• 农村地权结构中的国家、农户和集体(三)

    熊万胜

     

    农村地权结构中的农民集体

     

    (一)我国农村有多少农民集体?

    我国农村的农民集体有三种类型,分别是乡镇集体、村集体、村民小组集体和自然村集体。1985年时,我国有乡镇91138个,村委会948628个,村民小组588万个。到2006年底,我国有乡镇34675个,村委会624428个,村民小组453.3万个。

    自然村的数量难以确定,究竟什么叫做一个自然村也难以定义。农村建房越来越分散,村落的边界难以界定。一般认为我国自然村数量在300-500万之间。自然村并非完全有利于我国基层组织体系之外。各地自然村的规模不同,华北和华南宗族色彩比较浓厚的村落比较大,其他地区的村落就比较小。在华北地区自然村与村委会重合的情况比较普遍。在自然村比较集中而规模又比较小的地区会出现自然村与村民组重合的情况。在人们公社时代,后一种情况被称为“村队模式”。[1]比如江南地区,云南、广西等地区。但更多的情况是将一个较大的自然村分成几个村民组,或者几个细小的自然村合成一个村民组。

    各地自然村与村委会或村民组的对应情况。参见云南自然村的活力一文。

     

    1985年以来我国基层组织数量演变图:

    我国农村基层组织的数量呈明显的下降趋势。在1995年以前曾有所振荡,但此后也就一路减下去。1985-2006年这21年间的减少幅度以乡镇最大,村委会次之,村民组最小。减少幅度分别是62%34.2%22.9%。虽然减少是总的趋势,但政策上的解释在每个阶段都有不同。就乡镇来说,它的撤并可以分为三波政策性的撤并浪潮。第一个浪潮是1986-1989年。这一次浪潮的背景是在人民公社解体建立乡政府和村委会的过程中,政策允许把大公社拆小,结果新建立的乡镇数量远高于原有人民公社数量。到1983年底,全国已有12702个人民公社宣布解体,1984年底又有39838个人民公社摘掉牌子。1985年所余的249个人民公社自动解体,取而代之的是79306个乡、3144个民族乡和9140个镇。在原有5万多个人民公社的基础上建立了9万多个乡镇。数量明显增加。为了精简编制,提高效率,简政放权,在1986年开始拆并乡镇。所以出现了一次大的撤并乡镇的浪潮。共减少乡镇34666个。然后,从1992-1995年又进入“撤区并乡”浪潮。这个阶段共减少乡镇7973个。第三次浪潮是税费改革以来。从2000-2005年,减少乡镇8226个。乡镇的减少主要因素是撤并,而不是转为街道办事处。从1996-2006年,街道办事处只是从5565个增加到6355个。当乡镇并入街道办事处时,也是以撤并的形式并入的。

    村委会的减少可以分为两个阶段,第一个阶段是配合乡镇撤并时期,从1987-1994年。1987年的减少和1994年的减少分别对应着1986年和1992年的乡镇撤并。第二个阶段是从1995年以后,从此以后,村委会数量的变化轨迹脱离了乡镇数量的变化轨迹。表现在村委会的减少浪潮开始于税费改革以前,事实上,税费改革开始后村委会的减少趋势还有所放缓。这说明,撤并村委会的动力并不来自中央政策的指令,而是来自地方自身的因素。比如地方为了减轻财政负担和农民负担,为了降低县级政权的管理幅度而采取了撤并村镇的政策。至于城市化过程中村改居的因素并不重要,因为,居委会的数量在1998年达到顶点后,也大幅下滑。所以,与人们的想象不同,村委会自1995年以来的减少,最主要的动力是地方政府降低财政负担的要求,与此相比,城市化和税费改革只是次要的因素。我们看到,随着社会主义新农村建设的深入,财政对于自然村和村民组层次的负担也开始加重,自然村和村民的合并压力也随之增加,合并速度随之加快。这也证明了财政负担因素对于解释基层组织数量的变化是很关键的。

    这个趋势说明,当农民集体解体之后,“农村的事情农民自己办”的公共物品供给机制也就解体了,地方和基层政府承担着巨大的财政压力,因此急于甩掉包袱。随着税费改革的深入,税费改革带来的财政压力也逐步转移到中央政府,中央对撤并乡镇和村组的支持态度越来越明朗。

    (二)农民集体及其管理组织对集体土地的处分权在法律上逐步被解除

    这有两方面的含义:未承包到户的土地越来越少;农民集体及其管理组织对于集体所有土地的处分权能逐渐弱化。集体所有的土地是逐步交到农户或组织手中经营的,而且经营期限越来越长,集体对土地的控制能力逐渐失去。首先是耕地的承包到户。使得集体在相当一段时间内失去了对绝大部分耕地的直接控制。农业地区的集体管理组织有着强烈的动机扩大机动地,但受到中央的反对。严令将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额之内,并严格用于解决人地矛盾,超过的部分应按公平合理的原则分包到户。目前,机动地预留较多的地区往往是耕地比较富余的边缘地带,就全国而言,是西部地区比较多。但耕地远不是集体土地的全部,最大一部分是林地,其次是四荒地和水面。林地在1981年实行过林业“三定”,从集体林地中划出了自留山和责任山,到2001年的时候,这部分林地占到集体林地的70%。进而在2003年又启动了新一轮的林权改革,目标是将25亿亩集体林地尽可能地承包到户。[2]上世纪90年代末启动的水权改革,将全国水面中的一部分承包到农户或者企业。90年代初启动的四荒招标,试图将集体所有的未利用地的产权也明晰到户或组织。到目前为止,究竟水权改革和四荒招标将多少土地落实到农户或组织手中,是难以估计的。但这些改革有一个无可置疑的导向:集体土地产权的去集体化,逐步地缩小农民集体及其管理组织的产权权能。这个目标导向的另一种实现方式,是逐步地削弱农民集体及其管理组织的处分权。对于耕地,逐步缩小集体的调整土地权力,越来越强化土地用途管制制度,随着对生态重视程度的强化,林地也正受到越来越严格和全面的管制。宅基地也将随着新农村建设中村级规划控制的严格而更多地受到政府的控制,切实纳入到地方政府的土地利用总体规划之中。

    削弱集体对土地的控制能力,也削弱了农村集体经济,削弱了农村统分结合、双层经营体制的“统”的经济基础。更一般地说,国家的法律和政策是在加速农村社会转型,加速了农民集体的解体,把农村社会从集体的变成个人的。国家为什么要解除农民集体对集体所有土地的处分权呢?是一个必须解释的重大问题。

    我们不能说,打碎农民集体,削弱集体经济是上层国家的政策出发点。更准确地说,国家是不赞成把集体经济建立在与农户争夺来自耕地的收益上。显然,在不能实现以城带乡的时代,要发展统分结合的双层经营体制,必须以农村的集体经济为前提。发展集体经济本有多种路子。主管农业的中央领导人宋平在1991年这样认识到:“发展集体经济,可以从发展社会化服务中积累资金,逐步发展服务项目;可以利用当地的资源,搞开发性生产;也可以发展多种经营,兴办集体企业,依靠生产的发展和自身的积累逐步壮大。”[3]这里总结了发展集体经济的三种主要方式,是当时中央对这个问题的基本判断。要发展集体经济,中央坚决反对采取“一平二调”的办法,反对违背农民意愿收回承包地的办法。因为,中央决策层有两个越来越坚定的判断。第一,发展集体经济不应该破坏土地承包制的稳定。实行承包制后,农业经济取得了大发展,使得这种认识在中央上层成为主流。而且农村的改革对于整个经济的改革具有重大的推动和先导作用,在核心领域的改革没有完成以前,农村的改革不能倒退。所以,田纪云在1991年末这样指出:“发展集体经济要把着眼点放在兴办乡镇企业,开发新的农业资源,开辟新的生产门路上,以及按承包合同收取提留和承包金。不能老是盯着农民那几亩地,老是在农民身上打主意,重复过去‘归大堆’、‘平调’的做法”。第二,工商业的发达是实行土地规模经营的前提条件。集体控制土地,强化集体经营,有一个似是而非的理由,也就是实现土地的规模经营。这也是农业合作化运动的理论基础之一。经过历史的反复,中央认识到:“人多地少是我们的基本国情,农业劳动力只有大规模转移到二、三产业后,才有可能逐步发展土地的规模经营,而这种条件在现阶段的绝大多数农村还并不具备,因此,绝不能不顾客观条件和农民意愿,用行政命令的办法强制推行土地规模经营。”这两个认识在1997827发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中归纳为两对基本的关系:稳定土地承包与发展壮大集体经济的关系;农户承包经营与发展适度规模经营的关系。一定要在承包地上搞集中经营,很可能既不能促进生产,又引发社会矛盾。

    那么,在落后地区如何发展集体经济呢?当时开出的药方就是前面提到的三条:提供服务、农业开发、发展乡镇企业。这里提到的提供服务和发展乡镇企业,中央较早地给予了重视。开发利用荒地、荒坡、荒山、荒水和荒滩,群众的自发行动在上世纪80年代以来就开始了,但中央把这个问题提到一个政策的高度是在80年代末。198914,田纪云在国家土地开发基金管理领导小组会上作了发言:“下决心把农业开发搞上去”。提出农业开发可以有深度开发和广度开发两方面。深度开发主要是改造现有的中低产田;广度开发是利用以前没有利用的资源,也就是原来的各种荒地。这种开发从一开始就意味着要让这部分土地部分地摆脱农民集体的控制。田纪云说:“新的农业资源开发,一定要搞适度规模经营,不要开发以后就一亩两亩地分到一家一户。可以搞大户承包,搞集体农场,但不能搞过去人民公社式的那种集体。”那么农民集体管理组织一旦将这种土地发包,那么就不能干预其经营管理,否则就会成为“人民公社式的集体”。但是可以通过收取四荒资源使用权转让金。《治理开发农村四荒资源管理办法》规定,使用权转让金归集体经济组织所有。[4]四荒”资源使用权的转让包括拍卖、承包、租赁、股份合作制等形式,实际操作中,以拍卖为主。由于四荒地的使用权可以长达50年。那么,在这个过程中,集体对土地的控制权也被部分转让出去了。

    事实证明,中央为发展集体经济开出的三剂药方,在大多数农村并没有令人满意的效果。发展乡镇企业的道路,在90年代中期以后,已经被认识到更适合城市的郊区和国家的东部地区,而对于广大农业地区前途不大。即使能够发展工商企业,也更适合私营企业。开展生产服务收取提留和其他费用,在监督不力的情况下,很容易转变成乱收费。到了90年代末期,这条道路被认为必须修正。而且,中央也越来越清楚,开展生产服务与其说是发展集体经济的途径,不如说是发展集体经济的一个效果。在小农经济条件下,靠发展农业服务来赚钱是很难的。在19911028发出的《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中指出:“壮大集体经济实力,是搞好乡、村服务的基础。凡是乡、村服务搞得好的,一般是集体经济实力比较强大的地方,乡镇企业比较发达的地方。”这么说,发展乡镇企业和集体经济是开展农业服务的前提。但这个文件很快又辩证地说“发展农业生产服务,是壮大集体经济的重要途径。”但历史事实告诉我们,全国绝大多数地区的农民集体,靠提供服务来发展集体经济,这个途径走不通或者走不宽。

    90年代末期时,事实已经很清楚,中央在90年代初提出的发展集体经济的三条道路其实都是不成功的。即便发达地区的乡镇企业,也被迫改制,主要的改制方向是私有化。事实证明,在今天,集体经济还能有一定积累的地区有两种情况,一种是工商业发达地区农村,原来乡镇企业比较发达,现在依靠厂房和土地出租,获取收益。另一种是工商业极不发达地区,依靠机动地、集体林地、四荒地等开展农业生产,收取土地使用费。这两种集体经济其实都是依靠集体直接控制的土地来收取使用费。但两种做法的出身和待遇殊不相同,前一种做法曾被看成是先进的经验,得到大力倡导,后者被看成落后而被严厉批判。当曾被看成先进经验的东部地区集体经济也转向了土地经济后,也受到了中央政策的严厉批判,因为在出租集体土地建厂房的过程中,违反了国家的土地用途管制制度,对国家耕地保护政策也是直接的挑战。因此,传统的集体经济从不同的方向都走到了穷途末路。

    高层决策者指引的集体经济之路走不宽,农民自己创造的依靠土地转让的集体经济路子不利于国家经济发展和改革大业的大局。依靠传统的集体经济来发展农村公共事业的思路,和“农村的事情农民自己办”的指导思想发生了动摇。新的政策调整向四个方向发展。其一,鼓励“一事一议”,鼓励自愿筹资。既然大河没有水,又想养鱼,那就要小河放水。放的出来就养,放不出来就不养或少养。2000年农业部发布了《村级范围内筹资筹劳管理暂行规定》。其二,政府财政转移,向农村倾斜,实行以城带乡,以工补农的新指导思想。其三,改变农村集体经济发展的形式,探索更为民主的更为分权的集体经济形式,主要是各种类型的合作经济,包括土地的股份合作制。其四,农业生产服务的市场化。进一步“放活”,放弃集体统筹农业生产服务的思路,让农民在市场上购买服务。

    正是在这最后一个思路中,水面也从集体控制转向私人控制。农村水利工程是农业的命脉,但人民公社解体后,状况越来越糟糕。200293发布的《 水利工程管理体制改革实施意见》这样概括:“但是,水利工程管理中存在的问题也日趋突出,主要是:水利工程管理体制不顺,水利工程管理单位(以下简称水管单位)机制不活,水利工程运行管理和维修养护经费不足,供水价格形成机制不合理,国有水利经营性资产管理运营体制不完善等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且对国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患,如不尽快从根本上解决,国家近年来相继投入巨资新建的大量水利设施也将老化失修、积病成险。因此,推进水管体制改革势在必行。”面对这种局面,第一必须要使水利系统继续有效运转下去,第二必须解决经费问题。最简单的办法就是让这些设施自己养活自己。具体的办法是:“小型农村水利工程要明晰所有权,探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制,因地制宜,采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制”[5]。这就是水利事业的市场化改革。小农经济中的水与田地不同,田地的利用就需要水,田地是可分的,水却不完全是可分的,所以水相对于田地,本身就是一种公共物品。而且由于小农的细小,这种物品的公共性更为明显。把水面和水利设施承包出去,其实是放弃了公共组织应有的公共服务职能。

    我们看到,农民集体在耕地、林地、四荒和水面这四种最主要的土地资源上的处分权纷纷弱化。在这个过程中,国家的法律和政策起到了明显的助推作用。在评价这个现象时,要将耕地和林地、四荒、水面区别开来。70年代末80年代初把耕地和林地承包是为了走出人民公社时代的集体组织和集体经济。90年代初拍卖四荒地是为了在新形势下发展集体经济,但这种集体经济不是人民公社式的集体经济,因为它不约束人的自由。此时,决策者对于集体还是有信心的。90年代末和20世纪初实行水权改革和林权改革,意味着对集体的全面失望。实行水权改革其实是认为,在中国多数地方的农村,集体已经没有能力统筹好集体灌溉,合作之路之路走不通,只好市场化。实行林权改革是认为,让集体组织从山林上收一点费用,意义虽有,但比之负面影响就不值得重视。比如,干部贪污乱花钱,同时集体管理山林效果不好,林业不能得到更快发展。

    经过轰轰烈烈的乡村工业化阶段之后,喧嚣归于平淡。不同地区的农民集体都不约而同地走到以地生财的路子上,转让集体土地,收取一点费用。但18亿亩红线的划定,试图断绝集体动用耕地的念头;林权改革和四荒拍卖,压缩了集体在林地和四荒地上的控制能力。水权改革试图使最具有公共性的集体土地资源也转移到私人之手。所以说,农民集体集体管理组织对于集体土地的处分权被大幅压缩了。

    (三)集体土地的处分权主体的向上转换

    尽管农民集体对于对集体所有土地的法律处分权被削弱,但不能说完全消除。而且,在法律处分权之外,还有事实上的处分能力。所以仍然有个处分权主体的问题。当前的趋势是,集体土地处分权的主体向上转换。由于处分权是所有权的核心权利,它是由所有权行使主体所行使的,所以处分权主体的向上转换,也就是所有权行使主体的向上转换。这在前一节已经论及。突出地体现在承包地的发包方方面,已经从以生产队(村民组)为主转换到以村委会为主。在1995年和1997年的关于稳定承包权的中央文件中,都有反对将村民组的土地收归村委会整体打散发包的条文,这也间接说明了村委会上收村民组土地处分权的能力。

    这种转换具有一定的合理性,因为所有权行使主体的层次更高意味着可以在更大范围内实行规模化经营。从自上而下的土地管理的角度来说,可以减少管理层级,也就是降低管理成本。比如宅基地的审批,一般是以村委会为初审单位,而不是以村民组为初审单位。在村委会层次上,干部也能了解具体情况。但并不是所有地区都是这么设计的。在云南,自然村历史上就是一级基层组织,建国后在这个层次上先后建立了生产队、村委会和村民组。因此,自然村这个层次或者说村民组这个层次在宅基地的管理上拥有初审权。但云南在1998年把村委会上移到原来的大队层次,自然村或村民组的管理能力也可能被削弱。

    这种转换也具有深远的负面影响。当所有权内含的占有、使用和收益权已经被下放之后,剩下的处分权是所有权最核心的权利,也是最主要的权利。这个权利是由所有权行使主体来行使的。因此,所有权行使主体的向上转换,或者说处分权主体的向上转换,实质上就是对村民组所有权的严重剥夺。在中国,如果说在农村有共同体的话,那一般就是自然村或者村民组。跨出这个范围,农民的认同感就大幅下降。而认同感的下降将直接导致参与的下降。所以,曹锦清先生认为:“…中国农民的民主意识也只是限于村落范围之内,有时也穿过村落的壁障而达到行政村的范围,但到乡一级便是‘强弩之末’了。”[6]农村的事务既需要自上而下的管理,也需要自下而上的参与。这两者之间在互补的同时存在着矛盾。从管理的角度来说,管理层级越少越好,管理幅度越大越好。从参与的角度来说,在中国国情之下,最有效的参与一定是发生在熟人社会中,因为参与和信息都可以有发达的人际网络可以借用。但熟人社会越来越萎缩,只有在自然村或者村民组中才有可能。结果上级认可的层次与基层民主逻辑所能接受的层次之间出现了脱节。上级希望在村委会层次上建立最基层的管理组织。最好将村委会合并的更大一些,但对于发展民主参与来说,原有的未合并的村委会已经太大,最好是回到家门口来,也就是回到村民组或自然村。那么目前的实际情况是哪一种趋势占了上风呢?从集体土地所有权的行使主体上可以看到,事情的发展顺应了上级的愿望,降低管理成本称为最重要的考量。人民公社时期“三级所有、队为基础”的历史经验被逐渐忽略。其结果,就是村委会层次上村民自治的萎缩,和村民组(自然村)层次村民自治能量的自然耗散。进而使得高层决策者和社会对于村民自治失去了信心,乃至对于农民集体这种特殊的组织形态失去了信心。整个国家对农村形势和发展方向都可能出现严重的误判。

    (四)农民集体对不同类别土地的处分能力的差别

    根据赵冈和陈钟毅的概括。私人所有的土地一般是耕地,而山林川泽私人不得占有,无主的荒地,也是公有。所谓“其地有草莱者,尽曰官田”。[7]这是历朝历代的共同倾向。首先是因为山川林泽不适宜农耕,但适宜矿冶、煮盐、经济作物的种植、畜牧业。从事这些行业,必须要与其他行业进行交换,而且山川林泽的出产也是农耕地区必需的,所以,这里是工商业的渊薮。控制了山川林泽就是控制了国家经济的命脉,便于抑制工商,使百姓专心务农。[8]但豪强巨室侵占山林也是历来有之。明代以后国家控制减弱,对山林的开发日渐兴盛。特别是随着南美农作物的引入,越来越多的坡地和山地改为耕地,国家也乐观其成。伴随着耕地私有化的发展,山林的私有化逐步发展,山林的地权属性逐渐与耕地类同。但是山林在南方宗族性村落中,往往与风水和家族墓地相连,从而成为公有。

    在建国后,土地收归国有,进而定为集体所有,然后又重新承包到户。但山林、荒地和小水域,却没有如同耕地一样承包到户,这本身就说明他们在地权属性上的先天特殊性。一个很重要的原因,在于这些资源相对于耕地的公共色彩浓厚。在建国后,水利的公共性得到强化,而水利往往与山林相连,因为水源需要山林的涵养。山林的风水意味下降了,但是,它的生态功能却得到越来越多的重视。而且,山林还是集体经济的一个恰当来源,将山林作为集体资源要比将耕地控制在集体手中为好,因为这至少不直接与民争利。有时,集体山林地处偏远,私人也难以开发。所以,一度形成了,山林水域归集体控制,而耕地承包到户的局面,这个局面与自秦而宋的格局很类似。但随着土地从债权而物权化的发展,国家和集体逐渐放松了对土地的直接控制,这时,山林水域也逐渐放归私人手中。但由于它们的公共性质,山林水域的地权属性仍然比耕地更为偏向于公有,这从国家的采伐限制制度和公益林建设计划中都可以看出来。而水域的公共性更为明显,它的市场化改革方向很有可能被逆转。

     



    [1] 张乐天:《人民公社制度研究》

    [2] 但中央设定的目标仍然会受到地方的修正。地方政府更为同情集体希望保留集体直接控制的土地的愿望。比如《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(湘发〔2007〕15号)规定:“村级基层组织资金困难的,可视情况保留林地总面积10%以内的集体山林,由村委会民主经营管理,以保障村级公益事业和基层组织运转的经费需要。不管采取哪种经营形式,都要召开村民会议或者村民代表会议,经2/3以上的村民或者2/3以上村民代表同意。”云南省的林权改革对象只是集体商品林,对于集体公益林保持稳定。

    [3] 宋平:“在全国农村经济工作经验交流会上的讲话”(199131),《新时期农业和农村工作重要文献选编》,中央文献出版社,1992年,第676-677页。19911028发出的《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中也指出:“发展集体经济,主要是靠进一步发展乡镇企业,开发新的农业资源,开辟新的生产门路,扩大新的财源,以及按承包合同规定收取提留和承包金等办法,逐步增加集体积累,绝不能采取‘一平二调’的办法,违背农民意愿收回承包地的办法。”

    [4]《治理开发农村四荒资源管理办法》第二十三条规定:“四荒”资源使用权转让金,实行农村集体经济组织所有,乡()人民政府管理,县水行政主管部门监督的制度,设立专账,严格财务监督。转让金的使用范围,主要包括本村内的水土保持建设、为四荒资源提供必要的治理开发条件和转让过程中发生的一些直接开支。

    [5] 水利部200293发布的《 水利工程管理体制改革实施意见》第十条。

    [6] 曹锦清等:《当代浙北乡村的社会文化变迁》,上海远东出版社,2001年,p153-154

    [7] 《后汉书》,卷十九,《仲长统传》。转引自赵冈、陈钟毅:《中国土地制度史》,新星出版社,2006年,41页。

    [8] 有不少文献讨论国家控制山川林泽的原因。臧知非:“汉初货币制度变革与经济结构的变动——兼谈张家山汉简《钱律》问题”,《苏州大学学报》,2006年第6期。

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