Becoming more and more “huo”(releasing):the change of rural organization system during the 30 years reform
Xiong wansheng
Abstract: “Huo”(releasing) is the core of rural policy during the past 30 years, leading by this policy process, the rural social organization system has become more and more releasing. We can divide this policy process according to the urban-rural relationship into two stage “gaohuo”(activating)and “fanghuo”(releasing). In the “fanghuo” stage a new power-money-“shi”(influence) triangle structure has already formed in the rural society.
Keywords: “gaohuo”(activating);“fanghuo”(releasing);rural organization system
“活”,是三十年农村政策的主轴,农村改革的三十年也是农村社会生活越来越“活”的三十年。我们可以把三十年的农村政策分为“搞活”阶段与“放活”阶段,前有“搞活”,后有“放活”。农村以计划经济和人民公社体制为起点不断“活”起来,瓦解了人民公社,走出了计划经济体制。不可否认,农民在这个过程中获得了自由和经济收入;同时也不可否认,正是在这个过程中,农村的组织化程度不断降低。当学界反复呼吁强化农村组织的时候,中央在2002年的中央农村工作会议上,把“放活”方针明确地表述出来,这个反差需要我们深思。在“多予、少取、放活”这六字方针中,我们更偏好的是前面四个字,对于“放活”方针重视的不够,理解的也不够。认真地理解“放活”方针的内涵,特别是分析它对于农村组织演变的影响,对于我们思考农村政策的走向,探讨农村组织体系的变革之路,是十分必要的。
一、从“搞活”到“放活”
如果我们把这三十年的改革都说成是一个越来越“活”的过程,那么,要看到“活”的内涵有其一贯性和阶段性。就其一贯性来说,“活”的核心内涵是农民的自主权扩大、经济的市场化和基层民主化。就其阶段性来说,在城乡关系的不同阶段有不同的内涵。我们可以把三十年的农村放活分为二个时期。第一个时期是农产品的卖方市场时期,这个时期城乡关系比较紧张,主要的政策导向是“搞活”。第二个时期是农产品的买方市场时期,城乡关系大为缓解,这才有可能提出“放活”。
1、首先是在城乡关系紧张时期的“搞活”,这是摸着石头过河式的“放活”。
在改革开放初期,改革的目标并不明确。当时普遍的提法是“开放”和“搞活”。一般不说“放活”,因为“放活”中的“放”类似于“抓放”中的“放”,是减少控制的意思。在口语中说把什么东西“放”掉,自然就有“放弃”的意思。但农业和农村显然是不能放弃的。因为,当时的城乡关系的实质,仍然是农村必须供养城市和工业。而且还有很多人没有解决温饱问题。当时也有提“放活”的,那是针对第三产业中的倒爷、个体户来说的。在这个时期,农民的经营自主权得到极大解放,农村从产品经济向商品经济迅速转轨,商品流通体制改革逐步打破了统购统销政策。乡镇企业的异军突起也得到了中央的支持。启动了村民自治建设。农民的生活水平大幅提升。
这种搞活到了1989年可以说是停滞了,直到1993年重新启动改革,所以,我们可以把搞活的阶段再分成两个小阶段:1978-1993年,以及1993-1998年。
在1993-1998年间,“搞活”政策的主战场从农村转移到城市,正是在城市改革的过程中,“放活”才取代“搞活”成为一个越来越流行的用语。邓小平南方谈话以后,国家明确了市场经济体制改革的方向,“放活”的做法深入了国民经济的核心领域。在国有企业改革中正式提出了“放活”的思路。江泽民在1995年12月提出,“放开放活小企业”。同时解释道,放活是个深化改革的过程,不是一放了之,撒手不管。这个思想后来在十五大报告中进一步明确。在城市改革中形成的“放活”思路,反过来又指导了农村集体企业的改革过程,农业部在1997年1月提出了乡镇企业改革与发展的意见,客观上推动以“放”的方式实施乡镇集体企业的改制。但总的来说,这个阶段的农村政策是有放有抓,放得很谨慎。放的方面还有稳定土地承包关系,延长了土地承包期。实施了四荒地拍卖。农村商品流通体制进一步放开。出现了民工潮,政府对于民工潮的态度逐渐变得肯定。抓的方面主要是粮食流通体制改革的反反复复,农业社会化服务体系改革的反复,计划生育政策的高压,等等。
2、其次,城乡关系缓和时期的明确“放活”,开辟了城乡统筹的新局面。
把“搞活”直接表述成“放活”是个实质性的突破,并不简单是个语词的变化。“搞活”可以说是只要结果不问手段的,只要能活,怎么搞都可以。但“放活”明确了活法,就要是要“放”。与“放”相对的就是“抓”,明确提出“放活”,意味着对于农村不需要“抓”的太紧。这必然是特定条件下才可以实施的重要战略性调整。这个调整的基础有两个:农村社会矛盾的激化使得“放活”成为必要;城乡关系的初步扭转使放活成为可能。这只能发生在上世纪1998年以后。“放活”政策从1998年开始酝酿,到2002年正式提出来。
2002年1月6日至7日召开的中央农村工作会议强调:“新阶段增加农民收入,要有新的思路,采取综合措施。我们是发展中的社会主义国家,总体消费水平还不高,农民的生活水平更低,必须始终把发展生产、保证供给和增加农民收入作为重要任务,把增加农民收入摆在更加突出的位置。增加农民收入,总的指导思想是‘多予,少取,放活’”。放活,就是要认真落实党在农村的各项政策,把农民群众的积极性、主动性、创造性充分发挥出来,进一步活跃农村经济,拓宽农民增收渠道。包括鼓励社会力量参与小城镇和农村基础设施建设,合理引导农村劳动力进城务工和有序流动,加快发展农村二三产业等等。
考察一下“搞活”阶段与“放活”阶段农村政策重点的区别,可以这样概括:
1、在城乡关系紧张的阶段,农业政策的首要目标就是保证农村对城市的稳定低价供给,而在城乡关系缓和阶段,农业政策的首要目标不变,但是更为强调农民增收。我们不能说1998年以来,特别是2002年以来国家的农村政策目标只是农民增收,但最大的目标,最直接的指标就是农民增收。所有的农村政策都服务于农民增收,多予、少取、放活都服从这个目标。从1998年-2003年开了5次中央农村工作会议,每次会议的中心议题都是农民增收。连续的思考到2004年得到总结。2004年2月出台了时隔18年后的又一个中央一号文件“促进农民增收的意见”,其主题是很鲜明的。
2、在城乡关系紧张的阶段,农村经济政策的导向是在保持农村对城市供给能力的前提下,鼓励农民离土不离乡地搞活经济,局限于农村地域范围内的“搞活”,这是在农村内部的“放活”,主要是把农民从人民公社体系中解放出来。而在城乡关系缓和的阶段,明确鼓励农业的产业化经营,鼓励农村劳动力向城镇的转移,同时鼓励城市工商资本向农村进军,这是在城乡一体化格局中的“放活”。
3、在城乡关系紧张的阶段,农村社会政策的首要目标是控制和稳定,在城乡关系缓和的阶段,农村社会政策在坚持稳定压倒一切的前提下,更为注重农村社会福利的提升。
二、“放活”方针的社会经济基础
“放活”方针的社会经济基础一方面在于三农问题的凸显,另一方面在于城乡关系的扭转。
众所周知,三农问题在上世纪90年代中迅速凸现,到90年代末期达到顶峰。农民负担沉重,增收困难,干群关系紧张,社会矛盾激化。所有这些矛盾都直接体现在干群关系中,体现在基层组织对群众的经济和超经济控制能力的强大。这个现象的根源主要不在农村组织和干部,而主要在于极不平衡的城乡关系和工农关系,不利于基层的财税制度,以及日趋强化的压力型政体,但解决问题却是从基层入手的,进一步地削弱了基层组织与群众之间的权力和利益联结。2000年开始的税费改革,以彻底取消农业税为大结局,二千年的皇粮国税居然在短短几年之中被取缔,干部向群众伸手的机会大大减少了。2004年,粮食流通也基本市场化了,国家对最重要的农产品的生产和流通的控制也大大减少了。同时,国家对农业生产资料的垄断经营也有所放开。在90年代末的集体企业改制之后,2004年又启动了集体林权改革,进一步削弱了村级集体经济。1998年试点小水利产权改革,2004年全面推开。1998年以后,还大力推进在村委会选举中采取海选方式。
“放活”方针更重要的社会经济基础在于城乡关系的初步扭转。这个扭转可以划分为两个层次或者步骤。
1、第一个层次是农产品对城市的稳定低价供给在建国50年以后终于有了基本保障。这个保障是在宽松的市场经济环境中实现的,也就是说,不需要强制农民,农产品也是有保障的。我国粮食在1996年历史性地达到了总产1万亿斤的水平,到1998年更是达到了1亿2千万斤。其他农产品的产量也总体上升,农产品进入了比较稳定的买方市场时代。1998年10月十五届三中全会这样概括这个变化。“粮食和其他农产品大幅度增长,由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余,基本解决了全国人民的吃饭问题;乡镇企业异军突起,带动农村产业结构、就业结构变革和小城镇发展,开创了一条有中国特色的农村现代化道路;农民生活水平显著提高,全国农村总体上进入由温饱向小康迈进的阶段;农民的思想观念顺应时代要求发生着深刻变化,农村精神文明和民主法制建设取得了明显进步。”这里面最突出的就是粮食和其他农产品的大幅度增长,根本消除了整个民族的“挨饿”之虞,是个极伟大的进步。使得粮食流通体制的基本市场化成为可能,也使得强制农民种粮食的必要下降了。发展农业产业化的信心增强了,出台政策对农业龙头企业大力支持。国家也敢于大力推进产业结构转移,鼓励土地流转,鼓励劳动力从农业生产上转移出去。
整个国家特别是城市对于农村的期待,在“量”的方面已经得到了保证。与此同时,农村本身的问题凸现出来了,特别是农民负担的问题,和农民增收的问题。执政党必须对农民有所交待,必须把农民的负担承担起来,增加农民的收入。
2、 第二个层次的转变就是我国总体上到了以工促农,以城带乡的发展阶段。
受益于国民经济的持续发展,化解三农问题的物质基础越来越充实。城乡关系有了第二层次的转变。在2004年的中央经济工作会议上,胡锦涛提出:我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。这个判断是有依据的。第一产业占国内生产总值的比例从1978年28.2%下降到1998年的17.6%后,进一步下降到2004年的13.4%。城镇人口占总人口的比重,从1978年的17.92%上升到1998年的33.35%后,进一步上升到2004年的41.76%。更关键的,国家财政收入实现了大幅度的攀升。1978年国家财政总收入只有1132亿,其中中央财政占的比例是15.5%。到1998年国家财政总收入为9876亿,其中中央财政占的比例是49.5%。2004年国家财政总收入比1998年更提高了2倍,达到26396亿,其中中央财政收入的比例是54.9%。这些使得国家有可能在减少对农村索取的同时,大幅度增加对农村的投入。比如加大农业补贴,特别是绕过基层组织,由中央对农户实行直接补贴;加大对农村教师工资的财政补贴力度,透过银行卡直接发放给教师;实施各种农村社会保障政策;大力保障农民工权益,开展农民工培训。等等。
概括地说,为什么“搞活”会变成“放活”呢?第一,“放”的底气越来越厚。农业的综合生产能力有了历史性的提升,农产品对城市的低价稳定供给有了保障,农村对城市的义务已经有了基本的保障。第二,对“放”这个做法的信心越来越强。事实证明,我们不需要把农民都管起来,也能实现农产品的供给,而且实现的更好。从社会发展的角度来说,农村组织的弱化,尚未导致农村社会的普遍混乱。第三,“放”的必要性越来越大。从参与国际市场竞争的目标出发,必须放活农村非公有制的农业企业,增强我国农产品的国际竞争力。从农民增收的目标出发,就必须推动农民的非农就业,从土地之外获取另一块收益。从城市工商业发展的目标出发,也必须农村提供大量廉价的劳动力。这一点在城市国有企业改革基本完成,工人下岗带来的经济和政治问题基本消解之后,变得更为重要。因此,农产品的自由流通,农民工的自由迁移都成为可行。另外,国家财政转移支付能力大大提高,打破城乡二元分割体制的时机越来越成熟,三农问题必须和可能在统筹城乡、科学发展的思路下来解决。当农民从计划经济时代的各类基层组织中“放”出来之后,也已经冲破城乡之间无形的柏林墙,进一步地从旧体制和农村中被“放”出来。
三、“搞活”-“放活”对农村组织体系演变的主要影响
三十年的“活”取得的成就是惊人的,这个过程在总体上是个巨大的历史进步。但我们也须承认,在这三十年的历程,农村组织体系在组织化程度不断走低的趋势中实现了重构:农村的组织化程度比城市要低,一个权、钱、势三元组织结构在农村基本成形。
1、 解放农民个体,促成既有农村传统经济组织体系的瓦解与社会管理组织体系的弱化
农村的开放、搞活的过程,是把农民从各种组织中“解放”出来的过程。人民公社是党政经合一的体系,就经济来说,又是横向一体化与纵向一体化合一的严密体系。在改革过程中,横向一体化组织首先瓦解,家庭承包制的推行,瓦解了生产队的集体出工。乡、村干预农民生产经营的能力被逐步削弱。纵向一体化组织随之瓦解,这表现为农村商品流通体制的逐步放开。随之启动的是1987年的村民自治改革,农民享有了比城里人程度更高的选举式民主。最后放活的是鼓励农民工进城和非农就业。总的来说,今天的农民在经济和政治方面要比城市居民更自由,特别是更不受组织的约束。
瓦解农村传统的经济组织体系是必要的,但承担社会管理职能的基层组织体系也如此虚化,应该说是不合理的。对于一个单一制的超大型国家来说,直接控制和组织农村,成本太高,得不偿失,这大概也是历代都倾向于维持一个低赋役低控制的农村的原因。但在社会主义国家,社会管理组织的弱化是否恰当呢?
2、反哺体系对农民经济合作组织的促进还比较弱
在传统的权力控制体系弱化后,另一种新型的组织逻辑在生长之中。几千年来,国家一直从农村汲取资源来维持自身。以往的农村组织都要服务于国家从农村的汲取,要强化汲取和控制的时候,就强化组织;不必强化汲取和控制的时候,就弱化组织。这是几千年来农村组织发展的主线。2004年以后的情况发生了空前的变化,国家不仅仅是减少了汲取,反而要加大对农村的反哺。当资源从城市和工业反向流入农村和农业的时候,也是需要组织的。这就出现了农村组织发展的全新逻辑。在新的时代,首先是国家比以往任何时候都更有能力支付组织成本,从而以自愿为原则重构农村组织。其次,组织农民对于保护农业和保护社会是很有必要的。实际上东亚的农协以及欧美的很多官方农业合作组织都具有承接国家补贴的功能,没有国家补贴,它们也难以维持下去。
在我国,财政补贴已经在发挥组织农民的推力作用。在调研中可以看到,补贴已经在为农民合作组织支付合作成本,对合作社的奖励和补助不断增加。
但是总的来说,农业补贴体系与农民组织体系之间脱节比较明显。我们目前的补贴的发放似乎是有意避免对农民的组织。当前的补贴有:粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农资综合直补等,有的地方还有油菜补贴、棉花补贴等等。粮食直补严格地说应该根据种粮面积来补,但实际上,根据原有纳税面积来补的情况很普遍。良种补贴和农资补贴也广泛地采取了简化的方式,免除了对农户种植行为的甄别环节。甄别的过程也就是组织的过程,但乡村干部不愿意麻烦。因为对于乡村干部来说,如此甄别成本是很高的,根本没有人来支付这个成本。同样,农业的补贴体系与纵向一体化的组织体系之间也是脱节的。比如,粮食补贴为什么不通过粮站来发放?粮站可以根据农民交售粮食的产量来甄别农民是否真的种植了粮食,然后采取信息技术来限制粮站的腐败。当前粮站体系与农业补贴之间的脱节,到底是粮改多年反复之后的制度选择呢,还是因为提高农民组织程度的时机还没成熟?
3、资本组织农民的能力增强
在农村,权力控制弱化后,资本控制就强化了。这个形势在“放活”方针提出后,更为明显。
“搞活”也好,“放活”也好,都把经济发展作为第一要务。在城乡关系缓和的时期,更是把农民增收作为第一要务。但要实现农民的增收,手段并不多。除了农民的一亩三分地上的粮棉油产出和打工收入,要另辟财源,必须发展农村的二三产业和农业的产业化。这就是2002年提出“放活”方针的核心内涵。在集体企业趋于瓦解之后,这个任务就是由资本来主导完成的,很自然的,就把越来越多的农民带入到雇佣组织之中。同样,农民进城务工,也会进入到雇佣组织中。雇佣关系,取代农民与集体之间的承包关系,成为农村最主要的经济关系。从这个角度来讲,很多企业发达地区的农民组织化程度已经很高,因为,这些地方的农村剩余劳动力已经很少很少。
在1996年后,放开城市工商资本参与农村的四荒地拍卖和经营,但始终没有放开城市工商资本参与农村耕地的规模化经营。但农业产业化战略的实施,改变了这个局面,它为城市工商资本进入农村打通了通道。农业产业化的核心内涵就是产供销一体化。它是在1993年对山东潍坊经验的总结基础上提出的。它一开始只是作为一种纵向一体化的组织体系发展,不触及农村土地的家庭承包制。但进入新世纪以来,龙头企业的圈地现象越来越普遍。农民的经营权在事实上不断让渡给企业,农民自己被企业雇佣。
4、各种势力的复活与成长
在农村,权力控制弱化后,势力的控制也强化了。势力也就是个人之间的控制力,是私人的权力。有组织的势力更值得关注。我们可以按照道德标准把农村有组织的势力分为道德正确的与道德不正确的。
首先说道德不正确的势力。这是指乡村中的土霸、地痞、混混们。华中的学者把它们称为“灰色”势力。这些势力的经济基础来自于市场,它的政治空间来自正式权力的出让。其次说道德正确的组织,这包括宗族的组织、宗教的组织和各种联谊组织之类。这些组织也可以看成是良性的势力。显然,无论是哪种势力其实都非国家正式权力所乐见的。所以,这些势力都生存于一种不确定的状态中。在这种不确定状态中,灰色势力的生存能力是很强大的。甚至于说,这种不确定的状态为它们的生存提供了土壤。
要对付灰色的势力,依靠国家正式权力是很难奏效的。他们是农民家门口的威胁,与农民贴身并存,绝非宏大迟钝的国家权力能对付的了。从古至今,在乡村社会中都有他们生存的余地。对付灰色势力,只能是强化正式组织的同时,培育扶正各类良性的势力,结成反灰色势力的统一战线,归根到底是要强化农民自己保护自己的能力。
总之,我们可以把三十年的农村改革分为“搞活”阶段与“放活”阶段。前者适应于城乡关系紧张时期,后者适应城乡关系缓和时期。在搞活阶段农民被从政治经济组织中“解放”出来;在放活阶段资本组织农民的能力得到强化,反哺体系对农民组织的促进正在萌芽之中;作为三十年来一个持续的结果,各种势力得到复活。如今,农村的社会政治生态已经发生了根本的变革。权力弱化、资本扩张、势力蔓延。权、钱、势之间形成了新型的三元力量格局,农村社会呈现出活力与混乱长期并存的态势。要改变这个格局,除非国家开始重新强力地把农村组织起来,但这在相当长时期内不太可能。因为,农民增收,这个放活政策的出发点将长期存在;而且城市反哺农村的力度在长时间内看不到明显增强的可能,这种反哺很难转化为对农民的有效的普遍的组织。所以,农村组织体系的进一步改造,恐怕无力根本改变这个权-钱-势的三元格局,而只能改良它。
主要参考文献:
1.杜润生:《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》,人民出版社,2005年。
2.《新时期农业和农村工作文献选编》,中央文献出版社,1992年。
3.《十四大以来重要文献选编》(上、中、下),人民出版社。
4.《十五大以来重要文献选编》(上、中、下),人民出版社
5.《十六大以来重要文献选编》(上、中),人民出版社
6.2004-2008年中央一号文件
7.陈柏峰:《乡村混混与农村社会灰色化》,博士论文。
作者简介:熊万胜,安徽广德人,男,1972年生,副教授,博士生,华东理工大学人文科学研究院。研究农村社会学,发表论文30余篇。
wshxiong@hotmail.com