集体财产是国家政策变迁的产物,具有一定的灵活性。但是,集体所有制的延续又为稳定集体财产的性质提供了保证。随着家庭承包经营责任制在我国农村地区的推行,农村的集体财产以集体土地为主要存在形态。在我国覆盖农村的社会保障制度还没有普遍建立的条件下,集体土地仍然承担着农民的生活保障职能。正是基于这个原因,物权法增设了集体成员权的规定,肯定了集体财产的存在和成员分享利益的需求。这里的问题是,物权法关于集体成员权的规定似乎仅仅局限在村组范围的集体土地上,而物权法实行的仍然是集体土地由乡镇、村、村民小组三级所有的制度。乡镇集体土地已基本不存在,或许是物权法遗漏规定乡镇范围内集体成员权的原因之一。我们通过乡镇集体土地存在形态的具体考察发现,乡镇范围内的集体土地,不但客观存在,而且发挥着比村、组集体土地更大的经济价值。随着乡镇机构改革和乡镇企业改制,乡镇集体土地价值流失的受害者仍然是乡镇集体的成员。因此,弥补乡镇集体成员权缺失的前提,是研究乡镇集体土地的存在形态及其社会价值。
一、乡镇集体土地主要用于经营性用途
我国目前集体所有土地的范围,是根据“四固定”政策,在农业生产中逐步划小基本核算单位而形成的。 根据《农业二十条》第12条的规定,人民公社时期,绝大多数土地由生产队集体所有,公社和生产大队拥有部分土地。人民公社核算权下放以后,除了已用于公社范围内的经营性用途的土地(如社队企业用地、社有林场、渔场、畜牧场)和生产大队、生产队经营不了的土地仍然归公社所有以外,大部分集体土地归生产大队和生产队所有。
(一)乡镇土地来源于人民公社的社有土地
1982年12月五届全国人大五次会议修改宪法,改变人民公社“政社合一”的体制,重新设立乡政权。这是人民公社体制转变为乡镇体制的开端。1983年10月12日,中共中央、国务院下达《关于实行政社分开建立乡镇政府的通知》,至1985年6月初,全国农村建乡工作全部完成,建乡前全国共有5.6万多个人民公社,政社分开后,全国共建了9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人民政府。在基本上相当于原生产大队的范围内,成立农村基层群众性自治组织——村民委员会,负责本村的公共事务和公共事业,承担本村生产的服务和协调工作。到1985年底,全国原有的55.3万个生产大队,建立了94.3万个村民委员会。在原来的生产队一级,则成立村民小组,协助村民委员会工作。[1]
政社分开以后,“三级所有,队为基础”的原有经济组织结构消失,三级经济组织转变为各自独立的经济实体。“人民公社——生产大队——生产队”的三级格局被替换为“乡镇——村——村民小组”,虽然存在政社是否分开的疑问,但是政策文件并没有专门对旧三级格局中的集体财产所有权归属作出新的规定。因此可以认为,乡镇集体所有的土地来自人民公社时期的社有土地。
(二)社有土地主要用于经营性用途
从1960年11月中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》开始,我国开始对公社化以来的平调账进行退赔。根据1961年6月19日发布的《中共中央关于坚决纠正平调错误、彻底退赔的规定》第3条第3项的规定,国家平调集体的,或者大集体平调小集体的土地,以及鱼塘、苇地等,应该一律退还原集体单位。各项基本建设和兴修水利占用土地过多的,应该退还其中多余的部分。占用的土地和这些土地上的附着物,以及无偿调用的木材、砖瓦等物资,都必须给以合理的报酬和补偿。各地执行该规定的具体做法一般是:(1)属县、公社及各企事业单位、基建占用的,要付给被平调单位土地使用费并赔偿青苗费。占而未用的,应如数归还给大队,并付给占用期间的租金和代付的农业税。(2)对被挖压废的土地,分别情况或由县负责退赔,或由主办单位负责退赔。(3)凡由企事业单位垦种的熟荒地,一律无条件退还给生产队。(4)对被拆毁房屋的屋基地,如已安排了新住处,原宅基地归生产队所有;尚未安排住处的,仍归原住户所有。[2]
从这些文件的内容来看,被人民公社一平二调的土地中,只有非经营性用途的土地(耕地、熟荒地等)被退给原单位,而经营性用途的土地(被县、公社及各企事业单位、基建占用的土地),采取的是向原单位付使用费和进行赔偿的办法,也就是说,这些被县、公社及各企事业单位、基建占用的土地在当时收归人民公社所有。从现有的统计看,1975年社队企业的总产值已达210亿元,1976年为272亿元,到1973年,拥有社办企业的人民公社已占到公社总数的95%,拥有队办企业的生产大队已占到79%。[3]
除建设用地以外,农场、林场、渔场的所有权也经由互助组、初级社、高级社,直至1958年“大跃进”,全部划归公社所有。以林场为例。在“一大二公”的体制下,森林、林木和林地所有权只属于国家和集体,私人所有被完全取消。人民公社对林地所有权的行使方式主要是创办林场。社办林场是利用公社的集体山林或借生产队(或大队)山地,并吸收有关社队的劳动投入合作造林而成的林场。场员由公社所在生产队抽调,实行“在林场劳动,回生产队分配”的分配方式。林场收入归公社。[4]
二、乡镇集体土地对集体成员发挥着社会保障作用
乡镇土地的经营性使用,决定了乡镇范围内的农民不可能直接在乡镇土地上行使权利。这种状况不等于乡镇农民对于乡镇土地没有任何权利可言。“集体应是指农村村一级和乡一级的农村社区,即这类社区的居民对社区范围内的土地依法享有所有权,并集中表现为土地收益权的社区共享。”[5]考察立法和实践对乡镇土地经营者义务的设置可以发现,农民对土地的收益和社会保障功能有着客观需求。
我国实行的是城乡分离的社会保障体系。农民社会保障的来源主要是土地,包括土地上的产出和土地本身的增值。大量“离土不离乡”农民的存在,说明土地收益对于农民有着非常重要的意义。但是在实际生活中,乡镇农民集体土地的收益(例如乡林场收入)或者用来清偿乡镇政府所欠的债务,或者用来弥补乡财政亏空,或者用来发放干部的福利、奖金,或变相成了小金库的来源。
另一方面,乡镇政府作为事实上的经济主体,尽管和村集体一样已经基本上脱离了农业生产领域,但至少在集体资产的收益分配上,还是适当安排了“以工补农、建农”、打井办电或修桥补路等公共品开支和社会福利开支。这也算是承认乡镇政府和村级组织控制的工业资产仍然是乡村地域范围内农民集体所有的一种表现。[6]
(一)集体积累是乡镇公共产品的重要资金来源
人民公社时期,农村公共产品的供给通过国家财政和公社集体经济两大渠道完成,由国家预算支出、地方预算支出和公社社有资金支出等项构成。在公社财政资金的使用管理上,“坚持‘社队自力更生为主,国家支援为辅’,对社、队农业生产建设和文教科卫事业发展除国家给予一定的补助外,主要依靠公社力量安排资金”[7]。人民公社体制下,公社、生产大队和生产队提供公共产品的物质成本,主要是提取管理费、公积金和公益金,其人力成本主要依靠工分制来实现。人民公社解体以后,城乡分立的财政制度使得农村的公共产品依然依靠向农民集资、收费和摊派来完成,“虽然人民公社解体以后,相应设立了乡级财政,但乡镇财政的支出范围十分有限,乡范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业,其性质与公社时期一样属于制度外供给的公共物品”[8]。
(二)乡镇企业的成立主要基于公益目的
乡镇企业的前身是“社队企业”。1978年以前,政府对“社队企业”是严格限制的。1978年开始,“社队企业”逐步发展壮大。1984年废除“人民公社”体制后,“社队企业”更名为“乡镇企业”。
从乡镇企业的立法和实际发展看,乡镇企业不仅是乡镇财政的主要来源,而且是企业利益目标服从社区政府目标,满足社区利益最大化的要求。在这个意义上,乡镇企业设立的最终目的是通过增加乡镇政府收入以满足农村社会公共产品的需要。反过来,社会公共产品的提供者不限于政府。当政府不能满足这种需要时,农民集体还可以通过对集体财产权的行使来创造公共产品。可以说,用集体财产为集体内的成员提供公共产品,是我国的特色,丰富了公共产品资金来源的渠道。这种特色产生的原因一方面来自公有制,另一方面是我国目前的财政转移支付状况满足不了乡镇政府的需要。
乡镇企业的公共积累还是农村社区养老保障的重要来源。乡镇企业的发展增强了社区的经济能力,尤其增加了社区公共基金,使社区能够为社区养老保障的实施提供必要的经济资助。据统计,1984-1996年,全国乡镇企业利润中用于以工补农的资金从6.4亿元增加到80亿元,用于集体福利的资金从15.7亿元增加到74亿元。农民人均从企业获得的收入从1985年的27.4元增加到1998年的311.5元。[9]
由于乡镇企业具有一乡一村的社区“集体”所有的属性,以及它和农村地方政府系统的密切联系,乡镇企业在追求利润最大化的企业目标之外,还包括实现社区协调发展的利益目标。因此,在乡镇集体企业主导的农村工业化的过程中,农村社区内部贫富差距的扩大,以及牺牲农业发展工业等由经济发展带来的社会问题也在某种程度上得到抑制。[10]江浙农村乡镇企业发达地区用“以工补农”、“以工建农”的方式,将乡镇企业利润的一部分转移到农业发展和农业基础的建设上,以实现农业和非农产业协调发展的地区发展目标。
(三)乡镇企业改制需要保留集体股
1996年12月27日国家经贸委、财政部、国家税务总局发布的《城镇集体企业、单位清产核资产权界定暂行办法》规定,产权能确定为国家、企业、单位、或法人、自然人所有的,确定为国家、企业、单位、或法人、自然人所有;没有办法确定为国家、企业、单位、或法人、自然人所有的,则归集体企业劳动群众集体所有。乡镇企业改制对集体资产的原始投入采取的是肯定态度,集体资产以集体股的形式得以延续。
乡镇企业改制的途径主要是股份合作制。按照农业部《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》给出的定义,股份合作制是指两个以上劳动者或投资者,按照章程或协议,以资金、实物、技术、土地使用权等作为股份,自愿组织起来,依法从事各种生产经营服务活动,实行民主管理,按劳分配和按股分配相结合,并留有公共积累的企业法人或经济实体[11]。在乡镇土地上创办起来的乡镇企业,即使经过股份合作化改造,所有权主体日益趋于多样化,以集体土地出资的土地股仍然属于集体股的范畴。浙江省不少县的乡镇还普遍建立了乡镇集体资产管理组织,作为集体股股东的代表行使集体财产的所有权。
三、结语:乡镇土地国有化方案脱离农村实际
集体土地的社会保障功能,以前称为农民的“安身立命之所”。农民之所以能够世世代代生衍下去,是由于土地负担了农民生老病死,政府对此基本上不承担什么责任,而政府对农业赋税的提取是为了维持国家公共品的开支。“农地的社会保障功能在土地制度史上是一个长期存在的现象,特别是在国家不为农村社会提供社会保障的情况下”[12],这是土地具有福利性的政策背景。
“农村自发大包干使得政府赖以提取农业剩余的集体化制度解体时,政府的理性选择是‘退出’,从此不再承担农民的社会保障和农村公共开支,而转由耕地来承担;并且随人均面积不断下降,必然使耕地越来越多地转变为以承担农民的生存保障这种公共品职能为主。” [6](P.279)土地具有福利性的经济背景是农村人口增长与土地资源有限的矛盾,土地对农村人口的社会保障功能已经、并且越来越大于其作为生产资料的功能。因此,土地私有制的可能性越来越小,而村社集体所有制是长期的制度形式。目前,大部分农村仍处于温饱线上,广大农民仍面临着极大的生存压力,因此土地均分可以看作是农民为克服生存压力的一种集体回应。一些农民即使主要收入来自非农产业也不愿放弃承包地的重要原因就在于无法实现对土地福利保障功能的替代。[13]
从乡镇集体土地的存在形式来看,乡镇集体土地实际上是人民公社时期划归公社所有的部分,比如原公社的林场、果园场、渔场、种子繁育基地等,以及在改革开放新历史时期,为发展乡镇企业、文化教育卫生等福利事业,道路、水利、电力、通信等公益事业的征地。前一类土地的占有、使用、收益和处分都很难体现农民集体所有,后一类土地事实上已经成为国有土地。加上集体土地所有权领域出现的问题,有观点认为,把已经属于乡镇所有的土地收归国有,乡镇作为国家基层政府行使国家所有者的权益,完全没有必要把这一部分土地归属于“农民集体所有”的范畴,从而模糊农村集体土地产权主体的界限[14]。本文认为,这种观点不但没有立足于中国的实际,还会对农民的现有利益造成损害。
农村土地国有化方案可以克服集体土地所有权主体虚位的弊端,也可以防止乡村干部利用手中职权营私舞弊以及利用土地加重农民负担等现象的发生。同时,农民因为拥有了永久性的土地使用权,会促使其增强责任心,爱护土地和提高土地利用效率。但实行农村集体土地国有化方案不符合我国国情,国有化有可能拉平现在各生产单位之间在土地质量和数量上的较大差异,重蹈人民公社的覆辙。农民长期处于被剥夺之弱者地位,如果将农村集体土地国有化,很可能导致剧烈的社会动荡。实行国有化以后,国家还需通过社区组织来管理土地,而在社区没有所有权的情况下,社区组织能否比现在更好地存在和运行值得怀疑。
撇开意识形态好恶的观点,即使从制度变迁的基本事实观察,集体土地采取集体所有、家庭经营的方式也是一种理性选择。土地集体所有的制度安排,自新中国成立以来已有多年的运行历史,农民头脑中土地归谁所有,尽管十分混乱,但大部分农民还是认可土地是集体的制度规定。更重要的是,土地采取集体所有形态,社区在分配土地资源时,并不需要花费太大的交易成本,也避免了土地国有过程中可能产生的激烈政治斗争和经济利益的划分。[15]
(东南大学法学院)