• 农村地权结构中的国家、农户和集体(二)

    熊万胜

     

    农村地权结构中的农户

     

    如果说国家对于集体土地的控制主要体现在处分权方面,那么农户对于农村土地的权利主要体现在占有、使用和收益方面。在《物权法》中把土地承包经营权规定为一种用益物权。规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”其实,农村土地不只是耕地、林地或草地,还有很多其它类型,农户在这些土地上也享有某些用益物权。除此而外,农户还在事实上对农村土地包括承包地享有某些处分权。

    (一)、农村土地中由农户经营的土地面积占农村土地总面积的比例趋于最大值

    农户用益物权的扩大直接体现为农户经营的土地面积的扩大。

    1由承包户直接耕种和经营的耕地面积占耕地总面积的比例开始趋于下降。

    根据国土资源部的公报,截至2005年底我国有耕地18.31亿亩。那么其中由农民家庭承包的土地到底有多少亩?没有人能搞清楚。因为这必须通过层层上报来统计,其中统计口径的差异很大。比如,一亩等于多少平方米,各地就不同。承包地面积、计税面积与实际面积的这三个概念也不同。什么叫做家庭承包,也可以有很多理解,是否把自开地算进去?是否要把自留地算进去?甚至是否把宅基地算进去?各地做法千差万别。根据既有的统计,1982年底全国农村67%的基本核算单位实行了包干到户,1984年以后一直稳定在99%以上,实行家庭承包经营的耕地一直占耕地总面积的97%左右。因此,我国农村实行土地承包经营制度的土地主要是耕地。截至2000年,全国已有98%左右的村组开展了延包工作。在开展延包工作的地方,承包期达到30年的耕地面积占92%,如果扣除沿海发达地区、城镇郊区实行招标承包的责任田以及各地预留的机动地,实行家庭承包的耕地承包期达到30年的占95%以上。承包期不足30年的,大多数在已经或者列入城镇建设规划范围内的城镇郊区。

    由于耕地数量的连年减少,由农户家庭承包经营的面积绝对数也随之下降。但由承包户家庭直接耕种和经营的耕地面积占总耕地面积的比例情况要复杂一些。由承包户直接耕种和经营的耕地比例的变化主要与两种制度有关:集体管理组织对未分到户的机动地或者把已分到户的土地收回统一经营,和建立在土地自愿流转基础上的土地集中经营。前一种制度的实现形式包括:机动地、反租倒包、两田制等;后一种制度的实现形式是农户把土地流转给大户或者企业,以及各种土地股份合作。在早期前一种因素影响比较大,现在,后一种因素影响比较大;在不发达地区前一种因素影响比较大,在发达地区后一种因素比较大。两种制度的具体区别随后分析,这里只需要指出,国家对前一种制度的发展越来越反对,而对后一种制度的发展越来越鼓励。在1984年的一号文件中首次提出:“鼓励土地逐步向种田能手集中。”1988年修改的《土地管理法》第二条规定:“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。”1995328《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中提出要建立“土地承包经营权流转机制”。“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包标的依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受法律保护,但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式、经济补偿,应由双方协商,签订书面合同,并报发包方和农业承包合同管理机关备案。在承包经营权转让时,必须保护实际耕地者的权益,各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。”至此,国家鼓励土地流转的政策意图完全确立起来。但各地土地流转的高潮期略有不同,不发达地区一般出现在二轮承包之后,发达地区出现于此前。[1]

    表:各地耕地流转面积占总耕地面积比例[2]

     

    流转耕地占耕地总数比例

    人均地方财政收入

    黑龙江省全省2007

    11.4

     

    江苏江阴市2007

    47.9

     

    江苏宜兴市2007

    24.45

     

    浙江台州市2006

    25.62

     

    浙江杭州市余杭区2007

    20.15

     

    安徽泾县2007

    5.4

     

    福建宁德市

    8.22

     

    福建泉州市2007

    15.35

     

    山东滕州2007

    9.2

     

    山东忻州2006

    3.1

     

    湖北襄樊市2006

    1.24

     

    湖北竹山县2006

    12

     

    湖南娄底市2006

    19

     

    湖南吉首市2007

    6.59

     

    广东紫金县2006

    7.6

     

    广西北海市2006

    18

     

    广西灌阳市2007

    15.3

     

    重庆江津区2007

    21.57

     

    重庆荣昌县2006

    7.85

     

    贵州遵义市2007

    11

     

    陕西延州市2007

    2.1

     

    宁夏固原县2007

    1.44

     

    这里可以列出人均地方财政收入与农民人均收入的排名,可以看到两个排名最吻合与最不吻合的地区应该也是流转比例最高的地区。

    广西灌阳市对于土地流转状况的概括很有代表性:“各地流转不平衡。一是规模经营搞得好的地方土地流转量大;二是经济比较落后的地方地方流转量大;三是农户外出劳力多的流转量大;四是经济发展平稳的地方流转量比较小。”[3]所以,并非只有经济发达地区才有大比例的流转,在经济落后然而外出劳动力多的地区流转比例也可以很大。

    湖南泸溪市:“几年来我县认真开展土地流转调查和清理,平均每年开展一次全县统一行动的大型调查,并针对大户土地流转现象、土地撂荒等问题开展了几次专题调查。通过调查基本上澄清了我县土地流转的底子,掌握了一些土地流转的动态,如:2004年前我县土地撂荒现象比较多,土地流转现象也比较多,全县有流转土地19261亩,2004年国家出台减免农业税、粮食直补、退耕还林一系列政策后农民对土地使用价值的认识提高,土地撂荒现象减少,土地流转的规模缩小了一部分。“湖南省泸溪县农村土地承包经营权流转情况调查报告” 湖南省泸溪县农村合作经济管理局,2007108

    2、农户的自留地已经达到最大值。

    在自留地50年的演变过程中,有一个缓慢扩大比例的过程。自留地的出现最初是为了解决种菜的问题。在《高级社农业生产合作社示范章程》中第十六条规定:“农业生产合作社应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜。分配给每户社员的这种土地的数量,按照每户社员人口的多少决定,每人使用的这种土地,一般地不能超过当地每人平均土地数的5%。”1957625全国人民代表大会常务委员会第七十六次会议讨论了国务院周恩来总理提出的关于适当增加农业生产合作社社员自留地的议案,决定对高级农业生产合作社示范章程第十六条作如下补充规定:“农业生产合作社可以根据需要和当地条件,抽出一定数量的土地分配给社员种植猪饲料。分配给每户社员的这种土地的数量,按照每户社员养猪头数的多少决定。每人使用的这种土地,连同高级农业生产合作社示范章程所规定的分配给社员种植蔬菜的土地,合计不能超过当地每人平均土地数的百分之十。”在农业六十条中,第四十条第一款规定:“自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七,归社员家庭使用,长期不变。在有柴山和荒坡的地方,还可以根据群众需要和原有习惯,分配给社员适当数量的自留山,由社员经营。自留山划定以后,也长期不变。”第三款进一步规定,社员经过批准可以开垦零星荒地。“社员的自留地、饲料地和开荒地合在一起的数量,根据各个地方土地的不同情况,有多有少,在一般情况下,可以占生产队耕地面积的百分之五到百分之十,最多不能超过百分之十五。”如此一来实际上社员自留经营的土地最高就可以占到15%1981330发布的《中共中央、国务院转发国家农委关于积极发展多种经营的报告的通知》中提出“有条件的地方可以适当扩大一些自留地。自留地高限可达耕地面积的百分之十五。”

    在《农业六十条》和家庭承包经营制度的推行过程中形成的自留地一直延续到今天,其面积没有发生政策性的大范围调整,基本与宅基地共进退。“自留”这个词的含义,从字面上理解就具有“留下一部分地不变成公有地”的意思,尽管实际上很多地方也是打乱重新“分”出来的,并非在原来私有土地上“留”下来的。在1958年颁布并执行到2005年底的《农业税条例》中规定,对自留地的产出也要征税,这一点上自留地与承包地没有区别。也就是说,法律意义上的计税面积是包括了自留地的。但1991年通过的《农民承担费用和劳务管理条例》中规定:“承包耕地的农民按其承包的耕地面积或劳动力向其所属的集体经济组织缴纳村提留和乡统筹费。”如果按承包耕地面积缴费,那么没有包括自留地,如果按劳动力缴费就没有把自留地单列出去。因为承包地面积不等于计税面积。[4]其实,不管是法律条文还是实际执行中,都没有对于自留地的法律义务给出很明确的规定,国家要求的是农民负担不超过上年农民人均纯收入的百分之五,至于这些负担具体落实到哪种类型的土地上,不是个关键问题。

    但是,在发放粮食补贴的过程中还是会遇到这个问题,也就是发放依据是什么。粮食直接补贴从2002年开始首先在安徽、吉林等省进行试点,2004年开始在全国普遍实施,是我国粮食流通体制自“98粮改”以来的重要变革,把粮食补贴由暗补改成了明补。安徽省各县市核定到农户的补贴有三种方式:一是按农业税计税土地面积;二是按农业税计税常产;三是按两者各50%的比例。具体补贴方式由各县市区自行决定,报省里审批后实施。据该省粮食部门同志估计,全省有一半以上的县市区将选择第三种方式。[5]那么,很可能还是包括了自留地的面积。

    3、农户经营的林地面积不断扩大,即将达到最大值。

    集体林地由农户家庭经营经历了四波次的推进。第一次是1960-1963年间的“四固定”阶段,划出了部分自留山;第二次是1981年的林业“三定”,划出了部分责任山和自留山,将大部分集体林地分山到户,但在依靠耕地可以维持生活的地区集体林地承包到户的较少;第三次是上世纪90年代初启动的“四荒”拍卖;第四次是2003年以来启动的集体林权改革,正在进行之中。

    2004年,我国集体林地面积25亿亩。在2003年启动的林权改革之前大部分已经分包到户。有统计表明:到20016月,全国集体林地70%已承包到户。[6]此次林权改革的目标是将25亿亩集体林地尽可能地承包到户。

    自留山到底有多大面积呢?关于自留山的规定始于《农业六十条》第四十条:“在有柴山和荒坡的地方,还可以根据群众需要和原有习惯,分配给社员适当数量的自留山,由社员经营。自留山划定以后,也长期不变。”划定自留山是1981年林业“三定”(稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制)的主要内涵之一。在198138发布的《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》中再次明确“要根据群众的需要,划给社员自留山(或荒沙荒滩),由社员植树种草,长期使用。划自留山的面积和具体办法,由各省、市、自治区规定。社员在房前屋后 、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木 ,永远归社员个人所有,允许继承。”[7]2003年启动的集体林权改革中,再次强调了要稳定自留山。在《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》要求:“已经划定的自留山,由农户长期无偿使用,不得强行收回。自留山上的林木,一律归农户所有。对目前仍未造林绿化的,要采取措施限期绿化。”在有些地区的集体林权改革方案中允许补充划定自留山,自留山面积进一步扩大。比如湖南省委省政府《关于深化集体林权改革的意见》规定:“已经划定的自留山,继续实行生不增、死不减、由农户长期无偿使用、允许继承的政策。自留山上的林木一律归农户所有。林业三定时未划定自留山的农户,在集体山林条件允许的情况下,可按当时政策补划自留山。”云南省委省政府《关于深化集体林权改革的决定》中也有类似规定:“自留山稳定不变。继续实行“生不增、死不减”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山、责任山已“两山并一山”的,若多数群众有要求,允许按当时政策予以区分。林业“三定”时未划定自留山的,大多数群众要求划定自留山且集体山林条件允许的,可按当时政策补划自留山。被集体收回的自留山上种植的林木,要落实“谁造谁有”政策。林木采伐后,林地的使用权归还原主。”这里提到的按照“当时政策”划定自留山可以有多大面积呢?一般是15%以内[8]。江西省也有允许新划自留山的规定,江西省在集体林权改革中落实自留山面积达2358.1万亩,家庭承包山(责任山)8135.7万亩,以至于自留山面积占到确权到户的林地面积的23%。但各地区做法不同,比如陕西和安徽就没有进一步划定自留山的政策。

    全国“四荒”拍卖的林地有多大面积?这也无从得知。但是第六次林业资源清查发现2004年全国森林属于私人所有的占到20.3%,河北省的森林有35.59%属于私人,浙江省有41.13%属于私人,可见规模十分巨大。由于林地属于国家或集体所有,特别是集体所有,没有私人林地,所以这些造林的林地中大部分来自集体宜林地的流转。截止到2003年底,我国非公有制森林的面积是3510万公顷,占我们所有森林面积的20.32%,几乎相当于一个云南省的面积。2002—2004年,非公有制造林的面积发展很快,2002年增速达到了70.2%,2003年和2004年都分别超过了80%。而且,2004年全国未成林造林地中个体比例达41.14%[9]说明非公有制造林潜力巨大。

    新一轮的集体林权改革真的算是一次革命吗?这次集体林权改革不等于分山到户,而是为了建立起“产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度。前面说过集体林地的70%在此次林权改革之前已经承包到户,为这次的林权改革奠定了主要的基础,对于“三定”之后发生的林地流转,各地基本都采取尊重历史的原则处理。所以,这次改革的意义事实上对于大部分地区只相当于林地的延包。但是,在那些原来由集体管理组织统一经营的林地面积大的地区来说,这次改革不异于一次革命。究竟哪些地区集体统管的林地多,哪些地区集体统管的林地少,并没有一个准确的全国性数据。我们可以知道浙江省72%的林地在此次改革之前就已经分到户了,其中浙西湖州市79.5%的集体林地在改革前已经分到户[10]。所以这次林权改革在浙江动作并不大。从新闻媒体上来看动作比较大的地区是福建、江西、陕西和云南等省。这些地区其实也是原有集体统管林地较多的地区。福建省在改革前到底有多少林地已经分到户,林业厅也没有准确的数字,估计明显低于浙江省。[11] 所以改革起来动作较大,引人注目。江西省各地情况不同。比如瑞金市林业三定时曾划定了比例高达63.7%的自留山,远大于江西省原有文件不高于30%的文件精神,此次改革也顺势全部转成家庭经营山[12]。据抽样调查,江西省宜丰县户均自留山和责任山的面积改革后比改革前甚至下降了17%[13]。但是,江西省崇义县原来有比例高达70%的林地由集体统一经营。[14]陕西省有林地面积接近1.9亿亩,其中集体林地面积133亿亩,截至20077月,在集体林地当中,还有40%左右没有实行家庭承包经营,计划在“十一五”末全部将集体山林承包到户。[15]尽管我们无法得知各地改革前分山到户的准确情况,但各省林业主管部门对于本地林业产权的概况还是清楚的。从各省实施集体林权改革的文件中,我们看到在那些集体统管山林面积大的地区很强调这次林权改革的分山到户的性质,而那些集体统管山林面积不大的地区则更为强调林权的稳定和延续。前者比如福建、江西、云南等省;后者如安徽、浙江、湖南等省区。即使是强调分山到户,在具体对象上也是有区域差别的。比如有些地方只是限于集体商品林,有的包括了公益林,有的包括宜林地,有的则强调对已经流转的集体林地也进行“分利”,不一而足。可以说这次集体林权改革使得各地区的差异性更为明显。

    总的来说,这次林权改革之后,森林的林地经营权格局将趋于稳定,由农户经营的林地面积应该可以大致稳定了,不会再有大的变动。森林的林木所有权在国家、集体和个人之间的比例会还有变动,比如私人造林的积极性很高,这部分的比例还会不断上升。

    4、采取其他承包方式经营的水面利用率缓慢提高。

    我国农用地中的水面面积相当巨大,根据2006年的《国土资源公报》,我国农用地的利用结构是:全国耕地12177.59万公顷(18.27亿亩);园地1181.82万公顷(1.77亿亩);林地23612.13万公顷(35.42亿亩);牧草地26193.20万公顷(39.29亿亩);其他农用地2554.10万公顷(3.83亿亩)。其中“其他农用地”所占比例是3.9%。而“其他农用地”的主要成分就是水面。比如2001年《国土资源公报》显示我国农用地中的水面面积为2202.35万公顷,与2002年的“其他农用地”面积2565万公顷相差不多。根据本章第一个注释表中所示,历年其他农用地面积变化很小,那么农村水面的面积变化也不会很大。全国历年的农用水面面积都不超过土地农用地面积的4%,但在农耕地区特别是水稻产区,这个比例一般在10%以上。

    1996年我国东中西部土地利用结构(%[16]

    土地利用类型

    东部

    中部

    西部

    土地总面积

    100

    100

    100

    耕地

    28

    19.9

    6.9

    园地

    4.2

    0.8

    0.4

    林地

    37.1

    32.5

    16.2

    牧草地

    1.6

    25.8

    35.6

    居民点及工矿用地

    6.9

    3.4

    1

    交通

    1.4

    0.8

    0.2

    水域

    8.9

    4.9

    3.1

    未利用土地

    11.9

    11.9

    36.6

     

    农户家庭经营农村水面主要与两个重要改革有关,一是90年代启动的“四荒”开发,二是90年代末期以来在全国推进的水权改革。根据水利部1998年发布的《治理开发农村‘四荒’资源管理办法》,所谓“四荒”是指农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩,包括荒地、荒坡、荒沙、荒草、荒水等。但是究竟在“四荒”开发中开发了多少“荒水”无从得知。关于农村水面利用,更重要的改革是小水利的水权改革。因应人民公社解体以来农村集体水利的废弛,这次改革准备从集体化的反方向,也就是彻底走向市场化和私有化来解决农村水利的困局。对于集体所有的小型水利可以采取股份合作、拍卖、租赁等多种方式进行处置,如果是农民“自建、自有、自用、自管”的微型水利工程,其产权归个人所有。

    与耕地、林地和四荒地的承包制改革相比,水面的产权改革要艰难的多。因为水面与其他土地不同,它常常是其他土地的命脉,也就是说农村中的水面一般都和农田水利联系在一起,它不具有类似其他土地的可分性,运营者很难说服其他农户于自己合作。以江西省为例。2000年底全省拥有各类水利水电工程近40万座。其中水库工程9602(包括大型水库23座、中型水库209座、小型水库9370);塘坝工程24.7万座。江西省从1998年开始改革,至2000年底全省已实施或正在实施各种形式产权改革的水利工程14.2万座,占全省水利工程的35.5%,其中拍卖、转让所有权、建设权、经营权的2300多处,承包11.3万处,租赁2.1万处,股份制、股份合作制1400多处,一库多制及其他形式4000多处。但是改革进展困难,实际进行了改革的水利工程的产权属性是集体多、国有少。在数量上,实行产权改革的集体工程和集体单位占据95%以上。在区域上,绝大部分又集中在乡村两级。在种类上,多数是山塘、小型水库和小流域综合治理项目。改革层次是浅层次多、深层次少。真正触动产权改革的很少,其中拍卖、转让、股份合作和股份制的比重只占总数的5%左右,国有、集体成分的比重仍然过高。[17]

    在税费改革的压力下,水利部于2004年发布了《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》,为小水利改革助推,各地方纷纷制定了相应的实施办法。但对于进度比较谨慎,比如安徽省在2005年底的目标是:力争花3年的时间,使得实行了产权改革的小型水利工程达到50%[18]但这还只是“指导意见”。我们可以看到,小型水利的实际改革进度很慢,表现在各地小型水利设施的流转比例低。

    处于西部的重庆万州区农业局统计显示:截至200711月底,全区农村土地流转中,耕地面积流转76095亩,占土地流转总面积的53.13%,占全区耕地面积85.35万亩的8.92%;退耕还林土地面积流转23890亩,占土地流转总面积的16.68%;荒山荒坡土地流转面积15894亩,占土地流转总面积的11.1%;林地流转面积9700亩,占土地流转总面积的6.77%;山坪塘流转3879口,面积13974亩,占土地流转总面积的9.76%;水库流转305座,面积3667亩,占土地流转总面积的2.56%[19]根据该区水利局2007年公布的文件《中共重庆市万州区委重庆市万州区人民政府关于加快水利发展的实施意见》,该区有山坪塘12000余口,那么当年已流转的的山坪塘占到25%以上。该区其他农用地面积高达79.1万亩,其中水面面积应达到90%左右,那么水面总流转面积大概占到该区水面面积的20%。该区农业局报告同时显示:塘、库流转入为个体业主户,而且流转形式以转包为主。说明企业和大户对山坪塘的兴趣不大。

    处于中部的安徽省泾县是一个“七山一水一分田,一分道路和庄园”的山区农业县。全县农村土地面积229.9万亩,其中山场面积198.2万亩,耕地面积297万亩,水面面积2万亩。2007年全县土地流转面积8.38万亩,比上年同期增长54%,其中耕地流转1.78万亩,增长17.9%,山场流转6.3万亩,增长70.7%,水面流转0.27万亩,增长17.4%。水面流转面积占水面总面积的13%[20]湖南省郴州市苏仙区土地总面积1342平方公里,其中耕地25.67万亩(其中旱土2.82万亩,水田22.85万亩),林地101.15万亩。据调查,至20077月全区土地流转面积达108896亩,其中耕地25753亩,旱土2856亩,林地63598亩,荒地3962亩,山塘水库11505亩,其它1122亩。而该区水面面积约为50000亩,山塘水库流转面积占水面总面积的23%[21]

     

    (二)、农户对承包经营的土地在法律上拥有越来越稳定和完整的占有、使用和收益权

    农户的承包经营权的稳定性是逐步加强的。从1978年至1985年全国主要的农耕地区都实行了家庭联产承包责任制。为了深化农村改革,在1984年的一号文件中明确提出延长土地承包期,提出“土地承包期一般应在15年以上。生产周期长的和开发性的项目,如果树、林木、荒山、荒地等,承包期应当更长一些。”这个文件规定,在延长承包期以前,可以根据群众要求,本着“大稳定,小调整”的原则,由集体统一进行小调整。那么这一轮承包到期之后怎么办呢?1993年江总书记已经在安徽宣布了承包期要延长三十年。在1993115发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确提出了延长三十年承包期的政策,并且压缩小调整的空间,提出“增人不增地,减人不减地”的原则。在15年的承包期陆续到期时,国务院于1995328批转了《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》,1997827发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,进一步明确了稳定土地承包经营制度。1998年修订的《土地管理法》把“土地承包经营期限为三十年”写进法律。2002年又颁行了《农村土地承包法》进一步将土地承包经营制度法制化。最终在2007年实施的《物权法》中明确把土地承包经营权定性为一种物权,从法律上大幅消减了土地承包经营制度中的债权色彩,这是历史性的法制变革。

    同样,农户的土地承包经营权的完整性也是逐步加强的。《物权法》明确,土地承包经营权作为一种用益物权,其权能就是“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”我们可以分别来探讨。

    1、在农业地区农户对土地的占有权逐渐稳定;在工商业地区农户对土地的占有趋于模糊。

    任何一个县级及以上行政区划单位,都可以分成工商业比较发达的区域和农业区域。有些比较发达的小城镇辐射范围内也可以作这样的区分。

    在农业地区农户对土地的占有权的稳定,突出表现在三个方面:落实承包经营权时实行“确权又确地”;集体越来越不能调整农户的承包地;国家也越来越不易征用和征收农民经营的土地。所谓“确权又确地”,是指在落实承包经营权时,明确指定某一块地归某农户来经营,它相对于“确权不确地”而言,后者不明确指定农户的承包地而言。在农业地区,普遍实行确权又确地。关于集体调整土地权的缩小,在前面已有论述。国家对于征用和征收农民经营土地的权利的收敛,可以通过《土地管理法》的修订过程来判断,国家对于土地征收和征用的权力不断上收,对土地出让金的使用方式规定的越来越明确,消减了地方政府的自由裁量权。对土地补偿的规定越来越严格,标准越来越高。至20063,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确把保守18亿亩耕地作为未来五年的一个约束性指标,也就是必须达到的目标。

    但是,需要明确的是,国家保护农户对承包地的占有权益的首要目的是为了控制耕地的非农使用,而不是为了推进土地私有化。国家自1998年修订《土地管理法》时,明确了土地用途管制制度。到现在18亿亩红线的划定,一个基本的意图就是确保国家的农业安全。是通过农户来保护土地的农业性质。因此,《物权法》的完整表述是土地承包营权人“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”这后半句是对前面权能的具体规定,不能忽略。

    另外还要指出的是,尽管从法律上来说,在农业地区农户对土地的占有趋于稳定,但实际上,农户的占有仍然是不够稳定的。西部地区集体对农户的影响力较大,调整土地的权力也比较大。而且,亲属之间权利义务不清晰,也加重了产权的模糊。比如云南保山市农经局的一份报告指出:“全市农村土地承载力过重,在农村社会保障机制尚未健全的情况下,农民将土地视为命根子,农民离不开土地,土地成为多数农民赖以生存的主要生活保障,导致农村土地流转规模小,不规范,有的农民怕失去土地,不惜撂荒弃耕,使得全市本来就有限的土地的不到很好的利用,农村土地突出问题时有发生。”[22]这里认为,宁愿撂荒弃耕而不留转,一个重要的原因是因为“害怕失去土地。”侵占者可能是亲属,也可能是集体组织。

    在工商业发达地区,农户对土地的占有朝着越来越不稳定的方向发展。首先,这些地区往往也是经济和行政的中心地带,政府有着变更农用地的性质,发展建设的强烈动力,所以,它不支持农户对土地的明确占有。在这些地方尽管可以落实承包经营权,却倾向于不把这种权利落实到具体的地块上,也就是“确权不确地”。这种做法一般在村集体经济实力强大的地区才有可能,农民从集体经济中得到的分红之多,足以使村民放弃对土地占有权的追索。而且这些地区年轻劳动力务农意愿很低,农业老龄化严重,客观上很多农户无力耕种。其次,在一个区域的发达地区还出现了土地股份合作制,这种制度也意味着农民要放弃对土地的直接占有和经营管理,把经营管理权让渡给一个组织,而只是享有决策参与权和收益权。从目前来看,这种土地股份合作成为集体经济的新型实现形式,得到了国家法律的许可,以及地方政策的大力支持。在21世纪初的几年中蔚然成风,其前途如何有待观察。

    不仅对承包地的占有存在着工商业区域与农业区域的差别,自留地和宅基地也同样如此。因为,当集体或者集体代表国家处分集体所有的土地,既可以是对耕地上的征用、征收或集中经营,也可以是对宅基地的征用、征收和统一规划。在上海,从1958年开始建设农民新村,到上世纪70年代达到了统一规划并建设农民新村的高潮,到21世纪初,归并自然村,建设中心村在大城市的郊区成为一个共同的规划方向。而在山区和偏远地区,由于可用于宅基地的土地丰富,农民建房基本没有规划。总的来说,农民对于宅基地的占有要比耕地稳固一些。对于国家来说,征用、征收耕地要比宅基地容易的多,成本要低的多,结果就产生了城中村。

    2、在使用权方面,土地用途管制制度不断强化,同时,农户的土地流转权利越来越得到尊重,农户在种植业内部的生产决策权趋于完整。

    土地用途管制制度具有三个层次不断递进的内涵,其一,对于农用地来说,是限制把农用地变更为建设用地。这是这个制度最基本的内涵,反映了这种制度建立的初衷。但我们还可以把相关的内容也纳入这个制度之中来理解。其二,对于耕地来说,禁止耕地闲置和抛荒。这是耕地保护的基本原则。其三,对于基本农田来说,禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。也就是禁止擅自在大农业范围内进行产业性质的调整,这是基本农田保护的基本原则。

    尽管这些原则执行的很不严谨。但是,确实存在不断强化的趋势。对于第一条原则来说,通过保护农户的权益,来阻止强权的获利冲动。对于第二条原则来说,通过督促基层干部来实现耕地抛荒的减少。只是第三条原则很难实现。因为,这在农村社会中可以很轻松地满足各方的利益,国家在这里找不到可靠的反对者群体。对于基层干部来说,如果这样做有利于发展农业生产,有利于农民增收,有利于财政收入增加,他们出于公心不会阻止。如果出于私心,那么他们可以从中获利。对于有实力发展高效农业的农户来说,他们自然要努力获取利润,不考虑法律的规定。对于其他农户来说,这种发展只要不影响自己的生产,与自己就是无关的。

    土地流转权利的完整化,包括是否允许自愿流转,与流转收益是否不被截留两方面。相关的法律文件前文中已经述及。但是否真的能够做到尊重农民的流转自主权,各地情况还是很不同,一般来说,集体组织的能力越强大,农户进行土地流转的自主权也就越小,不论集体经济是否依赖农业,都是如此。

    在土地用途制度强化的同时,农民在种植业这个产业内部的生产决策权也得到越来越有力的保障。这主要体现在,选择种植作物,以及选择种植技术方面,农户的自主性有所增强。对于农民的生产决策,政府可以从三个方面进行干预。其一,为了贯彻全国和地方的农业发展规划,政府要引导农民种植当地主产的农作物,尤其是粮食。其二,在粮食作物之外,要发展经济作物,政府往往为了追求经济效益或者完成上级计划,努力推动产业结构调整。因此,农户的种植决策权是不完整的。其三,政府引导种子的改良,种植技术的改进,以及推动农业的标准化生产。这三个方面的情况都有所演变。

    就粮食生产来说,1996年以后,国家越来越倾向于采用市场的手段来调节粮食的生产,逐步取代了以往过度计划性的做法。首先是因为地方和基层政府越来越丧失了干预农民种植决的的能力。90年代中期后,农民进城务工形成潮流,抛荒增加。农民有了新的生存空间,面对强制,他们可以离开农村。而且国家加大了对农民权益的保护力度,基层政府和干部的强制能力受到约束。其次,国家依靠市场化手段调控农产品供应的能力和信心在增强。最基本的原因在于随着农民工进城和农民的老龄化,农民种植粮食的积极性的下降并没有预期的严重。事实上,随着农民的老龄化,老年农民种植粮食的积极性反而提高了,因为种植粮食比经济作物简单,熟练,机械化程度高。所以,我们在发达地区发现这里尽管距离市场更近,但老年农民仍然愿意种植低效益的粮食作物。在这个前提下,国家强化对粮食主产区的政策支持力度,进行支农资金、良种补贴和农机补贴的倾斜。改革粮食流通体制,灵活设立保护价制度,敞开收购粮食。强化对基本农田的保护,建立分级粮食储备调节制度。取得了较好的效果。进入21世纪以来,国家实行以工促农、以城带乡的方针,实行税费改革,强化财政转移,明显地改善了农民务农的预期。一系列因素的综合作用下,我国的粮食安全得到了保证。

    1996年起我国粮食市场进入了供过于求的状态,粮食价格持续低迷。国家甚至出台政策鼓励各省份进行农业结构调整,试图通过此来减少粮食供给,实现供需的总体平衡。自1999年起,全国粮食播种面积连续5年下降,粮食总产量连续4年减产。2003年全国粮食总产量只有43070万吨,低于49000万吨的安全警戒线,创14年来的新低。而当年总需求量为49500万吨,产需缺口近6500万吨。国家通过大批进口来弥补不足。我国农产品价格,尤其是粮食价格从2003年下半年开始,出现了较大幅度的回升。与此同时,由于税费改革的推进,农民从城市返乡务农的积极性增加。持续低迷的农民种粮积极性开始有了明显提高,长时期的供需矛盾有所减轻,粮食安全问题得到一定程度上的缓解。我国粮食产量从2003年的43070万吨,连年上升,到2006年达到49748万吨。因此,我们看到,在减少对农民种植决策进行行政干预的情况下,粮食安全也能得到保证。

    就经济作物而言,由于城市化的发展和中央对农民权益的高度重视,基层组织同样失去了强制农民进行产业结构调整的能力。而且,自从1985年提出产业结构调整以来,各地农民对于发展多种经营已经积累了丰富的经验。特别是教育水平的提高,农民对科技的信赖和利用水平都有所上升,根据市场信号作出反应的能力有所增强。因此,政府引导产业结构调整的阻力有所下降。由于农业产业化的发展,出现了大批的农业龙头企业,所以,产业结构调整得到了龙头企业的支持,农民的组织化程度提高,产业结构调整的成功率有所提高。这样一来,政府进行产业结构调整的手段逐步从计划强制向市场诱导转变。农民的种植决策权越来越完整。

    对于良种的推广,事实证明,国家引导与市场诱导相结合的手段是有效的。一方面国家实行良种补贴,尽管不一定真的能区别良种与非良种,但客观上提升了农民的种子改良意识。另一方面,由于消费者生活水平的提高,对于粮食品种的鉴别意识也提高了,于是,市场开始有效地引导农民改良品种。对于农业种植技术的改进,同样,也是市场机制与政府推动的结合。由于农民进城务工,以及由此带来的农业老龄化,农民对于节约劳动力的技术有着内在的强大需求。同时进城务工也使得农民对工价的意识提升了,所以,宁愿雇请他人,也不愿放弃城市和工商业中更高的工资收入。结果,农业的机械化在小农经济中也得到了快速发展。相应的,各种节约劳动力的技术都可以比较顺利的推广,比如农药、新型肥料、抛秧和免耕技术等。在这个过程中,市场起着主导的作用。由于农业生产的操作性和经验性极强,政府的农科技术人员如果没有实际经验,很难建立对于企业和农民的技术优势,更多起到一个宣传、推介和引导的辅助功能。但是,对于某些市场不感兴趣的技术项目,政府组织的意义就会很明显。比如从传统农药到新型绿色农药的发展、测土配方、节水灌溉、秸秆粉碎还田等等。对于农业标准化生产,由于食品安全形势日趋严峻,在2005年以来得到了国家的大力宣传。它究竟会对农业生产经营产生何种影响,有待深入观察。

    目前看来,在遵守土地用途管制政策的前提下,农民的生产决策权是日趋完整,但是,这个趋势是否会线形地延伸呢?仍然是个问题。就在粮食生产形势刚有好转之际,各主要农业生产资料价格也随之上涨。进而,在饲料价格上涨、疫病和体制弊端等多种因素作用下,从20066月开始,生猪价格全面上扬,到2007年底形成新一轮通货膨胀的严重态势,国家启动15年来力度最大的一次临时价格管制政策。强行限制价格上涨,挫伤市场机制。这再次证明,农业不可能也不应该实行彻底的市场运行。那么在预宏观市场机制,与干预微观生产经营之间进行利弊权衡就是必要的。不排除国家重新加大力度把农民组织起来的可能。

    3、农民的收益权从趋于完整到福利化

    收益权的完整是指去除必要成本后的利润是否都能够被农民得到。所谓收益权的福利化,是指国家因为农民的农业生产行为给予农民越来越多的补贴。这种补贴的发生与农民生产的利润率无关,而是与城乡居民收入的比率有关。因此,农民收益权的生长不是一个相对于成本的越来越完整的过程,而是相对于国家社会建设目标的福利增加的过程。

    收益权的完整主要包括:流转收益的完整,税费改革导致乱收费的减少。收益权的福利化主要是指:税费改革导致税负的减免和三提五统的减免,国家农业补贴的发放与扩大,等等。

    流转收益权的完整性在前文讨论土地流转权利时已经讨论过。自从上世纪90年代初以来,农村农民负担问题凸现,中部地区尤为严重,到2000年左右达到顶点。国家屡屡发文,严令农村乱收费,但始终不能从根源上解决问题,因为农民负担之重,根源并不在于农村干部的贪婪(各级干部的品性应该都差不多)。而在于农村发展并没有保持80年代的势头,不能与城市同步。县乡财政在1993年的分税制改革中没有得到保障。出于积极赶超,加速实现现代化的目的,上级的目标太高,任务太多,通过压力型政体传递给基层组织和干部。进而转化成农民负担。从2000年开始试点的税费改革在减少农民负担的同时,让上级财政承担了更多的责任,从源头上减轻了传向农民的压力。也由于县乡政府和村级组织难以搭车收费,从而从根本上遏制了农民负担加重的态势。到2005年底全国人大常委会废除了1958年制定的《中华人民共和国农业税条例》,税费改革基本完成[23]

    税费改革宣告了工业反哺农业、城市支持农村时代在全国层次上的到来。在这样一个新的时代,对于国家和城市对于农村的关系不再主要是索取,而是“多予少取放活”。国家对于农村的转移支付迅速增加,农业补贴体系开始形成。对于农民家庭收入来说,最直接的就是各种明补,当前主要是“三补贴”。也就是“对种粮农民实行直接补贴、对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴”。其中对部分地区的农机具补贴实施的最早,在“九五”期间就开始了,良种补贴是2002年实施的。[24] 而粮食直补制度是2004年建立的[25]

    全国农民人均纯收入从1995年的1578元,增长到2006年的3587元,其中转移性收入所占比重,从1995年的3.6%增长到5%,绝对数从 57.3元增长到180.8元。而税费支出下降到10.9元。在全国范围内初步实现了“予”与“取”的倒转,所以说农民的收益权已经开始福利化。[26]

     

    (三)、农户对农村土地的灰色处分权

    处分权是指依法对物进行处置,从而改变物的命运的权利。处分权为所有权内容之核心,通常,处分权一般只能由所有人享有。处分分为事实上的处分和法律上的处分。事实上的处分,指对标的物进行实质上的变形、改造或毁损等物理上的事实行为。法律上的处分,指就标的物所有权加以移转、限制或消灭,从而使所有权发生变动的法律行为。农户对于集体所有的土地没有法律上的处分权,但是事实上的处分广泛存在。

    这主要体现在以下几个方面:

    1、农户对承包地和自留地的事实处分。

    主要的行为是:利用自留地甚至承包地耕地建房,以及在基本农田上挖塘养鱼,或者发展林果业,在坡度25度以下的耕地甚至基本农田上进行“退耕还林”。抛荒。在自留地以及属于公益林的自留山、责任山上建坟、砍柴、挖脂、打猎等等极为普遍。其他还有在耕地上开矿,取土等等。这些行为的发生往往不会受到任何组织或个人的阻止,所以可以构成事实上的处分。农户之所以可以这样做,可能是因为当地的习俗对抗了法律,也可能是私人的控制能力阻止了反对的力量。

    在所有这些行为中,利用耕地建房对于耕地的损害最严重,发生频率很高。根据建设部发布的2005年《村镇建设统计公报》,2005年末,全国共有建制镇17726个,集镇20686个,村庄3137146个(其中村民委员会所在地562851个)。村镇现状用地面积17.2万平方公里,比2004年增加0.6万平方公里,其中建制镇2.37万平方公里,占13.8%;集镇0.78万平方公里,占4.5%;村庄14.04万平方公里,占81.7%。而当年建制市占地3.25平方公里,建制镇与建制市共占地5.62平方公里。集镇与村庄占地14.82平方公里。建制市与建制镇占地面积之和为村庄和集镇占地面积之和的2.6倍。与此同时,农村建房占地面积过大,一户多宅,空心村,散乱无序的现象十分普遍。从实地调查的情况来看,在中部地区尤其严重。

    2、农户对宅基地的事实处分

    习俗之中,宅基地往往具有更具有私有的色彩。它一旦建房,任何力量试图改变用途或强占都不太容易。在1958年的《农业税条例》中规定宅旁隙地的产出不征农业税。使得庭院之内似成独立王国。但是,在《物权法》等法律中,农户对于宅基地拥有的权能还低于承包地,因为宅基地不能流转。《物权法》专门辟出第十三章对宅基地作了规定。其中第一百二十五条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”农民没有通过转让宅基地获取收益的权利。《土地管理法》等法律和国家有关法规则规定,“农村宅基地不能自由流转”,“农民的住宅不得向城市居民出售”,“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和房产证。”依据我国的法律,农村宅基地属于村级组织分配给村民的,它属于农民集体所有,个人只能在上面建造房屋供自己使用,转让只能在村集体内部进行,不能在房产的一级和二级市场交易。《土地管理法》规定:农民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;农民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地;出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。中央有关文件也多次明确:农村居民多出的宅基地,要依法收归集体所有。20041021发布的国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定,禁止城镇居民在农村购置宅基地。《担保法》也明确规定,宅基地使用权不能用作财产进行抵押。《刑法》还对非法转让土地做出了十分严厉的处罚规定。

    但在事实上,宅基地的流转十分普遍,往往突破了集体的范围。

    3、本集体组织内部成员对于未利用地共同享有事实上的使用和收益权

    在各类未利用土地上,特别是四荒土地上,村民可以进行各类非排他性的行为,受到大家的共同默许。比如,少量放牧、晾晒、采摘、垂钓、捕捞、打猎、取土、建坟等等。

    4、农户作为农民集体成员参与处分集体土地的权利无法保证

    农户在某些方面拥有对集体所有土地的灰色处分权的同时,也会以灰色的方式在另一些方面失去部分处分权。比如《农村土地承包法》第五十九条规定:

    农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。

    下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:

    (一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包;

    (二)个别土地承包经营权人之间承包地的调整;

    (三)土地补偿费等费用的使用、分配方法;

    ……

    但在事实上,农户的民主参与权并不能得到保证。这部分处分权往往是由集体管理组织或者上级组织代为执行。

     



    [1] 在不发达地区一般是在90年代末期出现流转高潮。比如云南宣威在1999年实行二轮承包,“自二轮承包以来,各乡(镇)、村承包土地经营权流转普遍存在,形式多样,主要有互换、转包、转让、反租倒包、租赁、入股等,流转数量正逐年增多。”见于吴仕贤(云南宣威市农业局农村经营管理站站长)“认真分析土地承包现状,规范农村土地承包管理”。重庆江津区在1998年实行土地二轮承包,2004年在1998年基础上完善。“从80年代后期开始,我区农村就出现了自发的、零星的土地流转,2000年以来,农村土地流转的组织化、规模化、目的性都明显增强,流转的速度呈逐步加快的趋势。”见于重庆市江津市农业局报告:“狠抓落实 切实保护农民工土地承包权益——重庆市江津区农民工土地承包权益专题调研报告”。重庆綦江县在1996年实行二轮承包,“在农村劳动力向二、三产业大幅度转移的同时,农村土地流转的规模也正在扩大,流转速度也迅速加快。1996年二轮承包时流转土地的农户为3513户,占农户总数的1.7%;流转面积为9745.3亩,占耕地面积的和1.2%。而在2006年底,流转土地的农户则达到35380户,占农户总数的16.6%;流转面积达95715亩,占耕地面积的13.1%。”见于重庆市綦江县农业局报告:“重庆市綦江县促进农村土地规模经营的探索”。在发达地区高潮在二轮承包之前已经出现。比如浙江余姚市:“余姚市农村土地流转和规模经营工作起步较早,基础较好,早在上世纪八十年代中期已经开始,在有条件的地方实行粮棉生产适度规模经营,并成为当时全省15个规模经营重点县(市)之一。到了上世纪九十年代后期,特别是农村土地二轮承包后,该市在落实农户土地承包期30年不变的前提下,按照“自愿、依法、有偿”的原则,大力推进土地使用权流转,积极实施土地规模化经营,土地流转面积不断扩大,规模经营水平不断提高。”见于应苏娣(浙江余姚市四门镇人民政府):“浙江省余姚市农村土地使用权流转和规模经营的调查与思考”。

    [2] 表中数据来自于各地农业部门上报给农业部的土地流转情况汇报。汇报中的流转面积有的指土地总面积,有的是耕地总面积,有的是家庭承包的耕地面积,笔者在选择时剔除了第一种情况,也就不包括园地、四荒地等,但没有区分第二和第三种情况。所以,表中比例有的是农户承包地中流转耕地的面积,有的是耕地总面积中流转耕地的面积。

    [3] 康元(广西自治区灌阳县农业局农经站):“规范农村土地承包经营权流转,促进农村经济健康快速发展—— 广西自治区灌阳县农村土地承包经营权流转情况调查”,中国农经信息网,200789

    [4] 根据调查,究竟什么叫做计税面积很多地方并没有按照《农业税条例》的规定来定义。有些地方计税面积只是承包地,不计算自留地,称为“包产面积”,区别于“非包产面积”,比如安徽南部一些地区。云南保山要求把自留地和自开地也纳入承包范围。见于云南保山市人民政府《关于开展农村土地承包经营权证补换发工作的实施意见》(20061212)。而有些地方在计算承包地面积时甚至把宅基地也算进去,实行所谓“宅田合一”,比如江苏丰县。

    [5] 寅初:“中国的粮食直补与流通体制改革”,文章见于曾寅初个人网站。http://sard.ruc.edu.cn/ zengyinchu/ index.php?option=com_content&task=view&id=78&Itemid=3#_ftn1。文章资料主要来源于作者20038月随同中国粮食研究培训中心粮食直接补贴课题组,前往安徽省、特别是试点的天长市、来安县等地所作的调查。

    [6]  全国人大常委会法制工作委员会民法室:《中华人民共和国农村土地承包法释义》。法律出版社,2002

    [7] 那么各省当时是如何划定自留山的呢?1981年发布的《安徽省人民政府关于稳定林权、落实林业生产责任制的规定》中明确:

    二、落实社员自留山政策

    划给社员一定数量的自留山,是鼓励社员植树造林、加快发展多种经营的一项重大政策,必须认真落实。

    (1)自留山的数量,原则是荒山荒地多的多划,少的少划,没有荒山荒地的地方,可适当划一些灌丛和疏林地。浅山和山外丘陵区凡山场面积不大的,除集体留下必要的牧场和公用山场外,其余可全部划作自留山。丘陵、平原区可以划给适量的荒岗、荒滩、隙地给社员植树造林。自留山一般每户可划三至五亩,多的十亩,或按生产队林业用地总面积的百分之五至十五进行划分。少数荒山面积大、社员又有经营能力的,也可以适当多划一些。有的地方过去划给社员的自留山,已经营多年,即使面积大一些也不要变动。国有山林、社队林场山林和社队成片的林山,不准划作自留山。

    (2)划定自留山,应以生产队现有农业户和农业人口为准,已领光荣证的独生子女可多划一人的自留山,超生子女不给。现役军人按社员同样标准划给自留山。自留山上的现有树木,未成材的折价归户,已成材的点数估积归户管理,付给管理费或收益比例分成。

    3)划给社员的自留山,只能发展林业,可以植树造林,种植果木、油桐、油茶,也可以发展茶叶和蚕桑等生产,但不得种植粮食作物,否则集体有权收回。

    (4)社员自留山划定以后,山权归集体,不准买卖、出租和转让,所栽树木永远归社员所有,允许继承,由县人民政府发给自留山使用证。

    [8] 林业部在执行林业“三定”的过程中,根据国务院的要求,了解各地情况写出了一个简报。也就是1981711发布《国务院办公厅转发林业部关于稳定山权林权落实林业生产责任制情况简报的通知》中的简报。这个简报是林业部到南方林区考察,并邀请“辽宁、河北、山西、湖南、福建、四川、贵州省林业厅和六个市、县的负责同志进行了座谈”之后形成的。其中对各地的自留山政策作了概括:“凡是有条件的地方,都根据群众烧柴、用材的实际需要、经营能力的大小和荒山荒地的多少,就近给社员划一定数量的自留山。新划的自留山上有零星树木的,有的折价归社员个人,有的规定收益以后按比例分成。近处没有荒山荒地的社队,组织社员在远山造林,然后调换。 自留山的面积,一般都是荒山荒地多的多划,少的少划。有些地方按亩计算,规定每户三至五亩,多的每户达到十亩。有些地方按百分比计算,规定自留山面积占社队林业用地总面积的5%至15%,个别的达到20%至30%。过去划定的自留山,社员已经营多年,就是面积多一些,也予以承认,不再调整。”

    [9] 国家林业局第六次全国林业资源清查结果新闻发布会。人民网,2005118http://www.people

    . com .cn /GB /huanbao/1072/3127533.html

    [10] 浙江省湖州市林业局文件:“从稳定林业生产关系入手 积极推进现代林业发展”。“1981年,根据中央关于保护森林发展林业若干问题的决定和浙江省关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的规定,对集体林权进行了以家庭承包为主的第一次大改革,初步解决了所有权与经营权相分离的问题。1983年底基本完成改革,颁发国有、集体所有山林权证10727张,划分国有山25.17万亩,集体山313.28万亩;同时,划自留山25.06万亩,发证39538张。后各县区从实际出发,对承包山多次进行调整,至1990年末,有249.2万亩山林联产承包到户。”

    [11] 池永东(福建省林业厅办公室科员):“分山到户是山区农民建设小康社会的必由之路——学习《农村土地承包法》体会”,见于福建省政府法制信息网,20071229。其中这样概述改革前的林权结构:“在我省,保证人人有山的方式主要有三种:一是自留山。三定期间,我省划定自留山11055万亩,占集体林地的9%左右,但现在稳定下来的自留山,估计要小于这个数,一些地方的农户已经丧失了自留山。二是责任山。全省责任山面积一直没有一个准确的数字,从点上反映的情况看,责任山的面积应大于自留山的面积。三是承包到户的毛竹山、经济林地。近几年来,各地加大了集体林权的改革力度,特别是南平、三明、龙岩等地,基本上按就近择优的原则,将毛竹山、经济林地承包到户。”从语义推测,福建省原有责任山的面积不会占到集体山地的50%以上。

    [12] 江西省瑞金市人民政府文件:“关于将自留山责任山调整为家庭经营山的通知”(瑞府办字〔2006238号)。

    [13] 巫建新(宜丰市统计局):“林业产权制度改革,促进宜丰农民增收——宜丰县林业产权制度改革专题统计调查分析”。“样本户调查日(2006621)人口为120人,比林改前(20048月,下同)增加2人;样本户共有山林面积1392.1亩,比林改前减少282.5;样本户人均拥有山林面积11.6亩,比林改前减少2.59亩。”

    [14]国务院调研组:《江西省崇义县集体林权改革调研报告》,http://www.jxdpc.gov.cn/rdzt/jjtzzhggcdy/20070917 /081353.htm。报告称“崇义县原本70%的林地归属集体统一经营,在改革后70%的林地由农户分户经营。”

    [15] 中国农经信息网:“陕西省集体林权将承包到户:10个县率先试点”,2007718

    [16] 国土资源部,

    [17] 江西省水利厅200111月文件:“江西省水利工程产权改革情况介绍”。

    [18] 安徽省水利厅200512月文件:《关于进一步推进全省小型水利工程产权改革的指导意见》

    [19] 向星权、蒋建辉(重庆市万州区农业局):《重庆市万州区农村土地流转及规模经营出现新进展》。

    [20] 安徽省泾县农委报告,赵学斌(安徽省泾县农委):“规范土地流转 切实促进土地规模经营——安徽省泾县农村土地流转和土地规模经营调查与思考”

    [21] 湖南省郴州市苏仙区统计局报告:“湖南省郴州市苏仙区土地流转的思考”。

    [22] 韩用祥(云南省保山市农经站):“云南省保山市农村土地突出问题专项治理工作总结”。

    [23] 关于农村税费改革的过程,中国税务信息网佚名作者有一个很好的简述,引述如下:

    “农村税费改革经历了规范农民税费负担、减征农业税和免征农业税等若干阶段,农民的政策性负担逐步降低最终彻底取消。”

    1999年全国农民直接承担的税费负担总额约为1247亿元,全国农民每年人均税费负担为140元。其中,农民缴纳的农(牧)业税、农业特产税、屠宰税等各项税收收入307亿元;农民直接缴纳的村提留和乡统筹费约为601亿元;农民承担的“义务工和积累工”中的以资代劳以及其他各种社会负担(包括行政性事业性收费、集资、罚款、摊派等)339亿元。农村劳动力还承担了“两工”82亿个,每个劳动力人均17个。与1996年相比,1999年全国农民直接承担的税费负担增加了118.6亿元,3年增长了10.5%;农民人均税费负担增加13.5元,增长了10.7%;全国农村劳动力人均承担“两工”减少了6.6个,减少28%

    2000年,中共中央和国务院选择安徽以全省为单位进行农村税费改革试点,试点的主要内容是:“三个取消,一个逐步取消,两个调整和一项改革”,即取消屠宰税、取消乡统筹,取消教育集资等税费负担,逐步取消劳动积累工和义务工,调整农业税政策、调整农业特产税征收办法,设定农业税税率为7%,改革村提留征收和使用办法,以农业税征收额度的20%为上限征收农业税附加,替代原来的村提留。安徽改革后,全省农民总的税费负担37.61亿元,比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元,减负达23.6%;加上取消屠宰税和农村教育集资,全省农民税费负担减少16.9亿元,减幅达31%

    2003年,各地按照国务院统一部署,全面推进农村税费改革试点工作,取得了积极成效。当年新增全面改革试点的10个省份农民减负总额达到123亿元,平均减负幅度为63%,农民人均减负55元,亩均减负50元。其中,广东、福建减负率高达84%77%。先行试点省份积极推行取消农业特产税试点、核实调减计税面积、降低过高的农业税计税价格等措施,使农民负担进一步得到减轻。

    2004年在十届全国人大二次会议上,温家宝总理宣布“取消农业特产税,五年内取消农业税”后,农村税费改革进程驶入快车道。2004年的农村税费改革共有三种不同的运行模式。第一,吉林、黑龙江、上海、西藏、北京、天津、浙江、福建等8个省市全部免征农业税。其中,西藏一直免征农业税,上海市2003年自主决定免征农业税,北京市、天津市2004年自主决定免征农业税,浙江省自主决定2004年对种粮油农民免征农业税(免征额度约为60%),福建省对种粮耕地免征农业税(免征额度约为77%)。据统计,这8个省市共减轻农民负担约52亿元,受益人口1.05亿人,人均减负50元,其中黑龙江省人均减负142亿元,吉林省人均减负100元。第二,农业税税率降低3个点征收的地区有12个省份,其中除了11个粮食主产省外,还有广东省。在这些地区有92个县免征农业税,这部分地区2004年减轻农民负担162.6亿元,惠及人口5.7亿人,人均减负28.4元。第三,农业税征收税率按照标准降低1个百分点的地区有11个省份,其中陕西、甘肃有42个县免征农业税。甘肃省有8个牧业县和6个郊区县免征农业税,陕西省西安、延安、榆林等28个市县免征农业税。这些地区减轻农民负担25.3亿元,惠及农民2.26亿人,人均减负11.2元。以上农业税减征、免征模式在2004年减轻农民负担234亿元。免征地区受益农民1.5亿人,人均减负约46元;降3个点的地区受益农民5.4亿人,人均减负约为29元;降1个点的地区受益农民2.14亿人,人均减负3.7元。

    2005年农村税费改革进一步提速。原计划到2008年全面取消农业税提前到2006年完成,农民除了承担农业生产中的要素投入成本支出外,不再需要向政府缴纳任何税费负担。尽管2005年多数省份还是自主性免征,但是在2006年将农业税免征的转移支付纳入预算,全部或部分由中央财政承担改革的成本。”

    [24] 据新华网报道农业部2007425新闻发布会介绍:

    农机具购置补贴从"九五"时期就已开始。2004年,补贴规模7000万元,涉及66个县。2006年,补贴规模达到6亿元,涉及1126个县,带动地方各级财政投入11亿元,农民和基层农机服务组织投入45亿元,补贴购置各类农机具30多万台,受益农户35万户。

    2002年,中央财政安排专项资金实施东北高油大豆良种补贴。截止2006年底,良种补贴品种由高油大豆一种作物,扩大到优质专用小麦、专用玉米、水稻四大作物;补贴面积由1000万亩增加到3.73亿亩;补贴资金规模由1亿元提高到41.54亿元;补贴范围由黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古4省(区)扩大到13个粮食主产省(区),山西、陕西、新疆、甘肃、新疆生产建设兵团等地区的优势粮食作物也享受到了补贴政策;惠及农户由53万户扩大到5800多万户。

    [25] 2004年的一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出:“为保护种粮农民利益,要建立对农民的直接补贴制度。2004年,国家从粮食风险基金中拿出部分资金,用于主产区种粮农民的直接补贴。其他地区也要对本省(区、市)粮食主产县(市)的种粮农民实行直接补贴。”

    [26] 农业经济学从“农业保护水平”的角度,对这个问题有一个讨论。李建平综合考虑了价格干预总价值、农村信贷干预、农业生产投入品或生产资料补贴、财政支农、农业收入转移五个方面测算了我国农业保护水平的变化,得出结论认为,到2001年我国农业保护从负保护转变为正保护。

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