• 丁关良:土地承包经营权能否完全自由流转

             

    :十七届三中全会提出,要“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。请问,这是否意味着土地承包经营权能完全自由流转?

    :改革开放30年以来,我国农业建设、农村经济快速发展,取得了显著成绩。随着传统农业向现代农业转型,农村劳动力就业向第二、第三产业和城镇转移等,进一步推进农村经济改革发展的需求也越来越多。

      ******总书记国庆前夕在安徽考察时,特别谈到农村改革发展、农村土地承包经营等问题。党的十七届三中全会,也聚焦农村改革发展,并通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出:要“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。农村改革发展,再次成为我国各界关注的热点话题。其中,土地承包经营权流转问题,更是吸引了农业界、学术界以外更多人的注意力和兴趣。

      对此,有人提出,土地承包经营权流转是否意味着完全的自由流转?应当说,这种认识并不完全准确。

    《决定》再次肯定了农村土地承包经营权流转,并提出可以搞多种形式的规模经营。《决定》也为流转加上了限定条件,即“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”。也就是说,今后我国农村应采用市场经济的方法,通过按照依法、自愿、有偿的原则发育土地承包经营权流转市场,让它自然地有规则地流转,但是,必须满足“三个不得”的条件。

      首先,流转不得改变性质。土地承包经营权流转中的“土地承包经营权”,其法律性质为用益物权,而不是所有权。我国土地所有权可分为两类:一是国有土地所有权;二是农民集体土地所有权。农村土地承包主要也有两类:一是家庭承包;二是其他方式承包。我国《农村土地承包法》规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”,“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。

      从法律上讲,该土地承包经营权属于物权,属于物权中的他物权,属于他物权中的用益物权,且是一种新型用益物权,而不是物权中的自物权,即所有权。因此,承包可以使农村土地所有权中的部分权能同所有权分离,但农村土地的所有权仍属于农民集体或国家。此外,土地承包经营权流转中的“流转”,转移的也是“物权性质土地承包经营权或者物权性质土地承包经营权中的部分权能”,而不能转移土地所有权。所以,任何人拥有农村土地承包经营权、流转农村土地经营承包权,都不得也不可能改变土地的所有权性质。

      其次,流转不得改变用途。数据显示,我国现有农户2.3亿户,现有耕地18.26亿亩。在平均每户只有7.94亩耕地的情况下,平均每户拥有的耕地数量,却多达5.86块。农户分散,引起了土地分散占有与土地规模经营之间的矛盾。土地的本质在于利用,利用的本质在于实现土地资源配置效率最大化。在社会主义市场经济条件下,土地作为重要的生产要素,也应当实现充分自由的流动,实现资源的优化配置,才能增强农业的活力。在我国,农村土地主要实行的是农民集体所有制;农村土地利用,主要实行的是土地用益物权制度。因此,通过市场机制实现土地承包经营权的流转,是我国农村社会主义市场经济历史的必然发展,它不会改变土地的性质,又可以使农村土地相对集中,实现适度土地规模经营。

      再次,流转不得损害农民权益。《决定》明确提出:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。”这说明,流转的目标,是要在稳定和完善家庭承包经营这项基本制度的基础上,提高农业生产的现代化、集约化程度,而不是改变这项制度。

      现阶段,我国土地承包经营权流转实践中,还存在一些问题,如合同不够规范,权利、义务界定不明;在流转中,有的农村集体组织或乡镇政府定位不当,行政部门强制干预过多;流转市场发育滞后,还未发育成熟等。而农民的生活保障,又是与土地紧密联系在一起的。因此,在土地承包经营权流转中,有必要特别提出,依法自愿、规范流转、稳步推进,不得损害农民承包权益。

            【来源:解放网-解放日报2008120811 (责任编辑:王凝墨)

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