• 新农村建设中的潜在危机

    贾建友

      随着我国全面建设小康社会宏伟目标的推进,三农问题的重要性日益显现,解决三农问题成为我国构建和谐社会、全面建设小康的重要先决条件,近年来,政府和社会各界为解决三农问题也做出了各种努力和尝试,其中最重要的就是农业税的全面免除和新农村建设运动的悄然兴起,尤其是新农村建设运动的日益扩大,在全国统筹城乡发展、加速推进农村现代化中起到越来越显著的作用,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,提出了建设社会主义新农村的重大历史任务,更是为做好当前和今后一个时期的三农工作指明了方向,激发了各级党委政府和社会各界的高涨热情。但是根据笔者的一些调查和分析,目前我国新农村建设运动虽然取得很大的成绩,却有着一些潜在的危机,这些危机一是新农村建设中的建设资金缺乏稳定的来源,二是建设资金的使用管理缺乏规范,三是当前的一些做法缺乏普适性,没有推广价值。

      一、新农村建设的现状分析:

      新农村建设在一些地方已经异化为由政府主导的思路趋近、做法相通的政绩型运动。需要说明的是,本文中的新农村建设不涉及以温铁军、贺雪峰等学者为代表的新乡村建设实验,因为他们的实验有系统的理论和学术研究为基础,更重要的一点,他们的新乡村建设是实验而不是运动!本文中的新农村建设是指由政府主导并在逐步推广的农村建设实践,新农村建设原本是一个比较模糊的称谓,各地叫法各有不同,有的叫做新乡村建设,有的叫做生态文明村建设,有的叫做全面小康村建设,还有的叫做现代化示范村建设,尽管叫法不同做法也有一些区别,但总体的思路基本相同、开展工作的方法也是大同小异,其主要内容还是侧重于建设农村基础设施、公益设施,农村居民生活条件的改变和改善,工作方法也一般是在政府主导下、先试点,树立样板或示范,然后再逐步推广。因此可以说当前的新农村建设是由政府主导的、思路趋近、做法相通的一种运动。重要的是一些地方的新农村建设存在着偏差和误区,出现了所谓的叫好不叫座现象,叫好主要是指领导叫好,主流媒体叫好,领导叫好因为这是政绩,尤其是看得见摸得着的政绩。主流媒体叫好因为他是政府的喉舌,不叫不行,再者叫好对自己也有好处。所谓的不叫座是指在做具体工作的基层干部尤其是村干部不认同,处于其中的大多数农民也不肯认同!这不是危言耸听,尽管中央一中央反复强调这项工作不能搞一刀切、不强迫命令,但是现在看到的是有的地方对农村房屋、燃料、自来水、水冲厕、路面硬化等基础设施提出了非常高的标准建设的模式,并要求一步到位;有的地方领导亲自办样板,确定什么五化六化甚至十化模式;有的刚倾全部财力打造几个样板,便迅速召开新农村建设示范村座谈会,以求搞出大名堂;还有的县区将新农村的建设作为指标分解到各乡镇,采取发文件甚至责任状的形式,要求每个乡镇每年建成多少个新农村,某年前全部建成新农村等等,似乎只要农村的旧房变成新房,土路变油路,新农村建设就大功告成了,这些做法明显是对十一五规划的一种曲解。历史的经验和教训不能忘记,纵观新中国的成立以来的历史,历次这种由政府强力推进的运动式工作,无论初衷与结果如何,但都会存在相同的痹端:自上而下占主导地位的政绩评价体系,会使这种在行政压力下的政绩观和大跃进式的新农村建设一哄而上,异化为一种形象工程和政绩工程,结果会导致的眼前的政绩愈来愈大,而日后的政策的负面影响日益扩大,最终只能对巨大损失与痛苦教训来深刻反醒!

      二、新农村建设中的潜在危机

      1、建设资金缺乏稳定的来源

      建设资金缺乏稳定的来源是新农村建设听首当其冲的硬约束,党的十六届五中全会提出建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村的目标,全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。实现这五句话提出的要求,就是农村各方面实现协调、全面发展的过程。虽然不能把新农村建设简单理解为新村庄建设,但是这次政策的突破点可能还是在改善农村的公共基础设施上,基础设施落后是制约社会主义新农村建设的一个突出问题,据新华社200510月下旬报道,全国仍旧有一半的行政村没有通自来水,60%以上的农户还没有用上卫生的厕所,有近7000万户农民的住房需要改善,1.5亿农户需要解决燃料问题,6%的行政村还没有通公路,2%的村庄还没有通电,6%的村子还没有电话,全国农业主灌区骨干建筑物的完好率不足40%,工程配套率不足70%;中低产田占全国耕地面积的65%左右;有关部门做过测算,仅仅针对农村道路、饮水、通讯、通电、燃料、改厨、改厕等最基本的基础设施改造,保守的估计,国家就需5万亿元的投资,而实际上这个数字还远远不够,但如此巨大的投入,目前却没有相对稳定的资金来源,没有相关的投入制度保障:农业税取消了,其它面向农村的收费也取消了,这是一件好事,但基层政府兴办农村公益事业,投资基础设施的责任却但日益加大,一句话,有目标、有责任、没有钱,怎么办?许多地方目前采取的是找、跑、敲、冒的方法,所谓的就是发动人员找家乡在外的干部、找在本地蹲点的领导,找家乡在外的老板等等,总而言之就是就是找下锅,向有的地方找,没有的就只好干着锅了!所谓的就是向上级、向有关部门,比较文明的用语是跑办,有关系的、会跑的可能会来资金,一样没有的就只好看人家跑了!,有些地方叫做找支援,就是找在驻在本地或与本地有着紧密联系的企业,让他们出资金支援一下,这个字虽然说的难听,但却说到了点上,其实就是这么回事。就是冒险了,所谓的冒险是冒的政策的险,打的擦边球,国家不让面向农民收钱了,可是还有一事一议等政策,无论如何,兴办公益事业是为民谋利,紧要的是能够运作成功,能够有政绩,至于是不是农村最急需的是不是农民能承受,甚至是不是真的合法的一事一议,就不是太紧要的问题了。以上的法子可谓五化八门,虽然大多切实可行,但却很难说是名正言顺,更不是长久之计,从中还容易滋生不正之风和腐败,应应急或做为个案还可以,做为长期的办法或普遍的做法就很值得怀疑了。

      2、建设资金缺乏规范的使用管理

      新农村建设的主体,到底是农民,还是各级政府?现在看到的是各级政府在新农村建设中,大多数是以乡村两级为实际主体的,从资金的多渠道筹集,到资金的使用和监管,以及基础设施建设中的具体事务管理,大部分是由乡村两级组织为主导,县级和以上部门很少专门管理,基本上没有比较规范的资金使用管理体制或制度,这就带来一个比较隐蔽的危机:在新农村建设中的资金是一笔比较大的资金,尤其是从村一级来看,往往是村中最大的开支,但这些巨额的资金的复杂,的也容易复杂,没有对决策者权力相应的制约机制,很容易滋生和导致腐败,虽然有些地方提出了村级公益事业中的规范化运作问题,却很少有成型的规章制度来约束和管理,大多数的地方是顺其自然,随着农村日常的开支一起跑的。笔者所了解的一个村子,村中的2000多万元在两年内就全部用完花光了,据村干部讲是用于了村中的基础设施建设,但作为村中的村民,却无法查证是用于了那些方面,具体是怎样用的,虽然经过村民多次的上访和反映,最终却是不了了之,主要原因就是因为这个村是县中树立的样板村,但最明显让人费解的是原本并不富裕的村主任任期满后,再次竞选时竟然能够投资几十万元!所以没有规范化的管理,无论有多少的资金,也无论是谁拿出的资金,都不可能将好事办好,也容易将新农村建设引入歧途。

      3、当前的一些做法缺乏普适性,没有推广价值。

      通过搞好试点,逐步积累经验、完善政策,然后全面推广,是一个很重要的工作方法,这本无可非议,但有的地方选择的试点却只盯在极少数群众生活比较富裕、建设规划较好的村庄上,不但扶持村庄发展经济,还发动机关单位和条件较好的村结对子,捐赠各种资金和各种物品,集中全区域内的力量去搞这几个试点,依靠行政力量垒大户,点亮点,堆盆景,这样试点或许很了,但只有特殊性,没有普适性,大面积推广却根本没有可能,对于新农村建设,也没有积极的意义,因为新农村建设绝不止于少数富村的建设和发展,那种好是好,就是学不了的典型,极可能在农村人为制造出两极分化,使得好村越来越好,差村越来越差,势必与国家新农村建设的初衷相背离, 再者,如果认为只要抓了就自然带动了,那更是想当然的思路,是一个大的误区。

      三、解决农村公益事业的发展中的资金危机

      1、新农村建设的资金投入必须以国家的制度性安排为前提

       从目前的经验来看,建设社会主义新农村最先受益的将是离省市等中心城市较近的农村,其它的农村还可以大致分为城乡结合农村、工业发达农村、工业欠发达农村等,但最多的是没有工业的传统农业农村,这些农村绝大部分都是农业乡镇,工业基础薄弱,在新农村建设中有着天然的劣势,根本没有能力依靠自己的资金和积累去搞新农村建设,这些传统农业农村的新农村建设能不能成功对整个建设社会主义新农村兴衰成败有着巨大的影响,因此要保证新农村建设的顺利进行就必须坚持以工促农,以城带乡,建立一个稳定的政府对农村投入增长的机制:一是在制定设计上,要扩大公共财政对农村的覆盖范围,农村的基础教育和基础设施建设主要应该由国家财政协调解决,并随着国力的增强,逐步增加各级财政对农村加大转移支付的力度和社会力量的支持, 解决农村生产生活和基础设施建设资金短缺和来源不稳的问题。二是在市场条件下,不仅要利用市场力量,还要采取多种手段通过宏观调控将更多资金配置到农村,可以通过直接补助资金、补助原材料或以奖代补等方式给予鼓励,加快建立全社会参与的激励机制,鼓励各种社会力量参与农村基础设施建设,切实解决目前本就极端匮乏农村资金向城市逆向流动的问题。三是新农村建设必须建立在城市与农村互动,工业反哺农业中进行,尤其是保证转移支付必须确保足额及时到位,要用在乡村,不能被挪用,原汁儿原味儿落实中央的政策,不能使新农村建设成为另一种增加农民负担的途径。

      2、新农村建设要以规范的资金管理运行机制做保障

      新农村建设作为十一五规划中的目标,既无明确细化的标准,也尚未出台全面的配套措施,因此关于新农村建设要尽快出台相关的配套措施或规范,不仅保证各级各部门的合力与合作,更是保证国家有限的资金能够真正用到刀刃上,将好事办好,在资金的规范管理运行上应当重点抓好以下几个问题:一是要有一盘棋的观念和制度,新农村建设不仅仅是涉农部门的事,政府的各部门尤其是基础产业和公共服务部门,在制定发展规划、安排建设项目、增加资金投入时都要向农村倾斜。二是新农村建设必须主体明确,定位准确。新农村的建设的主体是谁,各级党委政府在新农村建设中的应当做那些工作,不应当做那些工作,都要有所明确,尤其要加强对国家专项转移支付资金的审计和管理,防止各级、各部门将新农村建设中资金挪作他用、大财小用,确保新农村建设中的资金财尽其用、用所当用。三是加强对村级组织的管理和监督,在当前的体制下,许多新农村建设的具体工作是由村级来实施的,村级仍然掌握着大量的资金,这些资金如何使用,直接关系广大农民的切实利益,直接关系到我国新农村建设能否激发农民广泛参与的热情,能否真正得到广大农民的认可与支持,因此通过要进一步加强农村基层组织建设和干部队伍建设,完善村民自治,认真抓好抓实村务公开,堵塞新农村建设中的资金使用漏洞。四是健全和完善一事一议制度,教育引导农民参与新农村建设,对自身直接受益的公共设施建设投工投劳,并且对农村建设中的相关事项尤其是资金使用和重大项目的实施直接发挥民主监督作用。

      3、新农村建设最终必须要与农村的经济发展相适应

      新农村到底应该是个什么样子,很多人甚至一些干部都不甚明了,其实社会主义新农村在本质上还是农村,新农村建设能搞到什么程度,实际上是由当地农村经济的发展水平、农民收入水平以及城市对农村的支持程度决定的,新农村建设改善农民居住条件离不开盖楼,然而新楼并不等于建设新农村。通过行政命令和诱导,将农民已经初步完成的原始积累,投入到统一规划的农村住宅建设上来,会使农民失去新的发展资本和新的发展机遇,而且新楼的建设如果不能与农民的实际经济条件相适应,只是外观整齐划一,没有完善的配套功能,给仍以种田为生而不是务工为业的农民,带来的就可能只不过是生产的不便,给农村带来的反而是耕地的减少,土地纠纷的增多。新农村建设中其它的基础设施也是同样的道理,新农村建设是一项综合工程,需要各个方面的条件都成熟后才能达到,以偏概全只会起到拨苗助长、甚至适得其反的效果。我国农村经济仍然比较脆弱,农民更是经不起折腾,因此在新农村建设中要坚持科学发展观,不能急躁冒进、盲目蛮干 ,要立足当地的具体条件,着眼农村的发展远景,顾及偏远落后的村庄,尤其是乡镇交界、山区的村庄,平衡发展。重点是要全面理解社会主义新农村建设20个字的要求,准确把握《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,提出的在推进新农村建设工作中,要注重实效,不搞形式主义;要量力而行,不盲目攀比;要民主商议,不强迫命令;要突出特色,不强求一律;要引导扶持,不包办代替。将这五要、五不要作为新农村建设的行动箴言和警诫,广泛听取基层和农民群众的意见和建议,从人民群众最迫切的愿望入手,尊重经济和社会发展规律,使国家的政策发挥出最大的效力,圆满完成我国社会主义新农村建设的历史任务。

     

     

     

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