• “道义”、“制度”与“公平性”
    ——中国农村“低保”政策的变迁逻辑与制度反思
    周伦府*
    一、问题缘起
            前些年,著名经济学家吴敬琏在一次会议上提出了“中国实现全民最低生活保障制度的
    条件已经成熟”的观点,此语一出,就引起了各界对“全民低保”的大讨论,综观有关“全
    民低保”的讨论,其核心争论可归结为有无必要和可能把“低保”引入我国农村地区。其实,
    如果把农村最低生活保障看成是一个问题的话,那么这个问题从上世纪九十年代中期就已提
    出,随着“三农”问题的凸显,农村居民最低生活保障问题也越来越受到广泛关注,且到目
    前,农村“低保”在政策层面上已得到广泛反映,并在全国范围内得到逐步的实践。
            在 2007 年中共中央国务院出台的中央“一号文件”和温家宝总理在十届全国人大五次
    会议上作的《政府工作报告》都指出,要在全国范围建立农村最低生活保障制度,这可以说
    是建设社会主义新农村和构建农村和谐社会的一项重要举措,也可以说是“全民低保”开始
    步入实践。截至2008 年5 月,全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度,惠
    及人数达到3688.4 万人,户数达到1682.3 万户1, 可见农村“低保”政策实施取得了可视
    的效果,按官方公报说法即“城乡居民最低生活保障制度实现均等覆盖”。可以说,我国农
    村“低保”经历了一个曲折的变迁过程,在探索中不断完善、前行,而在这一变迁历程中,
    它的变迁逻辑是怎样的呢?这样的变迁逻辑在现实的实践中又是如何体现?在制度上又给
    以我们一个什么样的思考?在实践中我国的“低保”制度又如何去建设与完善?带着这样的
    问题,本文拟从我国农村“低保”制度的变迁历程出发,去探讨我国农村“低保”制度的变
    迁逻辑,并以最低生活保障的本来目的——“公平性”——来审视我国农村最低生活保障制
    度的建设。


    二、农村最低生活保障制度的变迁历程
           农村最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分,是社会救助制度的核心组
    成。我国农村最低生活保障制度经历了从无到有,从试点到推广的一个变迁历程。
    (一)农村“低保”制度的演变过程
            众所周知,我国的工业化道路是一个“牺牲农业救工业”的过程,在改革开放前,国家
    大搞集体经济,农村搞合作社经济,在“大锅饭”思想影响下,根本不存在其“低保”意识;
    再因左的思想影响,导致国民经济发展落后,国力匮乏,更是在物质基础上无从说起农村“低
    保”。那时可以称得上救助政策的可能就是一些临时救急政策或措施,但“救急”并不是意
    味着“救贫”,那样的临时性措施并未涉及到常规性的贫困,即所谓的“救急不救贫”措施1。
    在改革初期,农村率先进行了土地承包制的改革,农村生产力有了极大发展,农民收益也有
    所提高,农村贫困人口有所降低,我国一些地方开始有了农村社会救助工作改革的探索。其
    主要做法是实行农村定期定量救助,加大对贫困对象的保障力度,探索实行乡镇统筹困难补
    助经费。这些做法虽为初步,但为后来进一步探索农村居民最低生活保障的思路提供了启发。
    自 20 世纪90 年代开始,随着改革的深入,市场经济力量也不断向农村地区渗透,农村
    的发展明显落后于城市的发展,农民增长也缓慢,农村贫困现象不断涌增。为此,国家也开
    始实行扶贫计划,一些地方在定期定量救助制度的基础上开始探索建立农村最低生活保障制
    度,如上海、广东、浙江、福建等沿海地区。随着试点探索的深入,农村“低保”制度逐步
    向中西部地区延伸(见表1)。
    1 据资料,我国在20 世纪50 年代初在农村开始实施五保供养制度(即对农村居民中无劳动能力、
    无依靠、无生活来源的“三无”老年人、残疾人和未成年的孤儿,实行保吃、保穿、保住、保医、
    保葬,对适龄儿童还要保其受教育)及临时救济制度,但在不同时段的政策实施表现是有所不同
    的。

    表1 中国农村最低生活保障政策变迁
    时 间事 件政 策 内 容
    1994 年初国 务院第十次
    全国民政会议
    到 20 世纪末在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层
    次不同、标准有别的社会保障制度。山东、浙江、河北、湖
    南、河南、山西、广东等省开展农村社会保障体系建设试点
    运作
    1996 年初
    全 国民政厅局
    长会议
    明确提出改革农村社会救助制度,积极探索农村居民最低生
    活保障制度的任务;
    1996 年底民政部文件
    民政部正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意
    见》,制定了《农村社会保障体系建设指导方案》,提出各地
    要“积极试点,稳步推进”农村“低保”制度的建设
    1997 年全国民政会议
    提出巩固、扩大东部试点,积极启动西部试点,抓两头、带
    中间,因地制宜、稳步推进的总体要求
    2006 年
    中 央农村经济
    工作会议
    提出要在全国范围内建立农村最低生活保障制度的建议
    2007 年
    中 央“ 一号文
    件”、十届全国
    人大五次会议
    正式提出在全国范围内建立农村最低生活保障制度
    资料来源:根据中国人民共和国民政部网站公布的历年资料整理http://dbs.mca.gov.cn/
    主要参考资料:最低生活保障司文件资料,历年《中国民政事业发展公报》
    进入21 世纪,我国农村最低生活保障制度试点不断完善、拓展,许多省份县市已建立
    了最低生活保障制度,农村居民享受最低生活保障的人口不断上升。至2006 年底,全国已
    有25 个省(区、市)的2133 个县(市、区)实行了农村最低生活保障制度,有1509.1 万
    农村人口享受到了农村最低生活保障,人均补助33.2 元/月。鉴于农村“低保”制度已在大
    范围内实行,2007 年中央政府决定在全国范围内建立农村最低生活保障制度,截至2007 年
    6 月底,全国31 个省区市都已基本完成了农村最低生活保障制度的建立。见表2 所示:
    表 2 农村最低生活保障情况统计表
    年 份
    农村居民最低生活保障
    人数(万人)
    农村最低生活保障家庭数
    (万户)
    2001 305 —
    2002 408 157
    2003 367 177
    2004 488 236
    2005 825 406
    2006 1509.1 743.4
    2007 3451.9 1572.5
    2008 3688.4 1682.3
    注:2007 年数据为2007 年4 季度统计数据,2008 年数据为5 月份统计数据
    数据来源:根据民政部财务与机关事务司历年《全国民政事业统计数据》整理,
    (二)农村“低保”制度的演变内容
           1. 保障对象。在“救急不救贫”时期,农村居民能享受到救助保障的是一些“灾民”
    及“弱民”(灾民是指那些大自然灾害中受到严重损失,需要国家财力扶助度过灾荒的受灾
    群众;弱民是指那些在社会中无劳动能力、无任何生活来源,且无任何依靠的特困人员,包
    括了五保户、特困户。)。农村居民最低生活保障制度试点建立后,农村“低保”对象确定为
    家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的所有农村居民,并由国家和乡村集体给予其
    差额救助,这样也就扩大了保障的覆盖面。目前,各地规定的农村最低生活保障对象范围一
    般是低于当地低保标准的农村困难群众,但从各地开展农村“低保”工作的实际情况来看,
    很多地区要求把保障的重点放在那些因疾病、残疾、年老体弱、家庭缺少劳动力和生存条件
    恶劣等原因造成家庭生活常年困难的农村居民身上。这也主要是由于我国多数地区农村最低
    生活保障建设还处于起步阶段,限于财力等原因,首先将农村最困难得群众纳入“低保”范
    围,循序渐进,通过一段时间后,逐步实现“应保尽保”。
           2. 保障标准。在农村最低生活保障制度建立之前,国家对农村贫困居民的救助也主要
    是围绕“急”来实施救助标准,这样的标准有很大动态性,只能“救急”不能“保贫”。在
    农村“低保”制度逐步建立后,各地区确定“低保”标准主要从以下几方面考虑:(1)维持
    当地农村居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用电等费用;(2)当地经济发展水平和财力状
    况;(3)当地物价水平。农村“低保”标准随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提
    高适时进行调整。由此,也出现了各地区“低保”的标准不一,但都要遵循一个原则就是,
    农村“低保”起码应该保证“低保”对象的生活水平不低于绝对贫困线,“低保”标准也不
    宜比贫困线高得太多,否则会不利于鼓励有劳动能力的群众生产自救。但因各地物价水平、
    财力状况等的不同,农村“低保”标准的地区差异性很大,有的地方甚至也低于农村贫困标
    准。如2008 年5 月的统计数据,全国农村最低生活保障人均支出水平为37 元,北京市人均
    支出水平为93 元,而甘肃省人均支出水平仅为20 元(见表3)。

    表3 2008 年5 月份全国各省区农村最低生活保障情况
    地 区
    农村居民最低生活保障
    人数(人)
    农村最低生活保障家庭
    数(户)
    农村最低生活保障
    累计支出(万元)
    人均支出水平
    (元)
    全国合计 36884261 16822593 661616.7 37.00
    北京市 76905 41360 3572.5 93.00
    天津市 47058 20416 1890.5 82.00
    上海市 113978 64116 3643.5 64.00
    重庆市 768539 354559 11754.1 31.00
    辽宁省 892689 488093 15038.2 34.00
    吉林省 753961 409375 7962.6 21.00
    黑龙江省 905484 395358 19894.0 44.00
    河北省 1588105 873227 27109.5 35.00
    山西省 908696 542255 13989.5 32.00
    陕西省 2052237 866829 32247.5 32.00
    甘肃省 1,722,621 453,674 17,466.80 20
    宁 夏 275,245 125,057 5,871.00 46
    新 疆 1,298,790 427,164 14,365.70 22
    西 藏 230000 61347 2893.4 25.00
    四川省 2775371 1312597 46538.3 38.00
    贵州省 2566667 1048231 47938.8 37.00
    云南省 2212895 1014569 31992.4 29.00
    青海省 345,000 131,261 6,700.20 39
    河南省 2585897 1353686 40698.2 32.00
    江苏省 1146615 595372 34454.4 61.00
    福建省 679013 278532 17659.5 53.00
    广东省 1537013 598374 43395.9 59.00
    海南省 184621 86788 4022.7 44.00
    湖北省 1319647 601157 24636.5 38.00
    湖南省 1758353 668620 29212.2 35.00
    安徽省 1708972 782126 26440.7 35.00
    江西省 1500000 664664 42014.3 56.00
    山东省 1754396 1018957 34313.9 40.00
    内蒙古 862512 529059 5000.2 12.00
    广 西 1782507 715266 20873.5 23.00
    数据资料来源:根据民政部低保司公布数据整理 http://cws.mca.gov.cn/
           3. 保障资金。在过去,各地实施农村最低生活保障制度后,“低保”的资金都来源于各
    级地方财政,保障资金的筹集以地方为主,由地方各级人民政府民政部门根据对象人数提出
    资金需求,经同级财政部门审核后列入预算。由此,各地都将保障资金的筹措与落实作为“低
    保”工作的重点,并极力加大资金的投入,采取地方财政与乡集体共同负担策略。从2007
    年开始,中央财政将对财政困难的地区实施农村“低保”制度给予资金补助,开始转向中央
    与地方共同承担农村“低保”资金的筹集,因而在保障资金的来源和数量上都有了保障。同
    时,各级有关部门也加强了对农村最低生活保障资金的监督管理,加强规范和完善资金管理
    制度,保证其专款专用。
           4. 保障方式。在未施行农村最低生活保障制度时,所采取的救助方式大多为实物救助,
    直接提供其穿、吃、住。现阶段,农村最低生活保障的方式主要有两种:一种是以纯现金发
    放形式,另一种是以现金和实物救助相结合的形式。保障资金一般按季度由乡镇通过村发放,
    有的地方是每月发放一次,实物则通过村来发放。同时,有的地方还针对“低保”居民出台
    了一些优惠政策,比如对保障对象减免各种集资款、医疗费、子女上学杂费等。除此,越来
    越多的社会力量也加入到农村救助中来,他们通过捐助、扶持等方式对农村贫困对象进行帮
    扶,保障的方式逐渐变得多元化。


    三、“道义救济”逻辑向“制度化保障”逻辑的转变
           当农村“低保”还未形成一种政府责任意识时,民众也不可能有“低保”的概念意识。
    好比在“一大二公”时期,大家都是一个样,政府“救急”完全是处于一种道义上的考虑,
    这仅仅是一种“道义救助”。在九十年代初期,国家施行农村扶贫计划,向落后农村地区下
    拨救济款,甚至还提供生产资料、技术、发放农业贷款、提供各项优惠政策等,以此来促进
    农民生产,提高农民收入,改善农民的生活,政府把之称为“开发式扶贫”。这在行动上从
    “救急”转向了“扶贫”,在观念上从“道义”转向了“救济”。从这一转变中,我们可以看
    出,政府行为并非只停留在“民心”行动上,其有了“民生”价值的根本性提升。然而,无
    论是“救急”还是“扶贫”,主要是受中国传统人道主义思想的支配,并没有真正地从权利
    规范上来定位政府角色。换句话说,“道义救济”逻辑上的救助行动,一没有一个科学考量
    的标准,二是完全受主观支配,在操作上亦没有统一的规范。因而,随着我国改革的不断深
    入,思想的不断转变,促使新社会关系的产生,个体地位与民生价值也随之得到提升,贫富
    分化的冲突和社会稳定的要求进一步凸显了“道义救济”逻辑的救助行动难以满足时代的诉
    求——社会责任和民生权利的制度性安排。
           农村最低生活保障制度的建立是实现“道义救济”向“制度保障”的有效途径。从上文
    所阐述的我国农村“低保”制度变迁历程可以看出,对农村的贫困救助逐渐迈向了一个制度
    化逻辑,且在农村变革的事实层面上,这样的“制度化”需求显得越来越必要。我们回到文
    章开篇所点到的“全民低保”争论现象,之所以争论问题化,是因为在许多人看来,农村居
    民没有必要给以“保障”“制度化”,他们在农村有土地和房屋,只要他们愿意劳动,就可以
    维持其基本的生活,若让农村居民享受其“低保”,就有可能不从事农业生产而成为专门的
    寄生农民。可实际中,随着工业化、市场化、城市化的加剧,土地对农民的保障功能越来越
    弱,农民成了市场化的“脆弱群体”。因此,对农村居民实行“制度化保障”势在必行。
           其实,从我国农村最低生活保障政策的变迁可以看出,国家在责任和权利上逐渐有了“制
    度化”安排,并从“道义救济”逻辑逐渐向“制度化保障”逻辑转变。在2007 年8 月,国
    务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,这标志着我国农村“低保”
    制度的正式建立,这也标志着农村居民开始享受到了“国民待遇”。纵观我国“低保”政策
    的变迁历程,同样遵循了我国渐进式改革的逻辑程式,由“道义救济”逐步向“制度化保障”
    转变(如图1),且不断在探索中深化。我国“低保”政策虽然已逐渐形成一种“制度化”
    体系,但在现今实际的实践过程中,还缺乏一种“法制化”的保障。
           由于我国特殊的二元社会结构的存在,无疑,农村最低生活保障制度的“制度化”构建,
    有利于缩小我国城乡和地区差距,使农民“国民待遇”的基本权利在制度上得到了安排,有
    利于我国社会的长期稳定,保证了社会的波动具有一定限度的可控制性。农村低保“制度化”
    的构建,为以后低保“法制化”建设奠定了基础。试想,在还没有立法保障下的“低保政策”,
    若在制度构建上依然遵循“道义”意识,缺乏规则约束的话,那么“低保”制度很大程度地
    容易变成一个空壳。必然,农村“低保”政策的变迁目标是要走向一个“法制化”的逻辑。

    四、农村最低生活保障制度的“公平性”审视
        在中国特有的二元经济、社会结构下,也必然诞生出特有的二元社会保障制度。建国
    50 多年来,我国一直实行了一种低水平、广覆盖、以城市为主体、城乡有别的二元社会保
    障制度(李迎生,2001:66)。这样的二元社会保障制度直接导致了“重城轻农,先城后农”
    的状况,农村最低生活保障制度的建设远远落后与城镇,凸显了公共政策里的不平等、不公
    平性。我国城市最低生活保障制度已于1999 年立法,而我国农村最低生活保障制度虽说在
    2007 年已正式建立,但有关农村“低保”的统一立法目前还是空白,这才是农村最低生活
    保障制度的“公平性”问题的重要体现。
    中国社会强烈的“二元”性,已使我们认为中国社会的制度变迁是一种“渐进、理性”
    的选择策略,致使每一项制度的改革与建设都要“二元”对待,最低生活保障制度亦如此。
    也不能理解为何“全民低保”的观点一出,就招来了许多反对,许多人提出了“政府财力有
    限、不足”等观点来否定“全民低保”。所谓实现“全民低保”,也就是让农村居民也享受到
    最低生活保障的待遇。那么政府到底有没有这个可能实现“全民低保”呢?其实早已有学者
    作过计算,国家在1999 年建立城市居民最低生活保障制度之际,就应该考虑农村最低生活
    保障的建立,并统一立法(戴卫东,2007)。从表4、表5 的数据可以看出,若按绝对贫困
    线的标准来补助,补助支出占GDP 比重与占国家财政支出的比重都呈下降趋势,最高也达不
    到1 个百分点(见下页 表4、表5)。可见,国家没有财力来实现包括农村居民在内的“全
    民低保”的观点是站不住脚的。因此,农村最低生活保障制度的建设是一个有关农民的“国
    民待遇”问题,“不是一个能不能为的问题,而是一个想不想为的问题;不是一个可不可为
    的问题,而是一个现代公平公正社会必须为的问题。(于建嵘,2006)”
    上面我们讨论了农村必须要为方能体现一个社会的公平与公正,那么,在为了之后,所
    表现出的现实状况又是如何呢?
    -9-
    表4 农村贫困人口最低生活保障补助支出占GDP 比重
    年 份 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
    GDP值(亿元) 8.1911 8.9404 9.5933 10.51723 11.72519 13.68759 18.2321
    Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ
    补助金额(亿元)
    68.0 343.2 64.2 290.3 58.5 277.1 56.4 265.5 58.0 266.7 52.2 246.4 47.3 215.1
    支出占GDP比重(%) 0.08 0.4 0.07 0.3 0.06 0.28 0.05 0.25 0.04 0.23 0.03 0.18 0.02 0.12
    注:Ⅰ表示按农村绝对贫困线标准来计算,Ⅱ表示按农村相对贫困线标准来计算,(绝对贫困相对贫困线计算方法可详见 戴卫东《构建农村“低保”,成本有多大?》,载
    《调研世界》,2007 年第6 期)
    资料来源:1999~2004 年中国GDP 值来源于《中国统计年鉴》(2000~2005),2005 年GDP 来源《国家统计局:2005 年中国GDP 超18 万亿增长9.9%》(人民网,2006-1-25)
    图表数据转引自:戴卫东《构建农村“低保”,成本有多大?》,载《调研世界》,2007 年第6 期 P28
    表5 农村贫困人口最低生活保障补助支出占国家财政支出比重
    年 份 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
    国家财政支出(亿元) 13187.67 15886.50 18902.58 22053.2 24607.0 28486.89 33930.28
    Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ Ⅰ Ⅱ
    补助金额(亿元)
    68.0 343.2 64.2 290.3 58.5 277.1 56.4 265.5 58.0 266.7 52.2 246.4 47.3 215.1
    补助额占国家财政支出比重(%) 0.5 2.6 0.4 1.8 0.3 1.4 0.26 1.2 0.24 1.1 0.18 0.86 0.14 0.63
    注:Ⅰ表示按农村绝对贫困线标准来计算,Ⅱ表示按农村相对贫困线标准来计算,(绝对贫困相对贫困线计算方法可详见 戴卫东《构建农村“低保”,成本有多大?》,载《调研世
    界》,2007 年第6 期)
    资料来源:1999~2004 年财政支出数据来源于2005 年《中国统计年鉴》,2005 年数据来源于人民网《金人庆:去年全国财政收入突破3 万亿元》(2006-06-28)
    图表数据转引自:戴卫东《构建农村“低保”,成本有多大?》,载《调研世界》,2007 年第6 期 P28
    毋庸置疑,农村最低生活保障制度是比以前的特困救助更规范、层次更高的一项保障制
    度。因此,原先的特困救助对象应尽可能地纳入到农村最低生活保障的范畴。然从统计数据
    上看,许多省份农村“低保”对象在所有救助对象中的比例还很低(见表6),特别是在我
    国广大中西部地区这样的现象特别严重,只有37.7%的救助对象是享受“低保”者,而这一
    比例在东部地区达到了94.4%。可见,我国农村最低生活保障制度总体发展比较慢,且地区
    间差异很大,发展不平衡,还有部分地区建立的“低保”制度还与国务院《通知》要求大不
    一致。目前,随着农村最低生活保障制度的建立,我国农村居民可以说是享受到了“国民待
    遇”,但随之却遭遇的是“国民待遇”不平等化。所谓“国民待遇”不平等,就是指同一公
    民却在一个底线上享有不同的待遇,这就是典型的“同命不同价”。其实,在底线设计上,
    “既要考虑到农民与城市居民的不同,还要考虑到相同的一面,特别是要考虑公民权利的平
    等性。(刘旭东,2007)” 因此,作为一种制度化和规范化的社会救助政策,现今的农村最
    低生活保障制度有待大力完善。
    表6 各省份地区 农村“低保”对象占所有救助对象的比例
    “低保”对象在所救
    助对象中的比例
    <10% 10%~30% 30%~50% 50%~70%
    >70%,
    94.4%
    省份或地区
    黑、赣、渝、
    黔、藏、青
    皖、鄂、桂、
    滇、宁
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    新 东部沿海
    地区
    资料来源:民政部 低保司 http://www.mca.gov.cn/
           除此,若用“公平性”来审视我们现今的农村最低生活保障的责任主体,同样折射出了
    极大的不公平性。王思斌(2007)用“政府福利责任的非均衡状态”来描述我国现今福利政
    策责任主体不公平现象。我国目前实行的财政制度是分级管理,各级政府拥有一定的财政资
    源和负责范围,因而也决定了福利保障责任的区域性特征。在我国农村最低生活保障的预算
    上,主要以地方为主(市县),然而,因我国地域之间经济基础的极大的差异性,越是贫困
    的地区需要救助保障的贫困人员越多,政府负担就会越重,而现实中是这些地区的政府财政
    收入往往又是比较少,却又承担了“低保”的主要预算,这样也就加大贫困地区政府的财政
    负担;越是富裕的地区需要救助保障的贫困人员越少,这样财政负担也就越轻。这也就是所
    谓的“有钱的政府少付费,少钱的政府高负担。(王思斌,2007)” 因此,要实现农村最低
    生活保障制度的责任公平,中央政府是责无旁贷。
    总之,我国农村最低生活保障制度一路走来本身并不容易,且还在不断的探索之中,若
    再加以挑剔似乎有嫌“过分求疵”,然而,现代社会就是一个追求公平公正的社会,其“低
    保”政策的本意也就是维护社会公平公正,若在具体实践过程有失“公平性”,我们是必然
    要加以审视的,且要时刻加以审视、反思!


    五、总结
         农村最低生活保障制度从无到有,经历了一个政策变迁的历史过程。本文讨论了我
    国农村“低保”政策的演变历程,可以说,在这个过程中,无论从形式还是内容上,我国“低
    保”政策是逐渐成型并迈向制度化。透过我国农村“低保”制度的变迁历程,文章探讨了我
    国农村“低保”政策从“道义救济”向“制度化保障”转变的变迁逻辑,这样的逻辑转变体
    现了我国农村“低保”制度不断完善的印痕,然而,在迈向“制度化保障”逻辑的实际实践
    行径中,农村“低保”还缺乏一种“法制化”的轨道或保障。“法制化”是农村“低保”政
    策变迁的最终目标,也是其“公平性”的重要体现。
    因我国农村最低生活保障制度是产生于我国固有的“二元”社会特性中,且我国农村人
    口又占据了总人口的绝大比重,所以,农村“低保”的建立必然冲击着城乡“二元”的基本
    制度结构,其必然带来一系列的制度悖论,同时,制度的“公平性”问题在实践中也不断凸
    显。但我们不能总以“二元”差异来掩盖制度的“公平性”问题,那样就是一种典型的“避
    责”做法,因为最低生活保障本来的目的性就是公平。在欣喜我国“低保”政策不断完善、
    制度化的同时,不能忽视它背后所隐藏的不公;在欣慰我国农村居民有了“国民待遇”的同
    时,不能忽略它背后所隐藏的不平等。因此,在农村最低生活保障制度的建设完善过程中,
    我们要时刻加以反思、审视。鉴于此,文章提出了三点针对性建议:
    1. 我国农村最低生活保障制度的建设与完善,应遵循“道义”为底线、“公平”为原则、
    “制度”为保障的逻辑,“道义”、“制度”、“公平性”一个不能少;
    2. 应从社会公正的理念出发,正确认识我国农村“低保”问题,动态地去考虑农村“低
    保”制度的建设及其与城市的衔接问题,以法律的形式将农村“低保”工作纳入规范化、制
    度化、法制化的轨道,最终形成一个“法制化”的“城乡一体化”的农村最低生活保障制度,
    真正实现农村“低保”的公平、公正、保障作用;
    3. 要实现农村“低保”制度的“公平性”,首先就要避免其责任的“非均衡状态”出现,
    那么,中央政府要明确责任主导,做到地方政府责任相对均衡,注重农村“低保”在国民收
    入中的再分配作用,调整城乡利益分配的格局,最终实现和谐发展。

    参考文献:
    [1]中华人民共和国民政部网站,http://cws.mca.gov.cn/
    [2]国务院,关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知[J/OL],中华人民共和国中央人民政府网,
    http://www.gov.cn/,2007-08-13
    [3]李迎生,社会保障与社会结构转型[M],北京:中国人民大学出版社,2001
    [4]戴卫东,构建农村“低保”,成本有多大?[J],调研世界,2007,(6)
    [5]于建嵘,“全民低保”是一个什么样的问题?[N],中国证券报,2006-07-25
    [6]刘旭东,我国最低生活保障制度的历史演进[J],学术界,2007,(6)
    [7]王思斌,转型中的中国社会救助制度之发展[J],文史哲,2007,(1)
    [8]官翃,农村最低生活保障制度悖论分析[J],求索,2006,(7)
    [9]吴小武,中国农村社会救助及最低生活保障制度研究[D],武汉大学硕士学位论文,2004
    文章来源:作者投稿

  • 责任编辑:李宽
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