• 所谓农业税转地租(以下简称税转租),是在温家宝总理宣布五年内取消农业税的前提下,针对乡村特别是中西部地区贫困乡村的现实提出的,也是在中央“多予、少取、放活”六字方针政策下,结合大力推进村民自治的要求提出的具体设想。其基本内容是:在中央政府取消农业税的前提下,各村委会参照农业税的比率,再根据不同地块的地力状况收取地租,或者称作社区发展基金,用于村民自治的行政支出及实现社区层面的初级社会保障及公共品提供的财政基础,同时,也便于明确土地产权,解决大部分地方土地承包二十多年来,随着家庭具体人口变化而出现农户占地不均而引致的不公平问题,同时实现社区层面的利益微调。
    一,坚持农村土地集体所有制是现阶段中国土地政策不可动摇的根本
    农村土地的集体所有制,是我国关于产权的一个基本制度,也是作为有中国特色的经济所有制的表现之一,对于安定农村政治、经济及生活局面,保障社会稳定及农民的基本生活要求,起到了非常重要的作用。笔者认为,在一定时期内,这样的土地制度还必须坚持下去,虽然学界一片“土地私有化”的呼声,但针对的问题却是城市周边区域。须知在中国,城郊农民的数量和占有耕地的数量,是绝不能代表全中国的农村现状的,并且,私有化究竟能不能解决农民维权(包括现期经济权利及长远的发展权利)的问题,从现有的包括李昌平等在内的一些人的研究结果来看,还是个未知数。何况,土地私有化,一定要解决私有化过程中的公平与公正问题,现有农村土地占有本来就不合理,按现有占地规模进行私有化,其带来的公平危机与社会动荡是中国所无法承受的。私有化的另一种方式是赎买,可以通过机制保障机会对于大多数人来说的公平及程序的公正性,但对于中西部地区的大多数贫困农民而言,有多少人能支付得起赎买作为生产生活唯一必须品的土地的费用? 有钱人占有大量土地将因此成为现实,而大量受教育程度低,缺乏现代谋生手段的农民,在社会就业机会非常有限的现实下会有什么出路?“辛苦几十年,一下子回到解放前”,这样的结果有可能就是土地私有化的结果。所以,机会公平条件下的竞争必须要考虑这样的事实:即竞争能力的均势,这样对结果的公平性才会有保障,而在中国农村,这样的现实条件是不具备的。单从这一点来说,就应该反对土地私有化,最起码反对在短时期内的土地私有化。坚持农村土地集体所有制,并在这样的基础上进行改革,加强村民自治建设,通过赋权农民、赋权村委会,实现农村社区的利益调整,加强村民自治组织的发展功能,是现阶段中国农村政策的唯一出路。

    二, 税转租符合中央“多予、少取、放活”方针精神
    农业税的免征与免除,体现了党中央和国家对农民的高度关心,体现了“以人为本”的发展理念在三农领域内的落实,同时,取消农业税,也是还税收本来面目,即其不仅是作为政府提供公共服务的资源,也是作为社会财富(资源)再分配的必须手段,是党和政府在新时期政策的理性与关怀并重的选择,是针对农民的具有权利价值的一道里程碑式的决策。
    04年中央一号文件,将农民增收作为最主要的内容予以重视。并提出了“多予、少取、放活”的六字方针。但在现阶段情况下,农产品主要市场为内需市场,农产品在中西部地区多为自给(西部许多贫困地区连自给都成问题),农产品快速市场化的空间短期内不是很大;农村地力有限,耕地总在逐年减小,从全国范围内来看,粮食安全还是个非常受关注的问题,大范围的特色/有机农业也势必以牺牲大宗农产品的产量为代价,从全局的角度来看,也不是非常有利;农村人口对城市人口的比例差不多为2:1,短期内快速城市化及城镇化也有极大的风险并不具有现实可能性,两倍于城市人群的农村人口,面对的市场主要为内需市场,同时农产品商品化主要为城市人消费,而中国农业的国际竞争又非常薄弱,要实现从现金收入上大幅增收的困难自然是很大的。
    而作为中国这样的人口大国及中国农村特别是贫困农村的现状,政府在针对农村公共资源的投入上一直以来严重不足,同时,由于没有足够的资源跟进及现期基层政策的行政实质来看,村民自治也难以真正实行起来。在中国的现实条件下推动中国特色的村民自治,实行“自治”的前提必须具有经济上的独立性,“自治”的推行必须要以能提供公共服务为基础,“自治”的有效性必须来源于村民的广泛参与,而保证村民广泛参与的前提必须是参与的利益,“自治”必须与社区的全面发展相结合才有生命力,这些都需要资源来实现,在大多数中西部农村是不具有资源来进行的。虽然我们愿意理解这些服务都应该由政府来提供,但中国现时的国情与国力的限制及资源分配渠道的理性选择,使得短期内难以有较大的改善。
    农业税转地租,将之作为村民自治的财政基础,使村委会因经济自由从而实现身份自由,有了自身的发展资源,实现初级的农村社区自服务与初级社会保障功能,进而强化村委会作为经济实体的发展功能,也有利于明确界定现有的土地产权关系,是可以被接受的。更为充分的理由是,所有资源全部用于村/社区的发展上面,从政府的角度来看,并没有“取”的成份,当然,如果政府还能因此配套发展资源,将多“予”与之相结合,将更有利乡村社会的重建,有利于农民的权利保障,于农村的发展及农民的幸福感而言是有利的。同时,我们理解“放活”,是在政策保障及法律许可的前提下充分调动各种有利因素来为农村发展服务,随着税转租盘活了村级民主建设及农民组织化建设,有利于增强贫困地区农民的协作精神及协作能力,通过互助服务的方式将劳动力物化为财富,减少发展的风险,这于现期发展而言,是具有现实性基础的。

    三,实行税转租,有利于明确农村土地产权,实现现今土地占有不公平状态下的利益微调,合乎法制精神和公平原则
    自土地承包政策实行以来,农民从公社体制一下子转入单干,生产活动的自由度得到了很大的解放,同时,政策也为农民留下了较大的利益空间,农民生产积极性得到了空前的发挥。但是,当初为了解决耕地的地力问题,及把土地承包政策与计划生育政策的推行挂钩而出台的土地承包多少年不变的政策(贵州早就出台了土地承包五十年不变的政策),由于缺乏必要的工作,农民对于土地的所有权与承包使用权的分界也不清楚,导致多数农民理解土地是国家的,但是也是自己的。
    农村土地属集体所有,虽然因为土地承包关系确定了具体村民对具体耕地的使用权,但这种使用权的获得,应该通过一定程度的有偿使用方式来获取。如果是无偿的(因为农业税会取消),如没有《土地承包法》的规定,在集体内部决策时,谁可以/不可以承包某块地,谁有/无权承包耕地,都将很难决定出来,并且会增加新的社会矛盾。而现今的《土地承包法》的规定及各地农村土地承包政策的具体实施,基本上是承认了二十多年前的土地分配结果,二十多年来,农村农户人口已发生了较大变化,事实上的土地占有是不平等的,需要以地租的方式予以调节,农业税转地租,按土地占有面积的多少与地力的强弱交纳地租,而地租作为社区自治的公共资源的使用则按照社区人口分配,有利于缓解其他政策与法规带来的盾,减轻其负面影响,具有相当的公平价值。
    在农业税未取消之前,农民通过农业税的方式和国家发生联系,如果一刀切取消农业税,农民与国家、集体的联系及身份认同也将发生危机。而且,农民对土地权属的理解,及现期农民占有土地只有收益没有负担的现状,和土地现实占有的不合理,将会在未来带来较大的问题。农民作为村集体的成员,每个人在集中所享有的经济、政治权利都应该是平等的,但如果政府强力界入来重新界定土地分配的合理性与公平性,同样在现期内会带来较大的社会问题,所以,应该把利益调整的权力交给村民自治组织,并且其作为土地权的所有者,是有这样的权利的。
    村委会是村民自治组织,也是一个经济组织,是法律规定的村(社区)土地权的拥有者。村委会作为一个集体组织,是村民选举出来的代表,经过村民授权(民主选举)来管理村级事务及集体财产(包括土地),也应该成为村(社区)公共利益的代表者,他们有权利在法律允许的范围内对集体资源的分配有处分权,必须作为经济实体的同时也应该是一个权利实体,这应该是《土地法》与《村民自治委员法组织法》所规定的内容。由村委会通过村民大会的形式讨论收不收取地租,以多少的租率收取,地租收取后如何使用使用与分配,与法律规定的要求是不冲突的。

    四,  实行税转租,为村民自治提供了财政基础,有利于界定村委会的角色,明确其与政府与村民的关系
         由于长期以来行政权力深入农村,在中西部大多数地区,村两委事实上成为乡镇政府的职能延伸。村委会难以成为《村委会组织法》所界定的村民自治组织。主要有两方面的原因:其一是大多数地方村委会成员的补贴(工资)不管其财政来源如何,最后都是由乡镇政府发放,某些地方甚至还将政府工作人员“挂职”、“补充”到村两委并成为两委的实际领导者,其在财政上(包括个人酬劳)完全依赖于政府,难以独立开展工作并真正成为“村民自治”代表;其二是乡镇政府为了完成各种工作任务,不得不依靠村委会,一方面通过组织方式对其强压任务,另一方面将村委会完成任务情况作为其酬劳的考核指标,导致村委会必须听从政府的安排而远离村民自治的要义。
    以贵州西部某村例,作为一个1500人的一类贫困村村,村委会主任的“工资”每月250元,但其所干的工作基本上都是计划生育、农业税征收及义务工的安排、及有关烤烟(该乡最重要的财政收入来源,每亩乡财政可返税140元)的催种方面,被村民理解为与自己的“利益”是对立的,一般人都不愿意当,结果乡政府“推荐”了一人,自然被通过了。但在与笔者的交谈中,他提到每个月最多只有几十可以拿到,因为计生妇检、农业税等方面没有达标,乡里扣掉了他的大部分工资。黔北某村主任,因为前两年该村农业税交不上,以个人的名义从银行贷款几千元代交,结果村民不认帐,由于政府换届,新一届政府也不愿接这样的包袱,而这个村主任是个老实人,和村民同样的处于贫困线上,这样的负担对他而言也是不公平的。
    这样的村民自治,与《村委会组织法》所定义的村民自治自然相去甚远,要解决这样的问题,根本上要解决为村民提供公共服务的村委会成员的劳务报酬必须来源于他的服务,资源也必须来源于村/社区。唯有这样,村委会才可能从乡镇政府职能延伸转变为作为村民自治的代表、与政府对话、协商、并配合政府工作的身份上来,其首先应该是对村民的民主选举负责的一个组织,是村民进行自我管理与发展的一个组织,他们的工作开展的依据应该是国家法律的规定与许可,而不是乡镇政府的压力,唯有如此,村民自治才具有真正意义上的中国社会主义民主的内容。
    通过农业税转地租,为村民自治提供了必要的、基本的行政与发展支持,在这样的基础上界定其与乡镇政府、社区村民三者之间的正确关系,是有必要的,并且对中国社会主义基层民主与法制建设是有重要意义的。

    五, 实行税转租,为村委会提供村级公共服务及社区初级社会保障,提升村委会的发展功能。
      在特殊国情下的中国基层民主建设,村民自治必然会有特殊的要求,而行政村同时作为一个经济实体,并且作为集体经济合作组织,其发展功能必然也将作为一个重要的要求。这对于中国三农问题的彻底解决,在微观或者讲社区层面,其意义也是非常重要的。
     中西部贫困地区农村面临的普遍问题是,随着多次乡镇体制改革,乡镇政府提供诸如农业技术、市场及信息服务的能力越来越弱,农村普遍面临知识真空;因为贫困和能力不足,村集体基本没有公共积累,很多甚至还有大量负债,也无力承担村级/社区级的公共服务,同时,国家财政预算也不可能细化到村级。政府在农业技术服务及农村社保方面的缺位、社区资源能力缺乏无力推动农业生产的发展,也是目前农业问题的一个要素问题。作为合作组织的村集体,在发展功能和公共服务功能的缺位,其合法性及有效性会直接受到村民的置疑,也限制其开展其他活动的有效性。
    实行税转租,为村组织提供必要的发展资源,可以用于农村村级/社区级初级技术服务体系的建立,也可以提借助社会保障资源,结合国家政策及资源投入,在合作医疗、教育、残障及孤寡人群生活保障方面开展服务。以此推动农业生产的发展,推动乡村社会的重建,增加农民的幸福要素。通过这些方式将农民组织起来,也是社会安定的有效途径。

    六, 对于增强地力,保护环境的影响
    对土地和自然资源的掠夺性使用,在中国的大媒体上已经有了不止一次的报道,在发展农业生产的过程中,虽然农村已经积累了相当多的合理使用土地的经验,但随着土地承包制度执行过程的久远,不顾后果甚至不知道如何顾及后果,用不合理的方式片面追求农产品产量已经成为农村不能回避的事实,这一方面增大了生产成本,另一方面造成普遍的耕地肥力退化,土地质量严重下降。这是一个非常值得担忧的现实。
    另一方面,大量农药、化肥的使用,使得农产品品质严重下降,也对环境造成了很大污染,但政府提供的农技服务不足,单个农民也无力支付改善所需要的技术成本,这样的问题还在继续下去。
    国家天然林保护、退耕还林政策、及生物多样性保护区,由于与身处其地的农民的生计发生了一定的冲突,单凭政府强制力的推动,避免不了层层危机,社区自然资源共管也必将成为具有保障能力的重要方式。
    上述问题的解决,不是政府靠强制力所能控制的,在长远发展目标与现实生存利益的冲突中,非常具有脆弱性的村民大多是选择后者,这对他们自身的发展也非常不利,当然也不利于国家可持续发展的目标。所有这些问题,除了国家资源的投入,还需要社区层面的认可与有效的管理机制,并依靠村规民约等方式来推行。税转租直接指向的是基层民主建设,通过强化发展功能,提供公共服务及民主监督等方式来实现。让社区人群自己作自己的工作,让社区人群通过自服务来解决长远发展与现实生计的冲突,从民间组织及一些地方环境与林业部门试验的情况来看,是可行的,并且出现了较好的效果。

    七, 实行税转租,有利于村民从实际行动上参与村民自治,以解决现期基层民主建设村民参与不足的问题
    由前述原因,现期村委会在具体运作上实际成为乡镇政府职能的延伸,被农民理解为与自己的“利益”是对立的,导致农民实际上村委会看作是领导,是干部,虽然经过了“选举”的过程,但在心理上是没有把村委会与自治联系起来的,大多数地区农民称村委会主任为村长,也反映了这一方面。
    另一方面,村委会不具有发展功能,没有能力提供公共服务,也没有能力解决农村社区发展的技术、市场、信息等方面的需求,更没有能力对社区弱势群体提供帮助与关怀,并从根本上将社区成员每个人的利益与村委会的工作联系到一起,村民参与的积极性是不够的,也因此普遍缺乏对村民自治、村集体的认同。
    笔者理解,因为有利益存在的参与是最有效的参与,因为利益分配并保证参与人员都有发言空间的议事将是有效的议事。如果议事的内容涉及到自己的切身利益、不发出声音意味着自己利益受损的话,绝大多数人会选择积极的参与,而中西部贫困地区基层民主建设最困难的事情也就是组织村民有效的参与上。税转租为村委会提供了必要的资源以保证其开展公共服务与社会保障的可能性,同时,因为资源来源于社区每一片土地即每一个社区人士,其使用及分配方案会牵涉到每个人的切身利益,每个人都是资源的主人同时也是资源的受惠者,其参与的动力有了,其维权的意识也因此加强了,这实际上也是一个对农民赋权的重要过程。

    八, 有利于推动农村信用体系的建立
      农村信用体系不健全,贫困地区的农民特别是弱势人群缺乏发展生产的必要资金,这是制约农村经济发展的一个重要因素。在一些人的眼里:农民是没有信用的;农民的房屋没有流转价值不具有抵押价值;农民的牲畜作为财产具有流动性强同时其生长具有诸如疾病、意味等不确定性而不能作为不动产也无保证价值。再加上越是贫困弱势群体越没有社会交往能力,所以,在发展生产方面很难得到具有商业性质的银行业的发展资金的支持,这就形成了一个怪圈,越是贫困,便越被视为没有还款能力,就越不能得到贷款支持,也更导致其发展生产的能力越差。
    经过国内外民间扶贫组织在扶贫领域所作的大量社区扶贫工作的结果来看,农民、特别是贫困贫民并不缺少信用,他们缺少的只是机会,但这样的声音对于商业银行而言是微弱的,国家以政策强制性规定,对于商业银业而言又是不公平的,这里面涉及到另外一个内容,那就是农民不讲信用的由来。
    长期以来,在扶贫领域里地方政府代替贫困农民作决定,或者一些人把私人利益加诸于扶贫工作上来,致使大量扶贫项目纷纷破产,而这些扶贫项目,有些属于财政支持无须偿还,有些则是通过银行贷款支持的,在具体操作上,由于扶贫项目没有充分尊重农民意见,也没有就不同项目资金来源作必要的说明,农民纷纷理解为是政府支持的,并相信都是不用还的。随着这些扶贫项目的破产,农民因些背上了沉重的债务还不知道,同时,因为参照到另外一些财政扶贫项目不需还款的情况,基于对公平的理解,贷款项目的农民更不愿承担这些债务,更因为许多财政扶贫及信贷扶贫项目中有许多农村强势人物受益,而基层政府在决策时缺乏透明性,负债农民因为比较更不愿承担这样的损失,这就是贫困地区农民不讲信用的由来,但实际上,农民也是受害者,他们因为政府的决策失误有资源分配不透明而受损,从而失去了金融系统的支持(这样的情况现在都还在发生)。
    地租作为村集体的公共集累,农村社区也因此有了一定有财政能力,并且随之得到加强的农民的组织化建设,使村集体有可能成为社区贫困弱势人群得到信贷支持发展生产的担保者,并且由于村集体使用的是公共资源作为担保,借贷人士因为信用关系是其在社区生存的一个重要前提,也能保障其不让公共利益受损而积极承担还款责任,从而解决农民所谓信用不足的问题。

    九, 实行税转租,有利于实现乡镇职能的真正转变,也为乡镇体制改革方向提供了必要的保证
    政府职能转变的方向是由管理向服务职能转变,但这里面的关键问题是,基层政府现有的管理职能一方面如何由村民自治来解决、另一方面如何将司法等问题向法律部门转移的问题,后一个问题不属于本文讨论的内容。
    政府职能转变、体制改革的方向必然应该是朝着服务于人民幸福、服务于农民的经济及生产发展上来,但对于国策如计划生育、耕地保护,环境增强与保护等内容,村民自治也必然要作出回应,但村民自治对于这些政策回应的有效性,来源于其对于社区农民的威性,更来源于社区农民对村委会的认同,说到底,是来源于村民自治与经济发展、公共服务提供的有效性,是来源于村民积极主动的参与,也是来源于的守法意识,甚至在一定时期内来源于村民的回服意识。
    实现真正意义上的村民自治,上述问题才有可能解决,而真正意义上的村民自治,必然与村委会的发展功能及公共服务提供功能密切相关,有无相关资源成为其中的关键,所以,现阶段下实行农业税转地租,是有必要的,也有可行性基础的。
      

     
     
  • 责任编辑:刘燕舞
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