当前,农村土地政策正酝酿着重大的变革,从我们多年农村调查的经验出发,实在看不出大搞土改的必要性何在。但是,我们知道,这个变革终究会到来,因为政策的产生有其自身的逻辑。值此重要会议召开之际,我们有必要梳理相关政策法律精神的演变轨迹,总结一下农村地权结构演变的趋势,以有助于对新政策的理解。以下三篇不过是自己对相关法律政策文件的学习体会,相当粗浅,请大家批评。
农村地权结构中的国家、农户和集体(一)
熊万胜
我们讨论的土地是农民集体所有的土地,根据民法的基本原则,完整的所有权应该具有完备的占有、使用、收益和处分权。但在法律实践和现实生活中,这些权利和相关利益不可能被那一种权利主体完满地排他地享有,总是被不同的权利主体所分割。所谓地权的权力结构是指,被农户所承包的土地上实际存在着至少三个不同的权利主体:国家、集体和农户,他们处于国家纵向权力分层结构的不同位置。因此,这里分析的地权结构也就是土地权益在国家、农民集体(乡镇、村、村以下集体)、农户之间的纵向分配。显然,国家、农民集体和农户的关系是土地承包经营制度中十分重要的利益关系,在《农村土地承包法》第七条专门规定:“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则,正确处理国家、集体和个人三者的利益关系。”
概括地说,当前我国农村地权的权力结构有这么几个特点:国家在法律上掌握有最高处分权和用途管制权。农户的用益物权越来越完整。各级农民集体的所有权都被掏空,但村级集体管理组织作为集体土地所有权行使主体的地位在加强。农村地权结构的阶层差别和区域差别逐渐扩大。特权阶层攫取的土地权益日渐扩大。但以下的三篇文章尚无力论及特权阶层对农村地权占有的情况,这需要实地调研,从文件上看不出来。
农村地权结构中的国家
国家对于农民集体土地权利的行使,主要内涵就是处分权。这种特殊的处分权主要有两个内涵,其一是对集体土地所有权的处分,这种特殊处分权可以称为最高处分权。国家可以决定把集体土地变为国有土地,也可以在集体之间出现土地所有权纠纷时行使最终裁决,还有权划定集体的范围。其二是土地用途管制。用途管制有积极和消极之分,积极的用途管制是改变土地的用途,进行土地用途的开发。这种权利可以称为用途改变权。对土地用途管制制度的消极使用,是维持或强化土地的某种用途,这种权利可以称为用途维持权。比如禁止国家之外的集体、组织或个人任意改变土地属性和用途,要求集体或经营者维持或强化土地的某种用途。
(一)、国家拥有对农民集体土地的最高处分权。
首先,国家有权变更集体土地为国有土地。
国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。这就意味着农民集体对土地只能在规划范围内进行处分。土地变性的权力由国家掌握。如果国家出于公共利益,根据土地利用总体规划要求征收、征用某块集体所有土地,那么农民集体有义务配合,这是《农村土地承包法》第十四条对发包方规定的义务。而且,法律规定了土地补偿费与征收安置费总和的最高限度,集体与政府的谈判只能在这个范围内。如果集体组织成员不服,不能向法院起诉。
国家垄断农地变性的权利,并确实拥有将土地变性的能力,这有利于城市建设、重大工程建设,和其它基础设施建设的开展,但也容易导致耕地的滥占滥用。实际的征地主体一般是地方政府,地方政府有着征占农民土地的强烈动机,中央政府也难以制止。自1992年后中国出现了圈地大潮,中央从1993年就开始力图“刹车”,在几次强调严格控制不见效的情况下,朱鎔基政府痛下决心搞“一刀切”式的全面禁止圈地。
根据历年《国土资源公报》我们可以列出近年来建设用地的扩展情况,以及其中占用耕地的情况。
近年来我国建设用地占地统计(单位:万公顷)
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年份 |
全国耕地面积 |
净减少耕地 |
全国新增建设用地 |
建设用地占用耕地 |
新增城镇建设用地 |
新增村庄建设用地 |
生态退耕 |
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2000 |
12823.31 |
96.2 |
|
16.33 |
|
|
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2001 |
12761.58 |
61.73 |
|
16.37 |
|
|
|
|
2002 |
12593 |
168.62 |
40.9 |
19.65 |
|
|
59.07 |
|
2003 |
12339.22 |
253.74 |
42.78 |
22.91 |
|
|
142.55 |
|
2004 |
12244.43 |
80.03 |
26.78 |
14.51 |
5.65 |
2.55 |
223.73 |
|
2005 |
12208.27 |
36.16 |
43.2 |
13.87 |
9.82 |
6.66 |
73.29 |
|
2006 |
12177.59 |
30.7 |
32.9 |
25.9 |
7.4 |
3 |
39.04 |
2000-2006年7年间,我国耕地面积减少727.18万公顷,计109077000亩;建设用地占用耕地129.54万公顷,计19431000亩,占耕地净减少总面积的17.8%[1]。
其次,对于所有权纠纷,政府拥有裁决权。在1986年的《土地管理法》第十三条规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以在接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。但在1995年的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条明确规定:“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定,土地管理部门具体承办。土地权属争议,由土地管理部门提出处理意见,报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”这样以来政府对于土地所有权的纠纷拥有最终决定权[2]。可是,1998年修订的《土地管理法》第十六条仍然延续了1986年发案第十三条的内容。在1998年修订的《森林法》中,林地所有权的纠纷仍然可以向人民法院起诉。[3]这说明立法者不愿意轻易服从于政策,这就要看具体执行的法官向哪方面倾斜了。
再次,根本的是,究竟什么范围算是一个“农民集体”,是由政府主导决定的。
主要根据以上三条,我们可以认为,国家及其权利行使主体即各级人民政府掌握了集体土地所有权的最高处分权。
但是,我们不能就此认为农民集体对土地的所有权只是“名义上”[4]的,或者认为农民集体只是替国家“保有”[5]土地,土地根本上就是国有的。因为,国家的这种最高处分权并非总是一种积极权能,也就是说它主要还是一种彰而不显,备而不用的消极权能,否则也就没有集体土地所有制这种制度了。国家只会有选择地征收、征用集体土地,这主要是在城市建设,工业建设,交通系统、水利系统、通讯系统、能源系统、国防等公共设施系统的建设过程中使用。所以,我们看到,这些系统建设所指之地,集体土地所有权很容易就被削弱甚至取消。但从空间上来讲,这些区域在全国来说毕竟是小部分。从时间上来讲,主要是在城市化与工业化的高潮期。在这个时空范围内,国家不会大规模行使对农民集体土地的最高处分权。
2006年3月,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确把保守18亿亩耕地作为未来五年的一个约束性指标,也就是必须达到的目标。可是,到2006年底,全国只有18.27亿亩耕地。要想在未来五年保守住18亿亩的红线,任务是艰巨的。为了做到这一点,国家首先在1998年提高了土地补偿费和安置补助费的最高限额,继而在2007年规范了土地出让金的使用,一系列的措施降低了地方政府的征地积极性。就林地而言,2000年出台的《森林法实施条例》与1986年颁布的《森林法实施细则》相比,也明显提高了征收、征用林地的审批门槛。而且,国家还尽全力提高林地的面积,目前的势头良好,1997年曾经针对耕地提出的“只许增不许减”的目标在远离城镇的林地中真正得到了实现。这个趋势表明,上层国家会自动地限定政府对农民集体土地所有权的上收。
至于国家对乡镇和村集体组织的撤并,确实范围广泛。但这种撤并主要体现在乡镇和村级集体组织,对于我国集体土地的主要所有权主体——村民小组,它的减少主要不是因为撤并,而是征地。相比于国家对乡镇村撤并的支持,国家对于把村民组织的土地上收到村始终持反对态度。这在第二轮土地延包过程中要求稳定承包关系的文件中有明确的表述。在2001年《关于乡镇区划调整工作的指导意见》中提到“一般应以村委会为单位整建制撤并,必要时也可以自然村为单位进行调整。”这里也没有鼓励以村民小组为单位撤并。应该说,对于村民组来说,它的现实变化主要不是撤并,而是权能的虚化,在很多地方它已经不能算是一级基层组织,所以也无法真正有效地行使所有权。
(二)、国家对集体土地用途实施管制的力度不断加大,被国家有效管制的集体土地面积不断扩大。
《土地管理法》第四条规定国家实行土地用途管制制度[6]。土地用途制度的管理客体有不同层次,就种植业来说,有四个层次:土地、农用地、耕地、基本农田,基本农田受到保护最严格。
基本农田是国家土地用途管制制度的核心层,事关国家粮食安全大计。国家要求各省市自治区内基本农田应该占到本行政区域内耕地总量的百分之八十以上。对于基本农田的用途受到的限定更为严格,如果是“粮食主产区”的基本农田,政策引导农民保证粮食种植面积。目前我国各行政区域的基本农田面积不断扩大,都已经达到了百分之八十的比例。
根据土地用途管制制度,只有国家才有能力把耕地变更为非耕地。比如把耕地变为林地,这主要指退耕还林政策[7]。另外还可以退耕还湖、还草。这样尽管没有占用集体土地,但在事实上处分了集体土地的用途。自全面推进的2002年至计划扩大的最后一年即2006年,国家林业局计划的退耕还林面积达到768万公顷,即约1.16亿亩[8],但国土资源部统计的生态退耕面积只有571.58万公顷,即约8573万亩,其中还包括了还牧和还湖[9]。可能还包括在不应该还林的耕地上的违法还林。[10]生态退耕的绩效值得检讨,但不管实际成绩有多大,这项工程确实影响深广。
我们可以预见的是,在未来一段时间内,国家对集体土地的直接处分的方式将会有一个转变,也就是从垄断耕地或农用地变更用途的权力,转向阻止其他主体违法变更农用地用途。从农用地用途开发走向农用地用途固守。
(三)、国家尽全力扩大森林覆盖率,在这个过程中被国家纳入处分范围的集体林地面积不断扩大,处分权的行使效力不断增强。
国家的土地用途政策就林业来说也有四个层次:土地、农用地、林地、生态公益林。根据林业用地分类经营管理制度,集体林地可以分为商品林(用材林、薪炭林、经济林)和生态公益林(防护林、特种用途林,以及天然林等),国家的用途管制主要针对用材林和生态公益林。
1、用材林的采伐限额制度的确立和完善。
这个制度的确立有一个过程。建国之初,林业要为国民经济作贡献,林业要为工业发展作贡献,国家建设需要大量木材,为此林业的主要任务是采伐森林。把80%的资源当作用材林在全国建立采伐基地,忽视资源培育,长期超量采伐、计划外采伐,导致森林资源严重消耗,赤字越来越大。80年代中期以来我国出现严重的森林资源危机,企业无林可采,林区经济出现危困。1984年制定的《森林法》才明确提出了“用材林的消耗量低于生长量” 和“年限额采伐”的总原则。“集体所有的林木以县为单位,制定年采伐限额”。其后在加强森林限额采伐管理,严格控制资源消耗方面限额采伐管理制度逐步具体化,主要表现:林业部于1985年发布了《制定森林限额采伐暂行规定》对森林限额采伐的实施范围、原则、依据、和报批办法作了详细规定。但是没有得到严格执行,1985-1987年,在林业承包责任制的推行中,在南方出现了对集体林的滥砍滥伐浪潮,国家紧急叫停林业承包。1987年4月,国务院批转林业部《关于各省自治区、直辖市年森林采伐限额审核意见的报告》,明确提出要“严格执行国务院批准的年森林采伐限额”,紧接着,中共中央、国务院
2、对生态公益林的保护不断升级。
生态公益林是以发挥生态、社会效益为主导功能的森林[11],不属于商品林的几乎都属于生态公益林。它可以包括:水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、农田防护林、护路护岸林等防护林和国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林、名胜古迹和革命纪念林、自然保护区森林等特用林[12]。对于生态公益林禁止采伐或者限于抚育性的采伐,甚至不允许砍柴和建坟[13],那么,这对于集体所有者和承包经营者的处分权有很大限制。
1984年以来,国家对生态公益林的保护可以分为二个阶段。第一个阶段是1984-1998年。这个阶段,国家对生态公益林保护,主要体现在保护防护林和特种用途林。在1984年的《森林法》中就将森林分出了防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林,对于防护林和特种用途林强调要加强保护。并且规定要以建立自然保护区的方式对于天然林等具有特殊保护价值的林区进行保护[14]。
第二个阶段是1998年大洪水之后至今,国家对于防护林和特种用途林中的天然林的保护全面升级。首先是启动了“天然林资源保护工程”(简称“天保工程”)[15]。天保工程从1998年试点,到2000年推广到长江上游的六省(区),黄河中上游的七省区,东北内蒙古等重点国有林地区的5省区,共计17省(区)。(截至2006年底,全国天然林保护工程保护范围达到14.3亿亩,这占到我国约43亿亩林地的33%)。其次,
这个计划的推进,客观上不断强化了国家对集体林地的处置权。2004年,在我国35亿亩的林地中有25亿亩属于集体林地,那么可以推断,生态公益林中有不少属于集体林地。比如贵州全省林业用地1.3亿亩,目前有林地9200万亩,除5%的国有林外,其余92.7%都是集体所有,其余属于个体,在自然保护区中平均40%以上的林地属于集体所有。辽宁省生态公益林中集体林占80%以上。[17]陕西省林业厅公布数据表明:该省集体林中生态公益林占66.9%。[18]另有国家林业局的说法是:“陕西省、甘肃省集体林中公益林分别高达70%和86.1%。”[19]
2004年部分省区森林资源数据[20]。
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林地总面积(万公顷) |
森林覆盖率(%) |
国有占总面积比例 |
集体占总面积比例 |
个体占总面积比例 |
生态公益林占林地面积比例 |
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全 国 |
23574.11 |
18.21 |
|
|
|
36 |
|
林地地权 |
|
|
39.9 |
60.07 |
|
|
|
森林按地权 |
|
|
42.45 |
57.55 |
|
|
|
森林按林权 |
|
|
42.16 |
37.52 |
20.32 |
|
|
河北 |
858.14 |
23.25 |
|
|
|
31.4 |
|
林地地权 |
|
|
9.5 |
90.5 |
|
|
|
森林按林权 |
|
|
12.89 |
51.52 |
35.59 |
|
|
辽宁 |
695 |
35.13 |
|
|
|
47.6 |
|
林地地权 |
|
|
13.5 |
86.5 |
|
|
|
浙江 |
667.97 |
60.5 |
|
|
|
29.2 |
|
森林按地权 |
|
|
3.19 |
96.81 |
|
|
|
森林按林权 |
|
|
3.03 |
55.43 |
41.13 |
|
|
福 建 |
908 |
62.96 |
|
|
|
31.5 |
|
林地地权 |
|
|
10 |
90 |
|
|
|
江 西 |
1062.9 |
60.05 |
|
|
|
33 |
|
林地地权 |
|
|
16 |
84 |
|
|
|
湖南 |
1240 |
53.67 |
|
|
|
42 |
|
林地地权 |
|
|
10 |
90 |
|
|
|
广 西 |
1455 |
|
|
|
|
35.7 |
|
林地地权 |
|
|
6.4 |
93.51 |
|
|
|
贵 州 |
615 |
34.9 |
|
|
|
32 |
|
林地地权 |
|
|
7.3 |
92.7 |
|
|
|
陕 西 |
1020.3 |
28.8 |
|
|
|
33 |
|
林地地权 |
|
|
29.6 |
70.39 |
|
|
3、森林生态效益补偿制度的实施
为了确保对生态公益林的管护政策能够奏效,国家努力兑现《森林法》第八条规定的“森林生态效益补偿”。[21]财政部于2001年出台了《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》,森林生态效益补偿制度开始实施。这个条例中规定的中央补助资金的补助对象是:“承担重点防护林及特种用途林保护和管理的单位、集体和个人”。中央资金每年投入十亿,在国家级重点公益林中进行试点,经过三年试点,开始扩大范围和加大力度。2003年的《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》指出:“公益林业要按照公益事业进行管理,以政府投资为主,吸引社会力量共同建设。”“凡纳入公益林管理的森林资源,政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。”2004年5月,国家林业局为摸清全国重点公益林资源,全面启动森林生态效益补偿制度,开始在全国范围内组织开展了重点公益林区划界定工作。为了规范重点公益林的划定,
[1] 其余的减少原因包括:灾毁、生态退耕、农业产业结构调整等。
[2] 实际上,如果发生土地权属争议,以及土地征地补偿费和安置补助费数额争议,不仅法院不受理,新型的土地纠纷仲裁机构,一般也不会受理。这是农业部草拟的《农村土地承包纠纷仲裁法》(征求意见稿)中的基本规定,这种规定得到地方政府的支持。比如在属于东部的江苏姜堰市、属于中部的湖南韶山、属于西部的四川叙永,在其土地承包纠纷仲裁办法中都有相似明确规定。
[3] 林地所有权纠纷一向可以向法院起诉。现行《森林法》第十七条规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。”
[4] 马克思在《论土地国有制》一文中称小农的土地占有权是名义上的。
[5] “保有权”是英国封建主对1066年后的英国国王的土地权利与义务的总合。根据这种权利关系,保有人持有一定的土地,但并不拥有完全的所有权,而是以定期服役或纳贡为代价而接受他方授予,并服从于他方。
[6] 我们不能认为土地用途管制制度的设立就是为了从集体手中得到土地的最高处分权,在我国,无须如此委婉曲折。在1986年的《土地管理法》中已经用法律明确了国家对集体土地的最高处分权,特别是垄断土地变性的权利,但当时还没有“土地用途管制制度”这个说法。这个说法在1998年修订添加的,当时的背景是耕地面积锐减,特别是城镇化滥占耕地问题突出。所以,土地用途管制制度的出发点是为了保护耕地,而不是为了巩固国家对集体土地的最高处分权。
[7] 在1985年一号文件《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》中的第三项规定进一步放宽山区、林区政策。提出山区二十五度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧。但这项工作的全面开展,是从1999年在陕西、甘肃、四川3省开展试点,2002年在全国全面实施,至2007年暂停扩大。总计涉及全国25个省(区、市)和新疆生产建设兵团的2279个县,3200多万农户、1.24亿农民。相关法规有:
[8] 国家林业局的退耕还林计划,2000年是573万亩,2001年不到600万亩,2002年3375万亩,2003年5050万亩,2004年1000万亩,2005年700余万亩。原定十一五期间退耕2000万亩,在2006年继续退耕400万亩后暂停新增退耕面积。资料来源:国务院
[9] 生态退耕的绝大多数属于退耕还林。比如2004年的《国土资源公报》公布:“生态退耕的面积中,包括退耕还林69.54万公顷,还草3.72万公顷,还湖0.03万公顷。生态退耕仍是耕地净减少的主要因素”。但
[10] 国家《退耕还林条例》限定了退耕的范围:“第十五条 下列耕地应当纳入退耕还林规划,并根据生态建设需要和国家财力有计划地实施退耕还林:(一)水土流失严重的;(二)沙化、盐碱化、石漠化严重的;(三)生态地位重要、粮食产量低而不稳的。江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地,应当在退耕还林规划中优先安排。”可是实际执行中偏差不少,一些高产粮田甚至基本农田也被退耕。
[11] 但在实际操作中,有些地区的公益林不只是森林,而且包括了林地,比如2007年的《内蒙古自治区公益林管理办法》中规定:“本办法所称公益林,是指以生态效益和社会效益为主体功能,以提供公益性、社会性产品或者服务为主要利用方向,并依据国家规定划定的森林、林木和林地,包括防护林和特种用途林。”
[12] 公益林包含的范围很广,种类繁多,具体范围可以参见
[13]
[14] 1998年森林法第二十四条规定:“国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府,应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区,划定自然保护区,加强保护管理。”这一条与1984年《森林法》第二十条的区别在于加上了“其他天然林”五个字。截止2004 年底,我国共有各级自然保护区2194 个,总面积1.48 亿公顷,占国土面积的14.8%7。其中国家级自然保护区226个,省级733个,市级396个,县级839个。
[15]天然林资源保护工程从1998年开始试点,2000年10月,国务院正式批准了《长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》。工程规划期到2010年,主要内容是:
(一)实施范围。长江上游地区以三峡库区为界,包括云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省(区、市),黄河上中游地区以小浪底库区为界,包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省(区);东北内蒙古等重点国有林业包括吉林、黑龙江、内蒙古、海南、新疆5省(区)。总计17个省(区、市),734个县、167个森工局(场)。
(二)主要任务。一是全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林的商品性采伐,停伐木材产量1239.0万立方米。东北内蒙古等重点国有林区木材产量由1853.
[16] 从新闻资料分析,在2001年时很多省份倾向于划大公益林面积,在2004年国家林业局和财政部联合下发了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法 》出台,显示国家只能对公益林中的一部分给予资助,各省纷纷下调生态公益林面积,避免由地方承担过高的生态效益补偿费。比如云南省2004年把公益林和商品林比例从60.6∶39.4调整为50.2∶49.8;辽宁省从52%下调到47.6%;湖南省从46.61%下调到42%;江西省从39%下降到33%;陕西省减少2060万亩。
[17] 《辽宁省集体林权制度改革综述》,辽宁省林业厅网站。
[18] 人民网转自《陕西日报》:“陕西省集体林权制度改革正式启动”,2007年7月。http://unn.people.com.cn/GB/ 22220/74456 /85119 /85135/5861044.html
[19] 国家林业局:“国家将从两个方面整体推进集体林权改革”,
[20] 这些数据来源于各省林业部门官方网站和官方媒体网站,主要来自各省第六次林业资源清查之后的公报和集体林权改革文件,个别数据取自主流媒体的新闻报道。由于近年来我国林业发展很快,数据变化很快,可能有些数据并不准确,如果把这些数据当做一个概况来看比较恰当。
[21] 广东省在1994年就初步划定了生态公益林的范围,并且在1998年制定了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》。大多数省都是在2001年后实施生态公益林补偿制度。
[22]