林权改革当防山林权属纠纷激化——农民余性华与福建联合村的故事生发
汪恭礼
1978年冬,安徽凤阳县小岗村,18位农民冒着风险,在土地承包责任书上按下了红手印。这一按改变了中国农村发展的进程,而小岗村的农民也以联产承包叩开了中国农村改革的大门,开创了中国改革开放的历史。20多年后,福建省永安市率先推行林权制度改革,从而拉开了全国对集体林业的一次深层次、根本性改革的大潮,永安林权一片赞声。然而,笔者参加“农民权益保护与新农村建设”研讨会时,却在会场见到特别引人注目两个农民:余性华、陈德永,余的右手骨头断了,打着石膏,挂在脖子上。据他俩介绍,11月22日晚上十点,他们上了从家乡福建永安到汉口的火车。18个小时后,他们到了陌生的汉口,手里只有一张折皱的南方农村报,上面刊登了这次论坛的广告。他不知道会议地点怎么走,更不知道武汉还分汉口和武昌,天黑了,他们就花40块在一个小旅馆住下了。第二天一早,他们起了个大早,转了两趟公交车,来到会场。余性华和陈德永这次是悄悄来的,他担心镇干部又发现他们,把他们抓走。这次会议,会务组给了他们旁听证,让他听会。会议间隙,他们很礼貌地把复印好的材料交给专家、代表,反映自己在家乡林改中利益受到侵害的问题。
事件回放
余性华的家乡福建省永安市上坪乡联合村苍坪小组现有农户65户,总人口298人,全组共有毛竹山面积2195亩。1981年冬,苍坪小组自行将毛竹山分山到户,竹山分等级评估,供村民自愿选择竞标。到1984年7月,正式与村林业股份公司签订为期16年的承包合同,并经永安市公证处公证。到1997年冬,有部分村民按土地证劈山经营,经永安市政府出面制止,并作了大量细致工作,表示按政策办事,事态才得以平息。但到1998年底,当苍坪小组的村民领到由中共福建省委农村工作领导小组办公室监制,加盖永安市人民政府和永安市上坪乡联合村民委员会公章的《福建省农村集体土地承包经营权证》土地承包经营权证时,却奇怪地发现该经营权证除了写着户主、住址和家庭成员人数,承包期限自1999年1月1日起至2028年12月31日止,期限30年外,承包地块、面积、四至范围等项目都是空白,没有任何承包地块相关项目记载,纯粹是一本为了应付了事而发放的无效证。2001年4月24日,上坪乡干部罗春泉来到苍坪组召开户代表会议,经过户代表选举,7人分山小组成立,其中5人主张“打乱重分”竹山,其余2人主张维持原先的承包地,按中央的“大稳定,小调整”政策延长承包期。66户村民中有30户不同意,剩下的30多户同意,因此认定同意“打乱重分”占大多数,罗春泉宣布打乱重分。2001年5月9日,苍坪组毛竹山第二轮的承包经营方案制定完成。这份“打乱重分”的方案规定:“以现经营户的山场,按山场划片”、“按毛竹山片数,确定每片人口基数,逐片竞争承包,以竞标人口数高的中标承包”、“根据每片毛竹山中标的人口基数实行自愿组合”、“以人口代产量,以产量带亩数,明山场地名,四至范围,签订合同。”。2001年6月7日,苍坪小组的“打乱重分”方案定稿,引发部分村民上访,要求永安市委、市政府和上坪乡党委、政府按照中央有关农村土地承包政策规定,落实依法承包。但是,问题迟迟不得解决。12月初,村民到福建省林业厅上访,通过八闽律师事务所向林业厅咨询有关林业政策,林业厅于12月5日给予答复函,明确表示必须坚持“大稳定、小调整”的原则。村民将此答复函送到永安市委、市政府有关部门。永安市派出工作小组多次协调未果。2001年12月26日,在没有投票表决、没有任何通知、没有公证人在场的情况下,苍坪组的村民很快完成了“自发分山”,其实是抢山。“那完全是抢,按照1950年代的土地证,即自己原先祖宗在哪个山,现在就是哪个山。不只是抢原先的承包地,就是集体林,山坡林,以及学校的林和别的组的林都被抢。这个组的1000多亩林被抢。”余性华说。于是,原先拥有土地证的村民,很快抢到了原先的地;没有土地证的村民抢家里亡了人的地;势力孤单的村民则一分地也抢不到。
问题多多
2001年12月26日,发生抢山后,永安市委、市政府及时督促上坪乡党委、政府处理。12月27日,上坪乡党委、政府发出《关于联合村毛竹山承包工作有关问题的紧急通知》(永上委[2001]第80号文件),并于28日下村宣传,要求按1984年原合同经营生产,杜绝以证带山。但次日部分村民即大闹乡政府,要求撤销该文件。29日晚,上坪乡党委领导便召开村民户代会,宣布该文件无效。2002年3月,由于上坪乡政府缺乏应有力度,存在问题久拖不决,春笋即将生长,村民等待不及,以证抢山的势头更为激烈。村民余性华于1984年与村林业股份公司签订16年承包合同,毛竹林面积125亩(其中30亩属四荒开发竹山,经本组鉴定亦实属四荒山),2002年3月被本组村民邹邦铨强行占有,称土地证是他的,不让余性华经营,并将村民余贤禄的鼻梁砍伤(经法医鉴定为轻伤一级)。在此期间,还引发其他打架事件数起,苍坪自然村社会治安形势严峻。永安市委、市政府接到反映后,于3月22日在乡政府会议室召开上坪乡联合村竹山专题协调会议,并形成会议纪要,决定对一些争议山场实行全面封山禁笋,而对于由此给一些承包户造成的损失,则由村小组根据协调专题会议精神给予补偿,村民以证带山的错误行为则在当年笋季结束后予以纠正。依据这一会议纪要,联合村两委还就此给村民余兴堂下了一份《紧急通知》,将他的山场予以封闭。但笋季结束后,上坪乡政府却又失信于民,对村民以证带山的错误做法不予纠正,对于一些承包户(如村民余兴堂)由此造成的损失,也仅仅补偿一次。后来为了不让他上访,乡政府让联合村两委将一片次生(4年生)杉木幼林顶替竹山划给他管理,让他在协议书上签字。 对于余性华,则由上坪乡政府领导和联合村两委出面协调,保留三分之一的竹山,并和双方当事人签订了一份《有关竹山承包的过渡方案》,规定:“非常时期生产紧,只好维持一个笋季过渡期,待春笋过后再作调整”。但上坪乡党委、政府时至今日仍未调整。余性华山场原本可生产笋干2100斤,现在只能生产笋干450斤(笋榨立方数由该村主任证明签字)。 村民李增波于1985年代其哥哥经营赤岭后山场起,就开始开发治理周边四荒山,面积约40多亩,经过十几年治理管护,现已成为毛竹林,由于受“打乱重分”的影响,于2002年3月被本组村民以土地证全部占去。实际上,上坪乡政府虽然于2001年12月以来,相继出台不少相关文件及有关政策摘录宣传中办发[1997]16号和闽委办发[1997]15号文件中“稳定和完善土地承包关系,保护农民承包土地的合法权益,土地承包期再延长30年不变”的政策和“必须严格执行中央的土地承包政策,坚持‘大稳定、小调整’的原则,不允许将原来的承包地打乱重新发包,并杜绝以证带山现象发生”等规定,但是在落实中央土地承包政策的实际操作中,却是有令不行,有法不依,瞒上欺下,另搞一套,使党中央的土地承包政策在上坪乡联合村苍坪小组成为一纸空文。
司法途径受阻
按照中共中央办公厅,国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发〖1997〗16号),“土地承包期再延长30年,是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作,要使绝大多数农户原来的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包。”而所谓的“大稳定,小调整”就是在以上原则的前提下,根据实际需要,在个别农户之间小范围适当调整。上坪乡政府虽然于2001年12月以来,相继出台不少相关文件及有关政策摘录宣传中办发[1997]16号和闽委办发[1997]15号文件中“稳定和完善土地承包关系,保护农民承包土地的合法权益,土地承包期再延长30年不变”的政策和“必须严格执行中央的土地承包政策,坚持‘大稳定、小调整’的原则,不允许将原来的承包地打乱重新发包,并杜绝以证带山现象发生”等规定,但是在落实中央土地承包政策的实际操作中,却是有令不行,有法不依,瞒上欺下,另搞一套,使党中央的土地承包政策在上坪乡联合村苍坪小组成为一纸空文。上坪乡联合村苍坪小组余性华村民等村民把希望寄托于法院,认为人民法院会还给他们一个公道。然而,2005年4月21日,永安市人民法院以“原、被告间的争议系承包期满后,对竹林场的承包经营权进行调整而引发的,属于国家政策调整范畴,非人民法院受理范围”为由,驳回原告起诉,案件受理费2505元、诉讼费601元由原告负担。余性华村民等村民不服,依法提出上诉。同样,2005年6月7日,三明市中级人民法院裁定如下,“驳回上诉,维持原裁定,一审案件诉讼费用的负担按一审裁定执行,二审案件诉讼费用3106元由上诉人负担,本裁定为终审裁定。”余性华村民等村民没有讨回公道,还负担6212元诉讼费用,真是有苦难诉。
被迫上访
上坪乡联合村苍坪小组余性华等村民感到永安市委、市政府的文件对上坪乡已经失去约束作用,永安市委、市政府对于上坪乡党委、政府已经没有权威,不得不开始越级上访。2002年10月18日是永安市首届笋竹节,村民余性华、余兴堂因竹山被抢,生活无法保障,趁笋竹节之际到永安寻找来永安参加笋竹节的省领导和上级媒体记者反映情况,却被时任上坪乡党委副书记的谢某以“你们的事政府会帮你们处理好,不要惊动领导”的说法骗到乡政府办公室软禁起来。然而,一年过去了,事情还是没有解决。2003年10月18日,永安市举办第二届笋竹节,余性华、李增波又到永安寻找来永的省领导和新闻媒体记者援助,却又被早已等候在那里的上坪乡政府几十名干部揪住,象抓罪犯一样强行拖到市信访局办公室看管起来;午饭后,上坪乡政府领导又继续安排50多名干部轮流看守,不许他们走动,连晚饭都不让他们吃,直到晚上9时30分才将他们放回。此次上访,余性华、李增波被上坪乡政府非法监禁达13个小时。《三明日报》和《福建日报》记者曾先后对苍坪小组存在的问题进行报道,引起省市政府和林业部门的重视,但上坪乡党委政府却没有提出妥善解决问题的办法,在2004年3月25日给永安市信访局的《关于第一季度重大信访问题排查件的办理反馈情况》中称,“关于联合村苍坪小组按现有人口、产量打乱重分毛竹山问题,确实有悖于有关政策”,但又强调“目前这一做法已是根深蒂固,难以扭转”,“如果仍按有关政策恢复到原承包中再实行‘大稳定、小调整’这一做法,可能会激发更大矛盾”。因此,上坪乡党委、政府决定“将错就错”,维持原来的错误做法,不因“几户”村民不断上访而进行再调整,而是把工作重心放在“息访”上,“并尽可能防止越级上访”。 实际上,能否“息访”的关键,正在于有没有妥善解决问题。余性华、李增波等几位上访农民表示,只要问题还没有得到妥善解决,只要他们还有一口气在,就决不停止依法上访和越级上访。上访路是艰难的,也是漫长的。2006年5月13日,余性华、杨作男等在永安市林业要素市场递交上访材料时,公安局以扰乱林业要素市场会议秩序、造成会议现场秩序混乱为由将他们行政拘留五日。得知“农民权益保护与新农村建设”研讨会于2007年11月23日在武汉召开,他们偷偷地自费赶到会场,希望能得到入会代表的支持。
林改当防山林权属纠纷激化
深化集体林权制度改革是2007年党中央、国务院确定的农村改革的重要内容之一,是我国继农村土地承包经营后的又一次重大改革,也是建设社会主义新农村的重要任务。全面推进集体林权制度改革,对于调整林业生产关系,调动农民经营林业的积极性,对于发展林业、保护生态,提高农业综合生产能力,推进新农村建设都具有十分重大意义。但在实施过程中出现了一些不可忽视的问题。
一是林地所有权归属争论不休,没有明确规定。林地所有权归谁所有似乎成了矛盾的焦点, 林地到底归谁所有?形成了两种不同的看法。一种看法是林地归村民小组所有,应由村民小组经营、管理。根据《土地管理法》第十条 已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;《土地承包法》第十二条中也明确规定,土地承包可以由村民小组发包。人民公社时期,土地实行的是“三级所有,队为基础”,这里说的三级就是指公社、大队和生产队,这里说的队为基础中的“队”,指的就是生产队。《土地管理法》中说的“村内集体经济组织”就是指由过去的生产队,因此则由村民小组来代行集体经济组织的职能,其中包括经营、管理土地的职能。 另一种看法是土地归村委会所有,应由村委会经营、管理。《土地管理法》虽然提出了土地由村民小组经营、管理,但村民小组需要具有一定自治权。一些村民组不是一级经济核算单位,不具有法人地位和一定自治权。所以,土地归村委会所有,应由村委会经营、管理。村民组与村委会为争夺山林权发生纠纷影响了林权改革的推进。二是山界模糊给林权改革增加了难度。分村、分组、分山都在七、八十年代,由于山林效益低,分山时随手指,也没有记录档案,许多山长期无人经管,界线随着时推移,也就变得越来模糊。在确权过程中,村委会与村委会、村委会与村民组、村民组与村民组、户与户之间山界划分模糊不清,很难定位。村委会与村委会、村委会与村民组、村民组与村民组、户与户之间为了山界划分,纠缠不清。三是一些村民常年外出经商务工,将自留村、责任山撂荒不管不问。在家务农的村民在外出经商务工村民自留村、责任山栽种林木,但还没有成材。在林权改革过程中,外出经商务工村民纷纷提出要山而发生纠纷。让林权改革的重头工作陷入调解纠纷之中。四是无主荒山抢破了头。七、八十年代农村耕田完全靠耕牛,分山时每个村民组都留有放牛山。随着经济的发展,机械耕作代替了牛,放牛山便成了无主荒山。在确权过程中,村民们纷纷说是自己的山。五是过去林业“三定”工作不规范,出现了错证、重证、漏证,在林权改革过程产生了阻力。
针对上述问题,笔者认为,应采取“先易后难,先个人后集体,先无争议后有争议”的步骤进行,既要坚定不移地推进改革,又要防止片面追求进度。尊重群众意愿,因地制宜,引导群众自主选择改革的具体形式和方法,允许经营和管理形式多样化,不搞一刀切。对林地使用权和林木所有权已经明晰的,应稳定不变,并以法律形式保障林农合法权益,让群众吃下“定心丸”;对各种历史遗留问题、权属不清的,依照法律法规进行确认,妥善处理、及时化解可能出现的各种矛盾纠纷,做到在稳定中推进改革。