• 农业税取消以后,乡镇是否有必要保留?这个问题是一个敏感而又复杂的问题,但也是一个无法回避的问题。从学者的论著和网上的议论中,各种意见都有。主要分类为:官退民进,撤销乡镇政府,成立农民协会,由农民自已管理自已;撤销乡镇政府和乡级财政,由县政府在乡镇设立派出机构;改造乡镇政府,实行乡镇长直选。各种说法都有其理论根据。
      官退民进说最具代表性,即国家权力退到县一级,由农民协会管理社区。其理论根据有:中国自古以来国家权力只延伸到县一级,美国等西方国家都是三级政府,国家权力的退出,自然会产生民主,对农民放权比国家管理好。是不是这样呢?
      首先,要从农民的需要出发来看待乡镇是否有必要保留。
      农业税取消以后,标志着以农养政时代的结束,乡镇代表国家向农民收钱的功能不再存在了。除了计划生育以外,乡镇对农民的管制功能基本丧失,从这个意义上讲,农民进一步获得解放。但是大部分的农民仍然必须在农村生产和生活。农村正常秩序的维护,国家法律的宣传贯彻;交通水利设施的管理,农村公益事业的兴办都需要人牵头;村民自治的组织,计划生育的实施,民间纠纷的调解,发展规划的制订。这些,靠单个农民乃至村级组织都是无力办到的。也不是由村长轮流座庄所能担当的。可以肯定地讲,几万人的一个区域,不可能没有权力的维护。一当出现权力的失控,一切都会乱套,村痞村霸、地痞地霸、路痞路霸纷纷都会出笼,遭殃的首先是当地的人民群众。也就是说,农村切不可出现权力真空,不可出现无序状态。至于如何产生公共权力,如何行使公共权力,可以继续探讨。
      皇权不下乡的乡村自治,是否仍有现实意义?
      中国封建时代皇权不下乡,公有权力掌握在仕绅的手中。而这些仕绅又基本上是宗族的长老和地主,族长也是由族中有财势的人当任。农村的治理实际上是地主和宗族的治理,地主是理所当然的统治者,穷人是无法与其争夺统治地位的。公益事业的费用也大部分是地主出的,但实际上是通过地租的方式筹集的。大地主家里一般有家丁,农民是无法与其暴力抗衡的。由于穷人读不起书,文化也基本上垄断在富人手中。封建时代的农村权力是由皇权(县太爷)、大地主、中小地主、族长、家长这种稳定的层级关系构筑的。封建时代农为本,商为末,人们除去当官之外最大的追求就是过上地主的生活,所以那时候农村的士绅阶层是相对稳定的。
      而现今中国的农村是一个多变的时空。首先是不可能有理所当然的统治者,不可能自然形成权威,最可能形成的局面是誰也不服誰。其次是农村难以形成相对稳定的士绅阶层,因为农村不断地将富人往城里输送,而在农村创业的一些相对富裕的人又忙于自己的事业,无心公共事务。族长和家长的权力已经淡化,可以说已经管束不了自己的家族和家庭成员。显然,当代的农村已经不可能回到封建时代的治理模式。
      再者,就算回到封建时代的治理模式,就比现在的情况好吗?二千多年的封建时代为我们带来了什么呢?我老家门前一条贯穿全乡的三尺宽的石板路至少走了一千年仍然是三尺宽,是在毛泽东时代才改造成公路的。有人可能认为,这是因为过去没有汽车呵,可是中国在二千多年前就有马车了! 都江堰是中国人民的骄傲,但在二千多年的封建时代,中国出了多少个都江堰呢?只有在解放之后,水利工程才得以在全国搞起来。由此可见,国家权力从农村退出,让农村回到士绅统治的所谓自治时代,是不可能也是非常愚蠢的。
      西方国家三级政府模式是否适应中国?
      西方国家只有三级政府,对农村也是对城市市民一样的管理模式。中国是不是可以学呢?我说,如果中国农民还减少七亿五千万的话,中国就可以学了。也就是说,当中国农民都成为农庄主时,对社区公共事务和公共产品的依赖减小,能够自我组织生产,自我参与世界竞争,自我改善基础设施,能够依法维护自身权益的时候,才是可以不要农村政权的时候。
      只要国家强权从农村退出,民主就会自动产生吗?
      有人举例说,村民小组分田的时候和选举的时候,都是自动产生民主的。实际上这是对中国国情不了解的一种表现。事实上村民小组的组长有相当一部分是扯勾的,而不是民主选举的。分田的时候最简易的办法也是扯勾,而且不排除个别人从中做手脚。大凡一个村民小组有好几个强人,而且互不买账,这个组会比较民主的。否则并不会有民主,而会有社员王,大多数组民是处于受蒙和随大流的状态。有一个村里村委会改选,其中一个候选人因平时太强,群众不愿意选他,他见情况不对,在选票验到一半时便组织人闹事,把票箱及选票当众毁了,并把矛头对准支部书记。这本来已经构成违法,乡政府决定报县对其作出处理,但支部书记到乡求情,说该人所在的组占本村六分之一,他在本组是一个社员王,如果他带领本组群众同村里唱对台戏,我这个支部书记也当不下了。乡政府只有同意支部书记的意见,不予追究。最后,支部书记到各组做工作,让群众从大局出发,把他选上来算了。再次选举,他顺利当选。所以,我见到电视里报道由公证处对某村选举进行公证,我感到很可笑!
     民主需要认同,民主也需要规范。在中国,最缺的就是对民主的自觉认同。民主的价值基础是人人平等的理念,人权是与生俱来的。但是在我们中国的几千年来,人生来是不平等的,各种礼教都是维护等级制度,所以封建时代大臣见了皇帝要下跪,解放之后人民要喊毛主席万岁。可见在人民的内心深处,奴性是很重的,这种奴性的表现就是人们不是尊重公理,而是崇尚暴力。一些人的口头啴就是"看你奈我何"。这句话表明了一些人对暴力的畏服,其引申义就是只要你奈我不何,我就不会服你。虽然我国也有不少先哲,提倡民主,也有不少农民反抗暴力,但毕竟没有形成普遍的价值观。在中国历史上,也未见自动产生民主的。解放前的西藏,国家强权基本上没有进入,而是一种地方自治,但他们并没有产生民主,而是奴隶制度一代一代流传。因此,民主并不会在中国农村自动产生,而是需要规范,需要引导,需要保障。国家权力的退出也只能是向农民索取税费权力的退出,而不是政治权力的退出。国家政治权力从农村退出,所形成的权力空间,不会由民主来填补,而会是宗族势力和地方恶势力来填补。即使有民主的因素生长,黑恶势力也会轻而易举地将民主破坏掉。当黑恶势力和宗族势力勾结在一起时,普通群众的处境将是十分悲惨的。
      农民协会能否代表乡政府行使职能呢。
      有的专家说,解决农村问题的根本途径就是放活农民,让农民自已管理自已,乡政府从农村退出,由农民协会进行区域自治,农村的"上访代表"有能力、有威望,可以成为农民协会的核心。这种办法是否可行呢?
      "上访代表" 最有可能成为农民协会的核心,但是否能够成为全体农民的真正代表?
      目前在中西部农村所存在的"上访代表",基本上由三部分人组成,一是历年受政府处理而对政府有意见的人,二是农村的贫困户,尤其是单身汉;三是曾经担任过村组干部,因各种原因下任,而对乡党、政心存不滿的人。这些人能够成为和政府对抗的力量,其一个共同特点就是有反抗精神,敢于同基层政府对抗。伟人曾经说过,"哪里有压迫,哪里就有反抗","无产阶级是最彻底的革命者"。可以说,"上访代表"现象是对农民负担加重的反弹,具有其历史的必然性。
      "上访代表"也具有其历史的阶段性,必将随着农民负担的全面取消而成为历史的陈迹。因为"上访代表"之所以能在一定时期内成为农民欢迎的对象,是因为他们代表了广大农民要求减轻负担的呼声,是农民抵制政府加重农民负担的一张王牌。农民负担全面取消之后,"上访代表"这种职能就也不存在了。
      "上访代表"的代表性具有局部性。这些人是边缘化的农民,他们不代表农村先进生产力,而且他们经过多年的上访,因为有农民各种形式的资助,大多都己经脱离农业生产,这样的人能够真正代表农民吗?
      "上访代表"的素质能力具有局限性。"上访代表"并非能力出众,思想纯洁。这些人中有不少人就曾经是落选的村干部,未上访之前,在群众中威信很低。<<中国农民调查>>一书中所描述的一个很受农民欢迎的上访代表当了村干部之后,大肆贪污公款,大胆敲诈群众。有的学者说那些上访人员很有正义感,这是天真的想法。在H县,一些上访领袖被选为村干部之后,工作很一般,在群众中威信大大降低。一个被选为村长的上访领袖,三年任期,也没有能力组织群众将村道进行维护,导致小拖都开不进村。一些群众当面数落他们:你们只会闹事,不会办事。因而第二届选举时这个村长被降为村委委员。
      由此我们可以得出一个结论:由上访代表为核心的农民协会取代政府是肯定不行的。
      可不可以由民选的农民协会代表乡镇实行区域自治呢?巴黎公社时期的委员会制大约就是这种制度。这使我想起中国新民主主义时期的"一切权力归农会"。新中国成立之后,为什么要成立政府,而不是由农会行使权力,恐怕主要是因为农会组织虽然民主,但缺乏法制规范,不利于国家长治久安。而且专业分工的细化,是社会进化的必然结果。因而对社区公共事务的管理者(干部), 要求有较高的法律知识、政策水平也就自然在情理之中。对于一个农民而言,既具有农业生产的知识技能,具有劳动致富的本领,又具有比较全面的政策法律水平和较高的管理能力,也要有较好的道德水准,这样的人实在太难寻了。因而,对干部提出知识化、专业化的要求还是合理的,符合世界潮流和社会发展方向。
      因此,我认为,给农民权力,让农民成立自己的组织,不是为了取代政府,而是为了增强农民的份量,使农民说话的声音更大,使农民具备同政府讨价还价的权力,在这种互动中使我们的农村政策更好。我觉得这并不是有的学者所说的,是否让农民自己管理自己,是对农民相不相信的问题。如果照这样说,城市的政府也可以取消,由工会行使管理权就行了。而事情并不是这么简单。农民协会应该有利于农业增效和农民增收,有利于农村稳定,有利于政府更有效地改进工作。所以,我认为:农民应该成立各类专业协会,以自我服务体系建设为主要内容,以促进效益提高和收入增长为主要目的。

     

      部门在乡镇区域的延伸机构能不能够代表国家有效履行相关职能?
      有人说,乡镇撤销之后,计划生育可以由县级计划生育部门在乡镇区域设立的所级机构负责。社会治安可以由公安局设在乡镇的派出所负责,没有了政府的干预,司法将更加公正。我的回答是否定的。
      首先我认为农村的矛盾纠纷单纯靠司法手段解决,至少在近一个相当长的历史阶段是行不通的。绝大多数农民打不起官司,更请不起律师。法院断案的不公正性、执行难的问题都还明显存在,而且看不出在近期解决的希望,绝对不是司法独立就能解决的问题。农民居住分散,出了什么事需要打官司,最大的难题是取不到证据。在现代法学慨念中,尊重事实是指法律事实而非客观事实,农民最不能理解的是这一点,有时明明自已有理,官司却输了!司法成本太高和司法不公也正是不少地方纠纷请黑道解决的原因所在。
      农村公安派出所能否替代乡政府的管理?有人认为,西方的警察什么事都管,为市民免费服务,中国的派出所如果也能这样,乡政府就可以不要了。这实际上是对中国农村的无知。派出所处理的是一些短期的、应急性的事务。比如,两个村民小组争水打破了头,要处理,这是派出所的事,但如果要防止纠纷再度发生,必须要再修一条渠道彻底解决纠纷问题,这就不是派出所所能信任的了。如果派出所有能力来解决这些要付出艰苦努力的、涉及面广、需要动员方方面面资源才能办成的事,那么这个派出所实际上也就成了乡政府,只是名称不同罢了。
      事实上,政府各种不同的部门,能够在农村开展工作,无不以乡村政治网络为基础。各个部门,包括公安和法院,以及税务、工商、交通、电力、国土等几乎所有部门在农村开展工作,都对乡镇政府和党委存在明显的依赖性,凡是有涉及全局及难度比较大的工作,都必须获得乡镇的支持;如果部门在执法中同农民产生了纠纷,都必须请乡镇到场解决。因为乡镇干部认识一部分人,而且可以把村干部召来,更加认识大部分人,不会造成局面失控。而近几年由于乡镇威信降低,社会动员能力下降,各个部门在农村开展工作的难度也相应加大,水费收缴到位率越来越低,甚至不少地方出动公安到农村抓赌也经常受到围攻。可以这样讲,基层政府和各职能部门的关系就相当于皮和毛的关系,基层政府是皮,各职能部门是毛,"皮之不存,毛将焉附"?
      县的派出机构(区公所)可不可以代替乡镇政府?
      有人说,在农村设立与城里街道办事处相似的机构就行了。作为县的派出机构比起乡镇政府而言,好处是可以更精简,县里可以更集权。但是有几个问题没有办法解决:
      一是民主的退化问题。在现有体制下,乡镇的精英人物____乡人大代表和乡党代表可以选举乡镇的党政负责人。成为县派出机构以后,绝大部分乡镇人大代表和乡党代表选举的权力被剥夺了,这就是把现有体制下这种脆弱的民主也取消了,民意上达更难了。
      二是乡镇区域内的公共事务由誰负责?城市的一切基础设施和公共产品都是由国家提供的,而农村现在几乎全是由农民自己承担的。这也是办事处或区公所不能取代乡镇政府的原因之一。 
      三是治理实体以村为主,还是以乡为主?哪种成本更低?村干部工资由誰支付?由农民负担村干部工资,还是大力精简村干部,由乡级财政发给一定的补助?
      我觉得,随着大部分村级集体经济的基本瓦解,再集中社会资源发展村级集体经济已经是一种空想,一些城市周边的富裕村也已经出现了瓜分集体财产的现象,集体经济负担村干部工资己经不太可能了。随着农民流动性的增大和农业税的取消,再由村干部从农民头上收取工资,难度将会越来越大,容易形成村级组织的瘫痪。目前在中西部农村,90%以上的村经济上成了空壳,而且相当多的村有巨额的负债。要让村级组织成为政治经济实体比让乡级组织成为政治经济实体要难许多许多倍,而且维持成本将会相当高。
      因此,温铁军先生所提出来的"把乡政府改成乡公所,乡公所只是一个上情下达的机构。各村落实自治法,村自治组织直接对县。各乡镇范围内的各村选出代表联合组成合作社理事会直接行使职权,控制乡一级的信用社、供销社、粮站、农机站等涉农部门,决定其服务和收费。"的设想是脱离实际的!!!
      村干部不应有再在农民头上收钱的职能和权力。村干部要成为政府与农民联系的纽带,并成为村民民主自治的召集人,而不是村民的领导者。村干部要大力精简,一个村只能保留一、两个人,由乡级财政发给一定的补助。村级公益事业实行一事一议,由村民大会民主决定,资金由村民代表民主管理。这种体制,有利于政府同农民的有机衔结,有利于政治体制优势的保留,也有利于节约管理成本。但它要求乡级财政具备一定的资金实力。而一个县级派出机构无法承担这个重任。
      四是派出机构无法解决干部与群众日渐脱离的问题。我国现有政治制度是一种高度集权的政治体制,一个最大的缺陷是官员高高在上,只对上负责,不对下负责,而县设立的派出机构权力来自于县,也不需要接受区域内的选举,将会使这一问题更为严重。
      五是不利于当前农村的稳定。撤消乡政府,设立县的派出机构,与现阶段比较而言本来没有多大的实质变化,但是容易引起干部的人心浮动和群众的各种猜疑,更会形成国有资产的大量流失。
      综上所述,在近阶段的历史条件下,乡级政权是不能撤销的,但是应该彻底改革。要按照精简、效能、民主的原则重组乡级政权。


      注:
      此文最初发表于中国农村问题研究中心的《三农中国》2004年秋季卷

      新华社《湖南内参》2004年第四十五期登载此文。

      作者:欧阳中球   湖南省衡阳县人民政府

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