一、问题的提出
党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的整体战略,并将实现基本公共服务均等化作为和谐社会重要战略支点。在财政制度逐步转向公共价值导向之际,公共服务均等化衡量着财政制度的公共性及其实现程度。目前我国已经将公共服务均等化放在了重要的位置,2007年,中央财政有2500多亿元用以提高地方政府公共服务能力,公共财政对涉及民生的支出,数量之多,增幅之大,前所未有。教育特别是义务教育均等化是我国公共服务均等化的重点领域。。目前我国义务教育服务水平差距很大,农村义务教育落后,我国义务教育不均等集中体现在:城乡结构、区域结构、省际结构、教育经费来源结构、教育经费用途结构的不均等,其中尤以城乡不均等最为突出。可喜的是,党和国家已经充分认识到问题的严重性,以2007年财政支出为例,中央财政将安排教育支出858.54亿元,比2006年增加252.49元,增长41.7%,着力解决义务教育均等化问题。同时在西部地区进行的农村义务教育经费保障机制试点的基础上于2007年正式在全国范围内推广义务教育经费保障机制。因此,在挑战和机遇并存的背景下,立足公共财政的支出角度,分析义务教育均等化面临的问题和原因,在借鉴国外义务教育均等化的经验,从农村义务教育经费保障机制入手,探讨实现义务教育均等化,具有很强的现实意义。
二、当前我国义务教育均等化面临的问题及原因分析
(一)我国义务教育均等化现状考察——面临的问题
按照基本公共服务均等化的基本要求,建立健全公共服务体系、合理配置公共服务资源,使城乡及不同地区、不同群体的人们享有大致相等的公共服务水平。义务教育作为基本公共服务中重要地、基本地组成部分,其均等化集中的体现在以下几个方面:一是从总量投入方向上讲:义务教育投入应该与中等教育、职业教育、高等教育等其他教育类别的投入相对均等。二是从总量的来源来讲:一方面要使义务教育经费的在中央、省、市、县、乡镇之间明确合理的负担结构;另一方面义务教育经费的来源在保证国家绝对投入主体的基础上适当引入民间资本,使二者的结构合理。三是从义务教育的分配角度来讲:义务教育应该在区域之间、省际之间、城乡之间等空间范围内实现均等。从目前我国的义务教育发展现状来看,义务教育得到了跨越势发展,集中的体现在普及九年义务教育的“惠民”工程取得了阶段性成果。但从目前我国的义务教育均等化现状来看,同巨大的义务教育服务需求相比,义务教育供给依然不足,而且不均等的矛盾日趋突出。
从总量投入角度来讲,改革开放以来我国教育领域重心分别经历了义务教育—高等教育—中等职业教育发展的三个阶段。上个世纪80年代到九十年代中期,是我国义务教育的“春天”,国家以前所未有的资金投入到九年义务教育的普及工程中;但到了90年代中后期随着国家对高等教育人才的需求加大,高等教育在这一时期投入比重不断上升,高校数目不断增加、高校招生规模不断扩大;到了现在,国家将教育重心开始向中等职业教育和提高高等教育质量上来,以应对中等技能人才的供给不足的局面。因而我们从我国教育发展的轨迹来看,教育重心的转移直接导致教育投入比重的变化。但是却忽略了义务教育的特殊的地方,义务教育是基础教育,投入大、周期长、消化慢、见效慢,义务教育应该是各个时期都必须重视的领域。
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近年来我国各类教育经费投入① 单位:万元 |
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义务教育 |
中等教育 |
高等教育 |
义务教育比重 |
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2000 |
18956955 |
9264322 |
9831365 |
50.61% |
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2001 |
20119079 |
10687833.2 |
12475481.3 |
46.48% |
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2002 |
23082444 |
12427883 |
15832129 |
44.95% |
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2003 |
25395498 |
13871571 |
18736788 |
43.78% |
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2004 |
31197449 |
14245869 |
22576459 |
45.86% |
以近年来我国各类教育经费投入为例,义务教育经费投入占义务教育、中等教育和高等教育的比重呈现下降趋势从2000年的50.61%下降大2003年的43.73,2004年有小幅度回落。(资料来源:《中国统计年鉴2006》整理而来)
虽然从总量投入角度讲,每年国家对义务教育投入规模不断扩大,但细细推究,不难发现,我国义务教育服务财政负担结构不合理却不合理且一直没有明显改善。主要体现在乡镇政府负担过多,中央和省负担过少,农民负担过重。上级政府和下级政府在财权和事权的不对等直接导致公共服务负担比例的不对等。要实现义务教育均等化,政府间财政的转移支付是最为重要的手段。财政转移支付的作用在于中央和省可以给予下级政府更多的财政支持,从而保证全国范围内义务教育的均等发展。但是从目前从我国的现实情况来看,转移支付不仅存在总量上的不足,而且还存在结构安排的不合理,与预期效果相差甚远。
(1)区域性不均等
区域性不均等是指义务教育服务在我国各区域间(主要指在西部、中部、东部地区)的不均等。区域不仅是自然地理上的划分更是在经济地理上的划分。下表,我们选取了无论是在自然地理上还是在经济地理上均可以称得东、中、西三个区域的典型代表江苏、湖北、四川作为比较的对象,以人均教育经费为例,东部地区分别为中部地区和西部地区的1.43、2.03倍。以2003年为例,东部地区生均事业经费在小学、初中和高中阶段分别为2309.56元、2708.81元、4770.43元,在三个区域中最高;而中部地区分别为1195.6元、1336.46元、2495.96元,在三个区域中最低。不难发现,区域性不均等集中体现在东部地区与西部地区和中部地区存在这不小差距。
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2005年3大区域人均教育经费 单位:元 |
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区域 |
东部(以江苏为例) |
中部(以湖北为例) |
西部(以四川为例) |
东部/中部 |
东部/西部 |
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人均经费 |
745.85 |
523.12 |
367.61 |
1.43 |
2.03 |
资料来源:《2005年全国教育经费执行情况统计表》
(2)省际不均等
省际不均等是指义务教育在我国各个省份(包括省、自治区、直辖市)之间存在着不均等。省际间的不均等主要在于各个省份的经济发展程度和财政收入的不均等,这直接导致了省际间义务教育服务的不均等。如下表,以2005年基础教育生均预算内公用经费为例,一方面基础教育生均预算内公用经费支出平均水平较低,另一方面基础教育生均
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2005年基础教育生均预算内公用经费支出 单位:元 |
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项目 |
小学 |
初中 |
高中 |
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平均 |
166.52 |
232.88 |
363.54 |
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最高省份 |
1865.7 |
2114.13 |
2372.61 |
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最低省份 |
59.22 |
76.98 |
77.1 |
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最高与最低比例 |
31.5 |
27.46 |
30.77 |
预算内公用经费支出
最高省份在小学、初中分别为最低省份的31.5、27.46倍,差距惊人。预算内的义务教育经费就已经足够造成省际的均等,在加上发达省份社会救助、
资料来源:《2005年全国教育经费执行情况统计表》
捐赠体系健全,通过各项社会公益活动获得的义务教育经费更是多于落后省份,最终省际间的不均等进一步加大。
(3)城乡不均等
城乡不均等是指我国的义务教育服务在城市和乡村地区之间存在着不均等。城乡教育发展失衡,城乡居民文化素质差距大。教育差距是城乡差距最显著、最主要的差距,教育的不公平在许多方面比经济差距更严重。主要表现为教育经费的城乡差距,学校设施的城乡差距,教师水平、升学率、缀学率的城乡差距。据国家统计局调查,我国农村居民人均教育年限为
7.16 年,比城镇居民低3 年,农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75 % ,在农村劳动力中初中及初中以下文化程度的比例占90 %以上,大专及以上程度仅占0.15 % ,其中没有受过任何技术培训高达76.14 %。农民文化素质低与城乡教育制度不公平、农村教育公共品的长期缺失有直接关系。以2003年为例,生均性经费在小学、初中阶段,直辖市分别为5222.86元、5893.90元、9513.10元,一般城市分别为3012.53元、3310.56元、5133.91元、而农村地区为1312.67元、1516.84元、2733.29元。①不难看出,直辖市、一般城市大致为农村地区的3-4倍和2倍。
(二)原因分析
1、城乡二元经济结构是造成义务教育服务不均等的根本原因
国家制度设计的二元性,由此带来了主体的二元性和权利的二元性。②我国义务教育的不均等集中体现在区域性不均等、省际不均等和城乡不均等。我们之所以说城乡二元经济结构是造成义务教育服务不均等的根本原因,其原因在于:分析区域和省际结构不难发现,中西部地区和落后省份的有一个共同的特点就是农村人口基数大,贫困人口多。长期实行城乡分离的二元结构,使中西部地区和落后省份农村人口多这一弱势充分的暴露出来,造成这些地区经济发展落后,财力不足,即使是这些落后地区在二元思维的影响下,实行的也是二元的义务教育,因此造成义务教育服务不均等也就不足为奇。
2、教育经费的财政投入不足是造成义务教育服务不均等的最直接原因
义务教育作为典型的纯公共产品,决定了其投入的主要来源为国家财政的投入。义务教育作为我国国民教育体系的重要组成部分,教育经费的财政投入的多少直接决定了其总量。
以近年来我国财政的教育投入来看,2003-2006分别为2937.34亿元、3365.94亿元、3974.83亿元、4752.7亿元,平均增长速度为17.41%,占同期GDP的比重为2.16%、2.10%、2.17%、2.26% ,这一比例不仅与《教育法》中规定的4%的比重相差甚远,而且与其他国家相比也是非常低的。教育经费财政投入不足最大的受害者就是义务教育,中等教育和高等教育由于自身特性对财政投入的依赖成服远远小于义务教育。因此,即使有好的制度来化解义务教育的不均等,缺乏财力保障也将使义务教育均等化成为“空中楼阁”。
3、制度设计的缺陷及制度落实的不到位是造成义务教育不均等发展的重要原因
制度的作用在于在一定的规则规范框架内规范参与主体的行为。制度能够为各项活动的开展提供体制保障。目前我国义务教育不均等问题的制度问题主要表现在转移支付制度设计的不合理;相对独立的教育财政转移支付体系尚未建立,义务教育专项支付在项目确定和补助数额计算上的科学依据不足,随意性强;义务教育专项转移支付的形式比较单一;中央政府和各级地方政府对发展义务教育的责任分担机制未能准确定位。转移支付制度作为实现义务教育均等化最有力的制度保障,由于我国实行的是“不均等的义务教育服务+较为均等的转移支付制度”,按照最简单的加减法计算,是永远实现不了均等化的义务教育服务。
三、实现我国义务教育均等化的对策建议——以农村为突破口,探讨农村义务教育经费保障机制对对义务教育均等化的促进作用
义务教育均等化涉及到的问题千头万绪,其中经费是主要问题。同时正如在在前面分析多得到的一样,二元的制度是造成义务教育不均等的根本原因,突出的表现在农村义务教育严重落后。笔者认为,需要“对症下药”,二元的制度还需要二元的对策来解决。即以农村义务教育为突破口来、实现义务教育均等化。2006年以来,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施” 的基本原则,我国开始逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围, 建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年在西部地区在西部地区试点,2007年扩展到中部和西部地区,全面铺开。按照农村义务教育经费保障机制的思路,可以体会到其是沿着义务教育均等化的思路进行实施的。
首先,从经费的投入上建立保障机制,将农村义务教育全面纳入公共财政的保障的范围,从总量上解决了经费投入不足问题。保障机制不同于《教育法》中对教育经费的规定,而是微观角度直接对义务教育经费的投入进行了规定,而且义务教育经费保障机制体现的是更加灵活、更加务实的投入理念。
其次,从教育经费的分配结构上解决了义务教育不均等问题。从义务教育经费保障机制的实施范围来看,按照轻重缓急的原则,首先解决是中西部地区落后省份的义务教育经费不足问题,解决了区域性和省际不均等问题;其次在我国农村全面实施,解决了城乡不均等问题。
最后,创新了义务教育均等化机制,开始从制度上探索实施义务教育均等化。制度设计的不合理和缺乏创新是义务教育不均等的重要原因,义务教育经费保障机制的建立无不显示着国家开始重视义务教育均等化问题,并开始从机制上进行探索。
农村义务教育保障机制的建立仅仅是从一个方面对义务教育均等化问题进行了突破。真正的义务教育均等是农村和城市地区都实现义务教育均等化,而农村义务教育经费保障机制的实施在一定程度上能够为城市地区实现义务教育均等化提供借鉴经验,为最终实现义务教育均等化奠定基础。
四、他山之石——国际视角下基础教育均等化的启示和借鉴
“均等化”理念在我国起步较晚,义务教育教育均等化更是显的落后。因此,有必要借鉴国外先进国家在进行义务教育(国外叫“基础教育”)发展的实践经验,为我国义务教育均等化提供启示。
(一)统筹城乡义务教育一体化
以美国为例,实行的是城市和农村一体化的教育财政管理体制。学区作为为教育工作而划分的特别专区,实行独立管理,没有城乡差别之分。其设置,在城市大体与市、在农村大体与乡镇的大小相当。而我国从一开始就把义务教育分为农村义务教育和城市义务教育,形成的是二元的教育体制,造成财政分配过多的向城市倾斜。因此按照科学发展观统筹城乡发展的要求:应尽快实行城乡义务教育统筹试点,在体制上逐步消除城乡义务教育不均等发展的现象。
(二)针对不均等的义务教育服务提供不均等的转移支付进行弥补
以法国为例,建立了有效的区域性财政转移支付制度,用以帮助处境不利的地方,特别是边远农村地区达到一定的基础教育服务提供水平。韩国则是优先发展偏远地区的基础教育服务,对不同的地区采取不同的基础教育财政政策,转移支付主要针对农村基础教育服务。笔者认为,建立健全和完善规范的教育财政转移转移支付制度已经迫在眉睫。建立“不均等的义务教育服务+不均等转移支付”,建立相对独立的教育财政转移支付制度,将更多的转移支付资金向中西部地区、农村地区、边远地区倾斜。
(三)加强义务教育的法制建设,从制度上保证义务教育均等化的实现
日本教育发展程度在世界上首屈一指。日本在发展教育之初,就树立了教育机会均等的理念,并把它作为公民的基本权利用法律的形式予以确定和保障。从制度上重视对教育的投资,合理分配投资比例,以保障不同阶段、不同地区、不同类型学校的教育得到均等发展。
目前我国的义务教育法治建设存在两个方面的问题,一是法律法规数量不多、质量不高而且约束力不强。造成了许多问题无法可依,许多政策落实不到位;二是义务教育法律的各项规定教为抽象,难以实施。因此,笔者建议,一方面提高义务教育法立法规格,并将义务教育各项法规的落实情况纳入地方干部评价指标体系之中;另一方面,尽快制定实施义务教育的法律实施细则,在实施内容中加入义务教育均等化的实施发放,保证能够真正的可以得到利用。最终从制度上保证义务教育均等化的实现。
参考文献:
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