• (目录导读)我们是‘守着金饭碗要饭吃’

    (文章导读)1997年后,大王村开始大量拍卖、招标村内山林,从1997年至2003年,大王村一共转让山林面积高达上万亩

     

    2008610,位于闽西北的福建省将乐县政府门口,70多名村民手举“还我山林,我要生存”的横幅,要求县政府对大王村集体林改中存在的问题以及对村级财务混乱问题进行处置。

    他们来自白莲镇大王村。619白莲镇镇政府对这起村民上访所提出的问题作了《关于大王村“6·10”群体信访事件的处理意见书》,作了九个方面的回应,该《意见》被奔走相告,村民将当时的影像制成光碟,也有影印版流传于村民中间。村民认为镇里和县里偏坦村干部,又于630前往福州,到省里上访

    在省城上访期间,将乐县派出警车尾随偷拍村民私家车的牌号,私家车车主们拦下警车要求归还偷拍带,并与县里取得联系。最终警察归还了偷拍带,将乐县副县长出面向村民道歉。

    在上访过程中,不仅是村里的村民,包括在广东打工、做生意的大王村村民也开车回来积极参与到上访中。由于他们的财力支持,目前,上访经费已经达到十几万,大王村八个自然村全部签署了村民联名上访信,并按下手印。

    7月初,他们还通过在外打工的村民向天涯等网站发布《全体村名向互联网求助》的帖子,历数村干部买卖山场的行为,希望引发全社会的关注。村民们一致认为要把上访进行到底,争取自身的山林权。

    “奥运会过后,我们准备去北京上访,请求温家宝总理亲自解决此事。”一位村民说。

        大王村村民上访情由究竟为何?华中师范大学“集体林权制度改革后的乡村治理”课题组成员于71016日,深入大王村进行了调研。

     

    (小标题)九山半水半分田

    福建是个多山的省份,素有“八山一水一分田”之称。全省森林覆盖率达到62.96%,位于闽西北的将乐县更是一个“九山半水半分田”的重点林业县,境内气候温和,土壤肥沃,雨量充沛,适合林木生长。

    大王村是将乐县一个普通而又典型的村庄,距离县城37公里。由八个自然村组成,全村共有668户,2688人。

    全村共有耕地3300多亩,林地21663亩,其中生态公益林2687亩商品林是18976亩,在商品林中,已流转约1万亩,村民的自留山只有245亩,剩下的杉树林地不成林,基本可以算作荒山。

    1950年之前,与全国各地情况大致相同,白莲乡的山林大都处于自然生长状态,部分林地属于宗族社团或者农家私人所有。

    1950年土改时也实行林改,部分山林分给了农户,但这次山林权属改革工作粗放。山界四至不清,山林登记面积和实际面积也有很大差距。

    1957年,白莲乡开始大办高级社,有关部门同时着手布置林木入社的工作。林木入社以后,林地即属于社员集体所有,农户失去了其所有权。各个村原有的大面积的无主荒山也一并归为社有山。1958年,白莲乡推行人民公社运动,所有山林一律无代价地收归公社所有。

    到了上个世纪70年代末80年代初人民公社后期,白莲乡各大队围绕着林地,开始实行专业分工、分组作业,发展多种经营。以1981年为例,白莲公社建立起了多支茶果专业队、伐木专业队、耕山专业队、造纸专业组、砖瓦专业队,还有采松脂、养猪、养牛、做香菇等专业工200多人。这些专业队、专业工都在直接或者间接开发利用林地资源。

    具体到大王村,该村在70年代末80年代初响应县里造林号召,成立耕山队,其成员集中在20—40岁的中壮年男性,每人每天领取24角钱。后来耕山队结束后,村里为了照顾这些人,把45亩地势较好的山头分给这16户人家,让他们自己种些油茶树,每年最少有200元钱的收入。

     

    (小标题)林业三定引发的烦恼

    到了1983年,国家开始仿效家庭联产承包责任制度,推行“林业三定”政策,这是改革开放以来,中国政府推行的第一次林改。

    所谓“林业三定”是指“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”,改革的目的,是通过稳定山权林权(:“国家所有、集体所有的山林树木,或个人所有的林木和使用的林地,以及其他部门、单位的林木,凡是权属清楚的,都应予以承认,由县或者县以上人民政府颁发林权证,保障所有权不变”)以及建立林业生产责任制,借以调动广大林农发展林业生产的积极性。

    然而,这一政策并没有顺利推行。原因是在林业“三定”后,在福建部分山区,村民担心政策多变,于是将分到的自留山和责任山迅速砍光。另一方面,林业“三定”后,山林权属纠纷日益尖锐,1984年以来,闽西北的三明因山林纠纷引起的争山械斗造成30多人死亡。

    从稳定大局出发,福建省委、省政府多次下发通知,建议以“分股不分山、分利不分林”为原则,保持山林的完整性。1984年,将乐县决定实行股份合作经营,年终以林业纯收入进行分红。

    1987年的中央20号文件《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》为福建省委的“收回”政策背书,文件中称:“我国南方集体林区进行了一些改革,林区经济进一步活跃。但是,近年来乱砍滥伐屡禁不止,愈演愈烈。”

    “为了坚决煞住这股歪风,规定:集体所有集中成片的用材林,凡没有分到户的不得再分。已经分到户的,要以乡或村为单位组织专人统一护林,积极引导农民实行多种形式的联合采伐,联合更新、造林”。

    但是在实际操作中,村民并没有分到任何现金。各村的林地属于村民集体所有,由村委会或者村林业合作社代为管理、经营。

    村民们普遍认为,林地名义上是属于集体所有,实际上却控制在林业站和村干部的手中。另外,由于当时政策变化很快,白莲乡(后改为镇)大部分村庄分配给村民的自留山和责任山也均没有颁发林权证。据课题组调查,只有一户人家通过关系从乡里领到自留山证。

    不过和田地相比,或许由于林地不直接关系到村民的吃饭问题(竹山除外),因此在90年代之前,大部分村民对林地问题持漠不关心的态度。

     

    (小标题)山场价格上涨了10

    到了90年代,由于许多乡村的公共开支没有来源,乡村集体就把林地卖了以得到一笔收入,用于支付乡村的公共开支。

    他们开始采用承包的办法,通过拍卖、招标、协议等方式把集体山林承包给大户经营。1997年后,大王村开始大量拍卖、招标村内山林,从1997年至2003年,大王村一共转让山林面积高达几千亩。

    这一期间,白莲镇还出现所谓的“林权转债权”事件。据当地村干部讲述,事情的起因是8090年代初,将乐县贷款造林,但是未能及时偿还贷款。随着贷款偿还期限的临近,无奈之下,只好把各乡镇的一些集体山林作为抵押以偿还债务。

    当时大王村共抵押山林4592亩,折合价款为814967.6元,抵押日期是30年,当时的债权公司是将乐县林业总公司,合同上表明是“以林还贷”,也就是说:抵押的只是山上的林木,而不是林地本身。如此一来就可能出现如下情况:30年后,等山上的林木砍伐完毕后,把光秃秃的山还给村集体。

    此合同的“甲方”是白莲镇各村委会或者村林业合作社,而获得林权的单位——“乙方”则是将乐县专门成立的“将乐县林业总公司”。协议同时规定“乙方”要向“甲方”交纳一笔租金,每亩山场每年仅交4元。

    对于“林权转债权”这件事,有的村民略有耳闻,还有的村民甚至根本没有听说过。后来发生的事情进一步增加了问题的复杂性。1999年,没有林地所有权资格的林业总公司又将其中最优质的山林2509亩,以每亩100元的低价转包给将乐县腾荣达林业有限公司,并延长了合同期20年,也就是说此片山林要50年后才能回到农民手中。

    随着森林资源的逐步枯竭,林地的价值也呈现出迅速增值的趋势。如果仅仅按照静态的市场价格测算,1998年至2006,福建有的农村好的山场价格差不多上涨了10倍以上。

    在这种情况下,大王村的集体林场以各种方式加快了流转,仅课题组掌握的其中一份2002730所签的合同显示,大王村委会将杉木林15林班(林地单位)、5大班和17小班,转让给王小英(白莲镇原副书记的妻子),转让时间为30年。

    这些转让出去的林地涉及到白水寺、大圣公衍两个村组的林地,且此类合同大都有四至而无面积。

    总的来说,至2003年福建省正式启动林改之前,该村剩余5000多亩林地已陆续被各届村委会以法人代表身份签订转让合同,集体林权已大都流转完毕,转出的人包括:外来资本(腾荣达公司)、村干部(如吴振福)、镇领导亲戚(如王小英等)以及其他能人。而流转的价格大都较底,且拍买山场所得的收益没有分给各户村民,大部分作为“村集体的公共事务”留用。

     

    (小标题)守着金饭碗要饭吃

    2003年,国家以福建、江西等省为试点省份,进行新一轮林改。改革的重点是从明晰产权入手,重塑林业微观经营主体,建立以林农为主体的微观市场经营主体,放活山林经营权,落实林业经营者对林木的处置权,确保林地经营者的收益权。

    具体做法是将集体林地均分到户,实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”,以法律形式颁发林权证。

    对于此次林改,学术界认为可以用“两头热,中间冷”来形容。省级政府以上和农户层面“热”;而县、乡、村 “冷”。

    原因很清楚。如上所述,以将乐县白莲镇和大王村为例,从林业“三定”以来,经过20多年,各种林权已从村集体部分或全部地通过青山买卖、林地租赁、合作经营、划拨、改变森林用途等方式转移到村庄外个人与组织或村庄内少数人手中。

    面对这种情形,镇、村两级只能采取淡化的措施,尽量不做太多的林改宣传。200499日上午,大王村召开村民代表大会,会上村干部宣读了关于集体林权改革的方案,林改面积只有1000亩,且为属于村集体的荒山。

    在此次会议上,前来开会的村民代表每人领取了10元误工费,但村代表并没有在林改方案上签字。后来,村干部在没有召开村民代表大会的情况下,改动了决议书的部分条款和数字,并且代替村民签字,“同意”了此次村内实施的改革方案。

    长期潜伏的矛盾在2008610爆发。村民们向调研组陈述了上访的多种理由:

    1983年实行“林业三定的时候,村民未取得“林业三定”时期的证照和证书;

    “林权转债权”不合理;

    村内存在大量的“干部林”——吴振福曾经任大王村林业社护林员,与镇林业站关系良好,在护林期间,大量购买村内的林地。白莲镇原副书记陈祖亮也是林业大户,他以其妻子和儿子的名义在大王村购买林地1000余亩。

    山场承包合同不规范——合同四至不清,面积和实际不相符。有些合同并未到期便提前延期,有些合同山价太低,大量合同并未经过村民代表大会批准,也未经过公开招标,即使公开招标门槛也比较高,且在公开招标的过程中曾出现过买标违法现象。

    90年代以前,山林名义上归村民集体所有,可以满足平时村民取薪、建房的基本需求。而如今,村民竟然连烧火用的柴火都无法看到,有几户人因为砍伐了一些柴火而被拘留,而与此同时,山林却快速升值了10-20倍。

    “我们是‘守着金饭碗要饭吃’。”一位村民对课题组说。在这种情况下,上访难以避免。

    大王村部分村民的上访引起将乐县委、政府的高度重视,做了大量解释工作,县委副书记、副县长两次接待并做解释工作,县委领导汇同白莲镇多次到该村实地查看调处,并请林改办进行政策宣传。政府提出三点处理:一是“对不规范的林地承包合同进行修正。”,二是尽量让每位村民都能获得自留山。鉴于大王村大部分林地都己转让,可作为自留山的林地确实较少,当地政府建议可从仍属集体林(含联户承包)的荒山、杂灌、油茶山划出部分做为自留山,并责成村委会研究拿出具体分配方案。关于要求归还已转让林地,则需待合同期满,建议村里制定出具体预安排方案。三是对林改过程中的违法事件“依法依规,一查到底”。725,县里对大王村支书吴水木实行开除党籍处分。

    大王村的林权纠纷表明,农民的生存理性和政府的法理有着本质的差异,过去林业价值没有凸现的时候,农民个体对山林缺乏产权需求的冲动。随着市场经济的推进与社会对林产品和森林环境需求的持续增长,森林资源稀缺度逐步提高,山林经营收益的凸现诱发了农民个体的产权需求,而中央、省级政策对农民产权地位的逐步确认与农民经济乃至政治权利的不断扩大,强化了农民的博弈能力。

    截止到发稿时,纠纷仍在继续。(完)

     

    (贺东航:华中师范大学中国农村问题研究中心副教授;张婷、金凡为华中师范大学中国农村问题研究中心硕士研究生

     

                            原载《瞭望东方周刊》2008年第37

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