着地方官收买,和被监察者同流合污。如被派往淮安“追问剋落课程”等事的刘志仁,到后胡作非为,恐地方官觉察,又刻意查出地方政弊,更是与地方官勾结往来,受贿、诬民,无恶不作,在朝廷又派锦衣卫前去追提时,又企图赂堵其口,不料败露。[35]同样的的弊端,当今中国的监察体制也存在。

    为了监督这些监督者,皇帝又派出宦官进行监督,皇帝的想法是宦官没有家室,私欲较少。但这种想法往往会落空,如明朝被派到云南的御史郭瑞和太监钱能互相勾结,为害百姓。[36]清代的密折制度虽是皇帝和地方长官的直接交流,但它的运作所要依赖的官僚体制没有变化,因此依然具有前述信息体制的那些缺陷。虽然密折制度有广泛监督的潜在功能,即一个官员会为个人利益而举报别人,但实际上并非如此,“官系网”[37]会阻止他那么做。同样,“眼线”仍然属于官僚体系,会很快被官僚制同化,染上官场积习,不再有传递真实信息的功能。“叫魂”案件中,皇帝在苏州的“眼线”萨载寥寥数笔的奏报就遭到皇帝“畏惧督抚声势,恐将地方官底里显出,致招嫌怨”的猜疑和指责。[38][1]

    当今中国的“眼线”新华社有着同样的重大缺陷。首先,新华社分社的领导和记者们都有一定的官僚级别,他们同样附着于官僚机构,会沾染上官僚陋习,官场的腐败也会传染给他们。地方官员给新华社记者行贿要求其作正面报道或者取消负面报道的情况并不鲜见;甚至在接受政府专门委托为政府某项经济决策收集信息时,这些“新闻工作者”也会接受贿赂。[39]其次,社会发生的问题太多,而新华社的注意力实在有限,因此,新华社内参记者必须对问题进行筛选,这个筛选过程的影响因素很多。由于并不存在切实有效的监督和激励机制,因此只能依赖于这些记者的个人道德。有时他们可能会根据内心的正义标准进行筛选,但有时难免会受个人关系的干扰,或者屈服于权力的运作。在实际中,个别记者受人驱使,颠倒是非,或者制造伪问题,影响政府作出对特定人有利的政策决定,这种可能性也不是不存在。因此,这种“眼线”也可能导致“信息错误”问题。另外,由于人力、财力有限,这决定了新华社内参只能进行“焦点访谈”,这种途径依然无法解决“信息不足”的问题。

    一般的新闻媒体,因为受太多限制,伸不开手脚。如对某些问题,或在某些特定时期,出于“社会影响”和“安定团结的大好政治局面”的考虑,新闻行政部门会要求媒体尽量避免负面报道,违规者会受到警告,警告的次数多了,媒体就会受到“停业整顿”的处罚,其领导也会受到相应处罚,生存就成问题了。[40]对某些问题即使有所报道,也难以对政策决策部门起到实质性作用。有些普通媒体,如《南方周末》、中央电视台“焦点访谈”等由于受到高层领导人的偏爱和公开支持,在解决一些个案和社会突发案件上具有巨大作用,并能在一定程度上缓解信息体制中的信息不足、信息错误以及信息不对称的问题。但前述对新华社内参缺陷的分析也同样适用于这些有“特殊背景”的媒体,这些媒体同样摆脱不了官僚体制的压力,如《南方周末》几乎从未对发生在广东省的重大社会事件进行过负面报道。另外,有学者从产权角度分析了这种媒体的缺陷,认为产权控制压制了媒体的存活能力。[41]这种角度也有一定道理。

    从上面的分析看来,新华社内参、“焦点访谈”、《南方周末》等都没有真正解决信息问题。这些方式很大程度上只是借用了现代社会的技术外衣,这些媒体的记者只是现代政府的“监察御史”和“眼线”。我们必须认清的一点是,技术的发展,包括今天因特网的蓬勃发展,电子政务的发展只是为解决单通道信息传输体制的缺陷提供了可能性,但问题的真正解决不仅仅是靠技术就能实现的。只要政府的基础不是民主的,官员不是对民众负责,而是对上级官员负责,这一问题就永远得不到彻底的解决,就永远存在“头痛医头,脚痛医脚”的“焦点”。

    依赖于下层民众的上访制度作为一种补救性的信息传输机制有一定的作用,但它建立在极不稳固的基础上。它要受官员伦理品质的限制;同时上访者可能出于某种隐蔽的目的(比如明知无理的缠讼),透露虚假的信息;或者为了尽快解决自己的问题,使用策略,故意夸大事实;甚至上访反映的问题太多,上级官僚系统根本忙不过来。这些都会使“上访”制度的实际作用打折扣。[42]发动群众对官吏进行监督,有一定的信息收集作用,但经历过建国后历次运动的人们对其负面后果一定还心有余悸,它导致了太多的公报私仇、冤假错案。在明代也导致了“禁官之贪婪,以便民生,其顽民乘禁悔慢官长;及至禁民以贵官吏,其官吏贪心勃然而起,其仁义莫知所在”[43]的难治局面。这说明了在专制政体下,靠权力扶植的民权,对官吏的监督作用有限,难以真正传送有效信息。

    四、对补救机制失效病因的探讨

    上述古今中国对单通道信息传输机制的补救性措施虽然能在一定程度上有助于信息传送和“真相”了解,但作用有限,最终都无法彻底解决问题。综合看来,原因主要有以下几点:

    第一,传统中国和当今中国的相关补救机制,无论制度化还是非制度化的,基本上都要依赖于制度外的因素:权力或个人道德品行。依赖于主政官僚的诸种补救措施,巡视、调查研究和微服私访的有效运行都要取决于官员的个人道德水平,否则根本无法了解真相,获取相关信息;依赖于监察官僚或准官僚的补救措施,古代的监察御史、宦官、密折、“眼线”,今天的监察部、中纪委、新华社内参乃至《南方周末》、“焦点访谈”等都要依赖于特殊的权力才能运作,而这种权力最终又无法得到有效的制度监督,从某种程度上,只是一个“恶霸”对另一个“恶霸”的监督,因此最终补救措施的施行还要依赖于掌握权力者的个人道德。依赖于下层民众的补救措施,上访和发动群众等在专制制度下扶植的“民权”措施也要依赖于下层民众的道德水平,而这在没有制度保障的前提下对下层民众作较高的道德期望显然是不切实际的,历史实践也证实了这一点,下层民众在扶植的民权措施下向上反映信息,真假掺杂,给官僚体制本身带来很大的压力,对了解“真相”起不到实质性作用。

    第二,补救机制要对官僚体制进行约束,又要依赖官僚体制;对官僚体制有一定的解毒作用,最终又不能逃脱官僚体制的弊端。皇帝和中央再英明,也无法亲自掌管一切,补救措施施行所要依赖的,大多是深陷在官僚体制中的人,无法摆脱官僚体制的弊端,即使偶有试图抵制那些弊端的,也只有以失败告终。在传统中国和当今中国的特定官僚体制中,官僚只用对上级负责,官场关系网发达,官僚利益铁板一块。在权力大小方面,固然是皇帝或者中央处于优势,官僚处于劣势;但在信息方面,官吏集团却处于绝对优势。封锁和扭曲信息是他们在官场谋生的战略武器,报喜不报忧,按上级喜好报告信息,当面一套背后一套,这些的成本很低,收益却很大;而要打破这个格局成本很大,收益却很小,因此上级也乐于信假。这样就很容易“村骗乡,乡骗县,一级一级往上骗,一直骗到国务院”。监察官僚或者有监察职能的准官僚也是一个能控制信息的官僚集团,他们的职责是向上级直至皇帝或中央反映真实情况,而反映真实情况难免触犯主政官僚的利益,于是他们很可能被收买,狼狈为奸;收买不了的,则可能遭到反击直至淘汰。而实际上,收买对主政官僚和监察官僚是“双赢”的,这样最后发展的必然结果是传到中央的真实信息越来越少,这就意味着一切依赖官僚体制的补救措施最后都会失灵。

    第三,这些补救机制没有也无法让下层民众在健全的制度下起作用。在传统中国和新中国,老百姓在理论和原则上都很重要,是政权的根基,所谓“民为邦本”,“民为贵,社稷次之,君为轻”,“水可载舟,也可覆舟”或者“人民是国家的主人”,“人民当家作主”,“官员是国家和人民的公仆”,然而这些都缺乏制度保障,难免沦为虚伪的口号。在实际的制度运作中,百姓什么都不是,无论是压力还是牢骚,百姓的意见无法往上反映,即使反映了也不会给官员决策造成关键性压力,即“百姓口小,有公议不能自致于上”[44]。即便偶有朱元璋式的“发动群众”,也无法在制度上进行有效操作和保障。而官员在进行官场谋划,进行政策制定和施行时,只要关注上级官员的喜好,无需考虑老百姓的压力。他们根本就不构成一个压力集团,甚至连一个舆论集团也不算,不过是一盘散沙,因此难免“人善被人欺,马善被人骑”。

    尽管各种补救措施对弥补单通道信息体制的缺陷的作用极为有限,但在特定的官僚体制和宪政制度下,对官僚体制毕竟起到了一些解毒作用。当这些补救措施的解毒作用再也无法抵制官僚体制“神奇的腐朽”时,改朝换代的“革命”就在眼前了。而中国几千年的历史也就是这种“治乱循环”导致“革命”的历史。在当代这样一个开放的全球化社会中,传统的“改朝换代”式的“革命”虽然不太可能发生了,但如果信息传输体制不向多通道信息传输体制发展,官僚体制不向民主的方向发展,党和政府的合法性就会受到冲击,社会也将难以保持良性发展。



    * 陈柏峰,中南财经政法大学法学院硕士研究生。本文写作受益于范忠信老师的指点,特此致谢。

    [1] 关于信息失灵对法律决策的影响,可参见应飞虎:《信息如何影响法律》,载《法学》2002年第6期。

    [2] 朱光磊:《当代中国政府过程》,天津人民出版社2002年版,第203页。

    [3] 朱光磊,前引书,第209页。

    [4] 瞿同祖:《清代地方政府》,范忠信、晏锋译,何鹏校,法律出版社2003年版,第1314页。

    [5] 古代国家机关的常规文书形式很复杂,具体可参见郑秦:《清代法律制度研究》,中国政法大学出版社2000年版,第382页以下;柏桦:《明代州县政治体制研究》,中国社会科学出版社2003年版,第149页以下。

    [6] 应星:《大河移民上访的故事》,三联书店2001年版,第39页。

    [7] 翟学伟:《中国社会的日常权威——关系与权力的历史社会学研究》,社会科学文献出版社2004年版,第149页以下。

    [8] 余生:《上访》,黑龙江人民出版社1997年版。

    [9] 范忠信老师常说:“我们的官方意识形态总是警惕西方的‘腐朽’思想,其实我们常常一不注意,就露出了封建主义的‘尾巴’。”诚哉斯言!

    [10] 苏力对此有精彩的论述,参见苏力:《当代中国的中央与地方分权》,载《中国社会科学》2004年第2期。

    [11] 朱光磊,前引书,第204页。

    [12] 在去年的“非典”流行事件中,我国政府在整个过程中对疫情信息的收集和公布,以及在与此相关的意识上,可以说经历了从“非民主政府”向“民主政府”的转变。

    [13] 孔飞力:《叫魂:1768年中国妖术大恐慌》,陈兼、刘昶译,上海三联书店1999年版。

    [14] 应星,前引书,第39页。

    [15] 瞿同祖,前引书,第14页。

    [16] 《明史·职官志四》

    [17] 如《清史稿》的“列传”中就有数十处以“微服私访”的事迹赞扬官员的。

    [18] 具体可参考石红心先生收集的相关材料,参见石红心,《治理、信息与行政公开》,载《中外法学》2003年第1期,第69页以下。

    [19] 《大诰三编·御史刘志仁等不才第三十九》

    [20] 《明史·职官志三》

    [21] 郑秦,前引书,第357页。

    [22] 孔飞力,前引书,第170页以下。

    [23] 孔飞力,前引书,第177页。

    [24] 《清史稿》卷一百四十四《刑法三》。

    [25] 《清史稿》中提到的叩阍事件就有23起,这项统计得力于北京银冠电子出版有限公司出版的《二十六史(电子版)》所提供的搜索功能。

    [26] 《大诰三编·民拿害民该吏第三十四》

    [27] 《大诰三编·县官求免第十七》

    [28] 陈桂棣、春桃:《中国农民调查》,人民文学出版社2004年版,第224页以下。

    [29] 陈桂棣、春桃,前引书,第217页以下。

    [30] 党国英:《从“调查研究”中解放出来》,载《环球法律评论》2002年秋季号,第297页。

    [31] 明朝同时代的张居正和海瑞就是个人对抗制度失败的典型。海瑞严格按照正式规定办事,禁止各种名目的乱收费,自己带头拒收“陋规”和“常例”,也拒绝向上级供奉“陋规”和“常例”;张居正则动用各种手段刺激官僚体制,逼着帝国的官吏完成税收任务,挤压官员和皇帝的闲暇,督促他们提高效率。他们都从不同的方向破坏了官场规矩,最终失败或倒台。参见黄仁宇:《万历十五年》,三联书店1997年版;吴思:《血酬定律:中国历史中的生存游戏》,中国工人出版社2003年版,第234页。

    [32] “宴子转型”的故事就证实了这一点,参见吴思:《潜规则:中国历史中的真实游戏》,云南人民出版社2004年版,第143页以下。

    [33] 《清史稿·年羹尧传》

    [34] 《清史稿·张廷玉传》

    [35] 《大诰三编·御史刘志仁等不才第三十九》

    [36] 吴思:《潜规则:中国历史中的真实游戏》,第70页以下。

    [37] 关于“官系网”,具体可参见任恒俊:《晚清官场规则研究》,海南出版社2003年版,第197页以下。

    [38] 孔飞力,前引书,第178页。

    [39] 笔者在调查中就发现某地在进行烟草业政策调整时,就存在这个问题,但笔者并不确定新华社记者给政府提供的相关信息是否有虚假成分。

    [40] 近年来,经常发生行政权直接干预,对“不听话”的媒体进行封杀、整肃、“换血”的事件。

    [41] 石红心,前引文,第73页。

    [42] 具体可参见陈柏峰:《缠讼、信访与新中国法律传统》,载《中外法学》2004年第2期。

    [43] 《大诰三编·民违信牌第三十六》

    [44] 《海瑞集·淳安县政事序》

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