• 论构建和谐社会进程中农民工政治参与问题

                            ——不可忽视的“四农问题”

     

                                   任中平      

      要:农民工是我国改革开放的产物,是我国社会转型时期一个非常特殊的阶层。随着我国社会的发展,虽然其经济地位和生活水平都有了明显的改善,但其政治生活水平,尤其是其政治参与状况却并不十分乐观。本文拟对农民工政治参与的意义、现状与问题进行具体分析,并在此基础上提出对策思考,以期引起对农民工制度化、理性化政治参与问题的关注。

    关键词农民工;政治参与意义;问题;对策

     

    政治参与,亦称“参与政治”,是现代民主政治的核心概念之一。国内学术界有代表性的观点认为,政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活,并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。 p207 随着我国民主政治建设的不断向前推进,必然要求社会公众以各种直接或间接的方式不同程度地参与政治。近些年来,我国基层民主政治建设得到了蓬勃发展,公民的政治参与不断扩大。然而,对于那些户籍在农村,却生活在城市的广大农民工的政治参与问题,却往往被人们所忽视。中国国情问题专家胡鞍钢先生曾经指出,中国不仅存在“三农问题”,而且存在“四农问题”,即“农民工问题”。 据统计,目前我国至少有1.2亿农村人口在流动就业,这样一个数量庞大的阶层,其经济生活的问题已经引起了社会各界的广泛关注,但他们的政治参与问题却一直不太引起人们的注意。而实际上农民工的政治参与状况将会直接影响到我国社会的稳定,关系到我国社会主义和谐社会的构建。因此,研究农民工政治参与问题不仅有着重要的理论价值,也有重要的现实意义。

     

    一、农民工政治参与的重要意义

    政治参与作为政治社会的一种政治行为,其发展程度是衡量一个社会民主政治发展水平的重要尺度。这是因为,“民主作为制度,它的核心概念之一,是强调公民的政治参与。”广大农民工的政治参与,必将有力地推动我国民主政治建设和构建社会主义和谐社会的进程,推动我国农村社会的政治建设、经济建设和文化建设,并对农民工自身的利益维护和政治成熟也有着重要的促进作用。

    首先,农民工的政治参与有利于我国民主政治建设的发展。扩大公民有序的政治参与是我国民主政治建设的重要内容,就其基本内涵而言,“民主政治就是民治政治,即由人民来决定政府的形式,管理国家的事务,规定政治的方式,换言之,权力的来源、授予、运作、更替、监督以及归宿都应落实到人民的意志之上”。 (p1) 从民主政治的内涵来看,政治参与是其应有之意。在现代社会,政治参与已成为衡量民主的重要尺度之一。没有广大人民群众对国家事务的管理和决策的参与,民主政治便无从说起。布莱克曾指出:“现代政府在下述意义上可以说是典型的民主的:所有的公民均在某种程度上参与政治领导人和决策的选择,个人的选择权由有效的公民自由得以保障”。(p22)   但由于多种原因所致,目前我国农民工的政治参与还处于边缘化的状态,他们基本的合法权益得不到保障,心中的意愿不能有效地表达,选举与被选举的权利也落实得不够。这一系列潜在的因素直接影响到我国民主政治建设的进程和社会主义和谐社会的构建。因而,在制度的保障下,让农民工充分行使政治权利,有效地参与政治,将推动我国民主政治建设的实质性进步。

    其次,农民工的政治参与对我国农村社会建设具有重要意义。这主要表现在以下几个方面: 对乡村政治建设具有重要意义。20世纪以来,我国打破了“王权止于县政”的传统,国家政权进一步渗透到乡村社会的方方面面。特别是1998年经过修订的《村民委员会组织法》公布后,广大农村的基层民主建设取得了显著的成绩。外出务工的经济能人有相当一部分回去参加村委会干部职务的竞选,并且取得了成功。这就改变了我国农村传统的权力结构。在传统乡村,权力结构中占优势地位的往往是当地的大户或宗族的首领,而自从农民工参加竞选以来,这种传统的权力构成正发生着静悄悄的变化,并且呈现出勃勃生机。一部分农民工中的经济精英在竞选中获得了村民的自然认可和国家的权威认可。除此之外,由于外出务工的农民多数都是农村中的知识精英,接受新事物较快,通过进城务工眼界得到了开阔,头脑中的意识不自觉地被城市居民所同化,溶入了更多市场经济中平等、自由、竞争等观念,他们的法律意识以及权利意识逐渐增强,这样一来,他们的政治敏感度较之于长期生活在农村的人们更强,他们一旦参与基层政治活动,将对乡村权力形成更强有力的监督,将会使《村组法》中的“四个民主”的法律精神得到更好的体现和落实。 对乡村经济建设具有重要的意义。政治是经济的集中表现,同时,政治上层建筑对经济基础具有强有力的反作用。农民工在城市生活中耳闻目睹或亲身参与政治生活的经历,将有助于提高他们的政治素养和决策能力。农民工中的经济精英掌握村治权力后,将能更好地对乡村的建设做出决策,按照徐勇和徐增阳两位先生的说法,“话语体现了一种意识形态,话语优势也会构成一种权力关系,即话语权”。(p66)他们的话语优势不仅表现在竞选干部的优势上,而且也表现在政治决策过程中。此时的经济精英已展现出精英政治的特性,他们对农村经济建设所做出的决策能更好地得到村民的认可与支持,这对农村经济的发展无疑是有利的。根据杜鹰和白南生等人的调查,在他们所访谈的农户中,1999年以前将外出收入用于创业投资的农户仅占外出和曾经外出农户的2.6%1995年仍计划外出的农户中,准备返乡投资的已占12.5%(p143) 对乡村文化建设也具有重要的意义。文化的概念包含诸多丰富的内涵,这里主要涉及政治文化方面的内容政治文化的概念最早由美国学者加布里埃尔·阿尔蒙德提出,他认为政治文化“是一个民族在特定的时期流行的一套政治态度、信仰和感情。”(p29) 传统中国社会,由于生产力水平低下,处于自然经济社会的农民经常受到自然灾害的侵害,从客观上来说需要皇权的保护。但是,农民又惧怕皇权对其课以沉重的赋税和劳役,所以对权力中心处于一种爱恨交加的心理状态。而在今天的中国社会,尤其是近几年来党和政府高度重视并采取了一系列切实有效的措施解决“三农问题”,2005年中央一号文件提出农业和农村工作要坚持“多予少取放活”的方针,随着减免农业税等政策的出台,使广大农民对权力中心给予更多的支持和政治认可,改变过去对权力中心惧怕的政治文化心理状态,从而激发了农民政治参与的积极性。同时,农民工在进城务工期间,通过城市政治生活的熏陶,在工厂规章制度的作用下,这些制度意识在农民工心里积淀下来,当其返乡后更容易接受村治秩序的规定,其政治态度将由传统社会道德感化的伦理状态向法制影响下的法理状态转化。这一系列现代化的过程无疑有利于我国农村的政治文化建设。

    最后,农民工的政治参与对农民工自身的利益维护和政治成熟也有着重要的促进作用。一方面,农民工的政治参与是农民工实现和维护合法利益,表达自己愿望的重要手段。农民工作为政治社会中的政治人,其本身的社会地位处于一种弱势状态。从外在因素来说,需要党和政府的保护,但能让党和政府做出决策的却在于农民工自身的内在因素。只有农民工自身以理性的方式主动参与政治活动,才能将自身的利益要求以及愿望反映到政治系统当中,才能纠正政府决策的片面性,从而制定更加科学合理的决策。这也就是说,农民工在政府决策过程中的话语权越大,越有利于其自身利益的实现和保护。另一方面,农民工只有通过日益广泛的政治参与,才能逐步走向政治成熟。马克思主义认为,人类社会不过是人与人关系的总和。“一个人的发展取决于和他直接或间接进行交往的其他一切人的发展。”p551农民工只有以直接或间接的方式参与政治,才能掌握更多的政治知识,获得更多的政治能力。帕特曼和麦克弗森同样也认为,“只有通过参与才能促进人类发展,强化政治效率感,弱化人们对权力中心的疏离感,培养对集体问题的关注,并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对政治事务更敏锐兴趣的公民。”(p339) 所以,农民工政治参与不仅能促进自身的发展,而且还能强化其政治效能感,因此农民工参与政治活动能加强对政治体系的理解,增强政治认知能力和端正政治态度,使农民工逐步走向政治成熟。

    以上主要从国家、乡村以及农民工自身三个层次上说明了农民工政治参与的重要意义,不过,就目前我国农民工政治参与的现状来看,上述重要意义并非都已得到实现,并且还存在很大的不足之处。

    二、农民工政治参与的现状与问题

    (一)政治参与边缘化

    所谓政治参与边缘化,是指农民工政治参与的状况,具体来说是指占农民工主体的大部分人很少参与或者根本没有参与过政治活动。根据徐增阳和黄辉祥两位学者对武汉市农民工政治参与状况的调查显示,参加过最近一次村委会选举的有145人只占调查对象总数的19.3%,而没有参加过的599人占79.5%(p256) 另据郑传贵先生对南昌市的调查也显示,高达81.7%的人自出来打工后就没有参加过村委会的投票、选举,只有15%的人参加过。  另据邓秀华2004年4月对长沙市439户农民工政治参与状况的一次问卷调查显示:农民工在城市的政治参与比例很低,参加过社区选举的只有26人,仅占5.9%。村委会选举是农民行使民主权利的重要形式,但农民工参与村委会选举的比例也相当低,只有99人参加过家乡的最近一次村委会选举,仅占调查对象总数的22.6%。农民工在城里和村里参加选举的比例均低,一个重要的原因,就是农民工的政治参与权利分割欠明确。众多的农民工游离于民主政治之外。13根据上述调查,大体上可以认为,目前我国农民工的政治参与状况严重不足,呈现出一种边缘化状态。就其原因分析,笔者认为主要有两方面:一是体制性的,也可以说是政治方面的因素。由于城乡分割的二元体制长期存在,受户籍制度限制的农民工难以参与城市的政治活动。二是选举成本方面的,也可以说是经济方面的因素。目前我国农民工进城务工的主要目的,多数人都是为了养家活口,为了生存。因此,从经济方面考虑,在低收入的情况下,多数农民工不会支付高额成本而返乡参与政治活动。

    (二)政治冷漠与政治渴求并存

    有关调查显示,有16%的农民工认为选举对自身来说不重要,他们很容易放弃;有高达40.1%的农民工说选举时自己不知道。 (14)(p256) 因此,从选举这种农民工政治参与最常见的方式来看,情况并不乐观。究其原因,可以从以下几方面加以分析:其一,正如邓小平同志所说:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少。” (15) p332几千年的封建专制主义观念根深蒂固,导致农民工认为自己的政治参与行为影响不大,对政治参与关注不够,从而产生了政治冷漠感。其二,当然这也与当地政府的宣传力度不无关系。基层政权的宣传力度不够也是造成农民工政治参与冷漠的原因之一。其三,是由于农民工政治效能感较弱。政治参与的主动性与人们对参与的功效感有关。(16)(p87) 一般而言,政治效能感与公民的政治参与程度呈正相关关系,对选民而言,如果选民“所面临的选择没什么重大差异”以及“所作所为无足轻重,不能有效改变结果”,17(p134)他们很容易放弃选举。这也是造成农民工政治冷漠的原因。

    虽然政治冷漠的状况普遍存在,但农民工的政治渴求正日益呈现出逐渐发展的趋势。据徐增阳等人的调查显示,有69.3%的农民工认为他们应该参加城市的管理,这说明农民工的权利意识正在逐步增强,希望通过参与当地政治生活来表达自己的愿望,维护自身的利益。究其原因,这种状况与国家的政策导向是分不开的。近年来,党和政府在“执政为民”的理念下,坚持以人为本的思想越来越关心农民工的社会保障问题、工资问题以及农民工子女的教育问题。这使农民工逐渐认识到,他们也应该享有同城市居民一样的权利,从而使其参与政治活动的意识得到了强化,希望通过自己与政治体系的接触来实现自身的利益。需要说明的一点是,这种政治渴求在个别农民工身上表现的尤为明显,特别是那些个体创业成功的企业主,因为政府的方针和政策涉及到他们企业的经济利益以及企业的地位,所以这部分农民工更希望在当地政府的决策过程中有自己的发言权。

    (三)政治参与目标认识模糊

    对政治参与目标的认识将影响到公民政治参与的态度以及采取什么样的方式来参与政治。从当前我国农民工政治参与的状况分析,在广大农民工心中,政治参与的目标是模糊的,甚至在某些时候可以说没有把政治参与作为一个目标来追求。政治参与作为公民的一项基本权利,在广大农民工心中还没有得到足够的重视。从徐增阳等人的调查显示,多达79.5%的农民工(郑传贵的调查显示为81.7%)自从出来打工后就没有参加过家乡最近一次村委会选举。宪法赋予的神圣权利就这样被大多数农民工轻易放弃了。当然,也有少数农民工委托家人投票,这从法律意义上来讲是合法的,但笔者认为,这从政治参与的实质性价值来说不是最佳方式,因为在对候选人没有充分了解的基础上所做出的选择不会很理想,当选人不一定就能够充分代表选举人的意愿,而且做出的选择往往渗透有被委托人的思想,这就不利于委托人真实意愿的充分表达,不能很好地体现农民工独立选举的独立性地位,更不能显现政治参与作为民主政治的目标性。另据笔者了解到,也有少数农民工亲自回家参与选举的,但这其中不乏有这样一批人,他们的政治参与带有一定的工具性,质言之,就是工具性政治参与。究其原因是因为家族势力的影响,候选人是本家族的成员,他们希望通过投票来为家族谋利,这是完全从功利主义的角度出发的。

    还有一种情况,即使是参与选举,也是属于被动地参与,农民工本身并不清楚自己为何要参与选举,或者说通过自己的投票希望达到一种什么样的目标。之所以造成农民工对政治参与的目标认识不够,笔者认为主要是他们所接受的教育不够而造成的。一般而言,受教育程度越高的人,他们的政治参与程度也会相应增加,因为他们在接受教育的过程中其法律意识和权利意识的到了强化。

    (四)政治信任程度不高

    这是相对于流入地的相关政府部门而言的。从现实生活来看,农民工的生活圈子在城市,自从他们进城务工开始便要接受当地相关部门的管理,便已经与当地政治系统发生了相互关系,一般而言,他们生活中的一系列问题都应在当地政治系统的主导下得以解决。然而现实情况并非如此,以最近几年关于农民工工资问题为例,许多媒体都曾报道过农民工因拿不到工资而选择跳楼自杀之类的事例。那么,他们宁愿选择自杀这种极端的方式,而不愿意向当地政府和法院诉求的原因何在呢?笔者认为,这是对当地相关政府部门的一种政治不信任。首先是当地相关部门没有采取积极主动的方式保护农民工的利益。对于农民工而言,它们只是一种管理型的部门,而并非服务型部门。当然,随着党和政府执政方式和行政理念的改变,这种状况在近年来也发生了明显的变化,各个地方党和政府越来越关心农民工工资问题,并且越来越多的地方已经把农民工纳入到了当地的社会保障系统当中。其次,农民工虽生活在城市,但由于城乡分割的二元体制的存在,他们很难和当地城市居民融为一体,他们都把自己当作是城市的一个“过客”。他们的社会地位也较低,与城市居民的接触很少,就更不用提与当地政治系统的主动接触了。在这种状况下,遇到问题以后,他们要么走极端的方式,要么寻求同乡的帮助,而不会诉求于政府和法院。相关的调查也显示只有17.7%10.4%的农民工会请求政府和法院的帮助,而多数人会找同乡或熟人帮忙。当然,造成农民工自己政治信任度低的原因与其自身法律意识淡薄也不无关系。

     

    三、完善农民工政治参与的对策建议

    以上我们对农民工政治参与的现状、问题及其成因作了初步的分析。发现问题、分析问题是为了给解决问题提供条件的。既然扩大公民的政治参与是我国民主政治建设的一项重要任务,因此,如何使农民工的政治参与走上制度化、有序化的道路,就成为我们党和政府所必须考虑和解决的一个重要问题。民主法治、安定有序是构建社会主义和谐社会所要追求的基本目标。如果农民工以非制度化的方式参与政治,势必影响到社会主义和谐社会的构建和我国的政治稳定。根据前面分析,笔者对完善农民工政治参与提出以下几点建议:

    (一)完善民主法制建设,赋予农民工政治参与更多的体制空间。农民工因受传统的户籍制度限制很难参与到城市社区的管理当中,然而农民工却给流入地的经济做出了不可磨灭的贡献,自从他们进城务工开始便要接受当地相关部门的管理,便已经与当地政治系统发生了相互关系,因此,农民工理应纳入到当地的政治系统当中,应当有权参与当地的政治生活。所以,建议有关部门尽快修订有关法规,完善对选民资格的确认,并不一定非得以户籍所在地为标准,也可以居住时间作为标准之一。通过完善法制建设,将农民工的政治参与纳入制度化轨道,给农民工的政治参与创造更多的体制空间。

    (二)加强农民工的组织建设,实行跨区选举。在农民工比较集中的地方,可以通过当地政府和农民工协商的办法,建立农民工组织。这既有利于对农民工的管理,又有利于农民工意愿的表达,实现农民工有序化的政治参与。比如浙江省瑞安市陈宅旺等村产生的以外来农民为主体的自治组织——外来人口协会,就是很好的例证。协会的重要职能之一就是反映外来务工者的意愿,维护其合法权益。18这样的例子如,据四川新闻网报道,继四川省彭州市丹景山镇200479日成立四川省首个“乡镇级外出务工人员联合会”后,716日,遂宁市安居区又成立了全省首家“区县级外出务工人员工会联合会”。这些组织的宗旨也是维护农民工的合法权益。在体制保障下,可以让农民工以组织为单位实行跨区选举,让农民工参与当地的选举,通过自己选出的代表来表达和维护自己的合法权益。比如,2001年末,浙江省义乌市在大陈、廿三里和城西等镇组织当地外来务工人员参加当地镇人大代表大会的选举,并且有10名务工人员当选为人大代表便是开了跨区选举的先河。19虽然其程序设计欠佳,但却为我国完善农民工政治参与问题提供了某些可以借鉴的经验。

    (三)充分发挥媒介作用,加强宣传工作。以上两个建议主要是针对长期在外务工,并且有固定的工作地点和工作岗位的农民工而言的,那么,针对流动性较强的农民工又怎样呢?根据前面的调查分析可以知道,对于候选人和选举时间不了解是造成农民工没有参与选举的原因之一。由于农民工外出后都经常性地与家里保持联系,所以政府应该充分把握好家庭这一媒介的宣传作用,加强选举工作的宣传力度。另外,在农民工组织建立起来的地方,可以在相关政府部门的引导下有效发挥农民工组织的作用,对农民工进行集中宣传,这样可以让广大农民工获得更多的政治信息,加强自身与政治系统的接触。

    (四)加强对农民工的培训和教育

    革命导师列宁曾指出:“文盲是站在政治之外,首先必须先教育他们识字。”20 (p59)农民工的政治参与状况不理想,在很大程度上也是与他们自身的教育程度低有关。当然,要让农民工像广大青少年一样进学校学习似乎不太可能,这就得需要政府部门和相关用人单位建立一套完善的培训机制,比如,在农民工外出前由当地政府组织培训,其主要内容是党和政府的方针、政策以及基本法律知识的学习。用人单位也可以采取类似的方式,这将有利于农民政治素质的提高,从而增强其对法律知识的理解。据中新网报道,四川省委、省政府决定从2004年起,用两年时间培训农民工1000万人次,其中不仅有专门的职业技能的培训,还有农民工自身基本权益保护和法律知识等相关信息的培训,这对于提高农民工的维权意识和政治热情无疑是大有裨益的。当然,所有这一切还得有政府经济上的支持为保障。

    此外,政府部门还可以在选举时间上做适当的调整。春节是中华民族的传统节日,大多数农民工由于其乡土情节的影响,在春节期间一般都会返乡,村委会选举的时间可以抓住农民工返乡这一特点,以确保选举质量的提高。总之,农民工是社会转型时期的特殊产物,农民工的政治参与问题将会随着社会转型的完成而逐步得以解决,从而我国基层民主政治建设将会取得更大成就。

     

    参考文献:



    王浦劬.《政治学基础》[M].北京大学出版社,1995年.

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    徐勇,徐增阳.《流动中的乡村治理》[M].中国社会科学出版社,2003.

     

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    (14) 徐勇,徐增阳.《流动中的乡村治理》[M].中国社会科学出版社,2003.

     

    (15) 《邓小平文选》[M],第二卷 人民出版社,1983.

    (16) 亨廷顿等. 《难以抉择——发展中国家的政治参与》[M].华夏出版社,1998.

     

    17罗伯特.A.达尔.《现代政治分析》[M].上海译文出版社,1987.

     

    18谢春雷.外来工自治组织初现浙江瑞安 南方周末[N].200274.

    19邹树彬.关于义乌外来工当选镇人大代表改革探索的调查报告[J].人大复印资料 中国政治,2003年第1.

    20 《列宁全集》[M].33卷人民出版社,1984.

     

    (原文发表于《云南社会科学》2006年第2期)

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