信息交换中的国家与村庄
——兼论理解税费改革的一个新角度
摘要:用传播学的视角考察国家与村庄在历史变迁中的持续互动,可以发现国家与村庄在信息交换过程中的信息失真以及由此导致的问题。处于信息通道中的经纪人在国家-社会的信息交换中扮演着操控信息以自利的角色,这种操控信息的行为使得国家与村庄在政治运作的互动中产生了许多障碍。以信息交换的模型来理解税费改革,可以看到改革背后的另一种逻辑:避开信息交换过程中的失真。然而在此认识的基础上,我们又可以看到税改之后农村面临的新问题,即转移支付中的信息不畅通所引致的农村公共品短缺。
关键词: 信息交换 国家 村庄 税费改革
从国家与社会的互动来考察社会政治变迁是西方学术研究的方法论传统,所谓公民社会、法团主义、权力与权利、官治与自治、政府与社会等概念,都可以从这一理论框架中延伸出来。[1]在这一理论的关照下,来自不同学科的学者在中国农村政治研究中形成了不同的视域,生发了角度各异的概念和观点。例如,作为历史学家,黄宗智在分析华北和长江三角洲农村社会政治变迁的过程中,运用国家-社会关系的框架,提出了“过密化”和“第三领域”等分析性概念。杜赞奇在研究晚清至民国时期的华北农村时提出的“权力的文化网络”,以及舒绣文的“蜂窝状结构”,萧凤霞的“细胞化”社区等都是对农村政治研究的理论贡献。人类学家王铭铭在闽南农村的个案研究中以国家与社会关系转型框架下的地方性制度变迁为背景,用村落地方制度的变迁折射出国家-社会互动史。来自政治学界的于建嵘在《岳村政治》中把国家-社会关系的二元理论视野拓展到国家、基层政府、社区组织和村民多方利益的交互作用中。[2]吴毅在《村治变迁的权威与秩序》将国家与社会的关系界定为国家权威与社区权威的互动,由此形成的村庄秩序史包括村庄政治、经济、社会和文化生活的结构与状态。[3]
的确,国家-社会关系视野下的学者,有着不同的专业背景如政治学、社会学、人类学和历史学,这些观点分歧明显,争鸣不断,显示了以问题为导向的对总体社会科学的诉求。以下,本文试图从传播学的理论视角出发,在国家-社会关系的思维框架中考察中国乡村社会的政治过程。
一、传播学视域中的信息交换
“传播”(communication)是通过符号或象征手段而进行的社会互动,这种互动行为的介质是作为意义和符号、精神内容和物质载体之统一体的信息,传播学就是一门研究社会信息系统及其运行规律的科学。[4]从传播的社会关系性而言,它是一种双向的行为,也即是说,信息的传递总是在传播者和传播对象之间进行的。在传播过程中,传播行为的发起人——传播者通常处于主动地位,但传播对象也并不是单纯的被动角色,他会回过头来通过信息反馈影响传播者。在反馈过程中,传播对象成为新的传播者,以至于在现实的往复不断的传播过程中,我们难以区分传播者与传播对象,尽管信息传播的互动双方可能有强弱之分。
施拉姆在《传播是怎样运行的》一文中,提出过一种“循环模式”(如下图),[5] 这里没有传播者和受传者的概念,传播双方都作为传播行为的主体,通过讯息的授受处于你来我往的相互作用之中。传播双方都是传播行为的主体,参加传播过程的每一方在不同阶段都依次扮演着译码者(执行接收和符号解读功能)、解释者(执行解释意义功能)和编码者(执行符号化和传达功能)的角色,并相互交替着这些角色。在这种传播模式中,传-受双方所进行的是一种信息交换。

图1-1 施拉姆的循环模式
在社会信息系统的微观、中观、宏观等各种类型中,每个系统既具有相对的独立性,又与其他系统处于普遍联系和相互作用之中。每一种传播活动除了受到系统内部机制的制约之外,还受到外部环境和条件的广泛影响,这种结构的多重性和联系的广泛性体现了社会传播是一种系统间复杂而有机的双向过程。
如果把村庄看做整个社会系统的一部分,那么村庄这个子系统无时无刻不在和外界发生三种交换:物质交换、人力交换和信息交换。相对于物质交换和人力交换,村庄子系统与外部世界在社会传播中的信息交换过程是一个容易被忽略的考查对象。在村庄与外界发生的诸种信息交换中,其与国家政权间的信息交换是研究乡村社会的一个重要切入点。
可以说,信息沟通是社会系统中的主体在采取行动之前的必然行为,主体所获得的信息将是其具体行动策略的重要缘由。同样,国家与村庄作为一种行动主体在各自采取行动之前也会发生信息交换,这种交换是政治运作的前奏,只有行动各方获得了准确的信息,下一步的行动才会合理有据。
以下是笔者基于施拉姆的循环模式以及乡村社会与国家政权的信息互动特征提出的信息交换模型(图1-2)。其中,“经纪人”用来指称生活在乡村社会中,作为国家政权与农民大众接触沟通的中介人出现的地方精英。

图1-2 国家与村庄的信息交换模型
二、国家与村庄信息交换的历史沿革
自秦朝建立官僚制集权体系以来,历代中央政权在与底层社会进行信息交换时都面临着如何使信息畅通的问题:村庄社区的真实信息特别是有关各个分散小农的税负承受能力的信息如何真实地上传到中央,同时中央的税收贡赋等政策信息如何不失真地传递给分散的千万小农,这是摆在统治者面前的一个难题。由于农村社会的不规则性与非均一性,村庄社区的真实信息只有长期生活在村庄内部的人才能知晓。如此一来,中央政权在向农民征收税费时,就不得不在当地社区寻找经纪人,让这些经纪人代理国家来进行征收。因为国家如果不这样做,就有可能使得农民的税负不公平甚至产生欺凌“特困户”的后果,使它失掉民心。但是如果寻找经纪人,又难以避免这些经纪人上下其手,“少报多收”而趁机自肥。具体地讲,这些具有赢利动机的经纪人可以在上报人口数字和土地数字时故意缩小数额,而在向农民征收税赋时扩大官方规定的数额。另外,在大灾之年官府向民间赈济钱粮的时候,这些经纪人又可以在向官方报告灾民数量时做出一些手脚,或在呈报具体救助对象时采取裙带关系优先的原则。官府不可能依靠其有限的人手和落后的技术力量去完成千千万万个分散小农的信息统计,而只能依靠它在民间的经纪人来替它完成工作。只要这些经纪人趁机自肥的限度还可以忍受,官府通常都会采取睁一只眼闭一只眼的默认态度。中国历史上的每个朝代都有这个问题,只是因儒家思想的濡化,地方上主要的经纪人——士绅一般都有所收敛[①],甚至有的士绅代村民收税,目的就是使社区免遭国家政权及上述赢利型经纪的无理盘剥[②]。
然而自晚清开始,由于要大量提取农村资源以完成近代工业的建设,国家加重了对农民的税费提取,此时民间经纪人在国家-社会关系中的信息扭曲作用就变得异常明显。一方面由于外国资本的进入,农村的民间手工业逐渐萧条,农民的税负能力逐渐下降,另一方面乡村社区中具备道德修养的士绅或是鉴于科举取消而外出追求西学,或是成为不在地主而搬迁到城镇居住,剩下的继续充任国家代理的民间经纪人蜕化成道德相对败坏的“土豪劣绅”,他们在国家与社会之间进行信息交换的节点上扮演了一个屏蔽信息的角色,放大了本来就已经非常沉重的税费负担,加速了国家政权的解体。
晚清新政和民国时期的分县自治试图在广大农村建构政权组织体系,一方面“将分散于社会的统治权集中到正式的政权组织体系来,另一方面又由于政权来自于民众,而便于与民众沟通”。[6]但是,这种构造基层政权组织体系从而畅通信息传通渠道的努力基本上只是停留在文本上,清政府和国民党政权都没有能力将这一意图具体实施[③]。
中国共产党通过土地革命完成了中央政权与底层社会的整合,土地改革完成不久又马上开始了对农业的社会主义改造,其实质内容之一就是将农民组织起来实行集体化,政权组织建设与经济组织建设合为一体,并因此发展为“政社合一”的人民公社体制。“农民作为公社社员,不仅是生产者,同时也是政权组织体系的成员,并因此具有国家身份”。[7]由于土地等生产资料被国家掌控,人民公社可以实行类似于科层制的命令-服从式管理,而不断进行的继续革命也使得基层干部们不敢有明显的私心。更为重要的是,乡村社区的基本信息特别是有关税负承受能力的信息不再承载于千千万万个分散的小农,而代之以数量上大为减少的基本单位——生产队。这就使得底层信息的上传渠道非常畅通,信息失真率相对较小,同时,上层信息的下行渠道也更为规范,传播过程中的噪音大为降低。
但是,由于整个国家从上至下都趋于科层化,官僚制的逻辑又在村庄与国家的信息交换中浮现出来。在这种压力型体制下,为了争得“先进”,成为“典型”,各生产队大放“卫星”,将自己粮食产量的信息反复扩大,而中央高层对这种浮夸风没有进行适时的鉴别和抵制,又在扭曲失真的信息反馈基础上制定了一系列不符合生产规律的政策措施,最后导致了一些非常严重的后果,1959年的信阳事件便是其中之一。
1984年,国家正式废除人民公社体制,在乡(镇)建立体制性的政权组织行使国家管理职能,在乡(镇)以下建立村民委员会,实行村民自治,“政社合一”走向“政社分离”,农户重新成为基本的生产单位和纳税单位,前公社时代的信息阻隔问题重新复归。由于国家直接向剩余很少的分散小农提取资源的交易成本极高,处在国家权力末梢的县乡两级只能通过村级组织来掌握村庄的信息,并将各种升级任务和收粮派款任务下达到村一级,从而完成向农户的征收和摊派,生活在村庄之内的村干部成为新时期国家政权的经纪人。
基层政权为了刺激作为农民的村干部协助收税,除了凭借私人关系外,最重要的途径便是默许村干部在收取税费时操纵信息,其中包括扩大县乡各级规定的征收指标和瞒报村民的实际税负能力。一旦村干部因此而有了收税的积极性,县乡各级就很容易将税费收缴上来,这反过来又给上层传递了一种误导的信息,不仅刺激了县乡建设事业的雄心(如修建大广场以彰显政绩,还可从中拿回扣),也给中央一个可以在短期内提取更多资源以实现现代化的错觉。结果,自上而下的各种达标升级任务就会不断地下达,农民负担就会不断地加重。为了使加重的税负仍能收缴,基层政权就会允诺给村干部更多的好处,甚至结成利益共同体。这样一种恶性循环的延续导致了上世纪90年代末严重的“三农”问题。
三、绕开“信息失真”的税费改革
由于基层利益共同体的信息掩蔽作用,中央政权无法在农民剩余很少的情况下建立起制度化的低成本汲取资源的体制,“国家在试图从农村提取资源用于建设现代化事业时,却发现农民实际上承受了几倍于国家提取资源数量的负担,其中的差额,大量被县乡村这个利益共同体所耗损”。[8]新世纪初期的税费改革直至取消农业税等一系列重大涉农政策的出台,客观上可以看作是中央试图克服信息屏蔽问题的尝试。取消农业税之前各地给农民发“明白卡”的措施实质上是想跨越基层将税费方面的政策信息直接传递给农民[④];其后的取消农业税则使得基层利益共同体通过操控信息而自利的空间不复存在;而村帐乡管、大幅精简人员、干部工资实行上级财政拨付等一系列措施又架空了基层组织的权力,使它们不得不转变职能以提供服务;与此相配套的粮食直补则干脆绕过基层,通过技术手段将补贴直接发到千千万万个分散农户的手中。
在实行村账乡管和工资发放的上级拨付之后,基层干部相当于被纳入了科层制的管理体系,从事着一些满足上级规范性要求的日常行政工作,如填字报表、迎接检查等。基层组织与村民之间已经不存在较大的利益矛盾,村民也不必仰仗于村干部来提供各种具体政策尤其是每年的税费收取方案等相关信息。此时,中央政权再通过电视等大众媒介直接与村庄中的农民发生单向的政策信息传递。这样一来,中央确实绕开了基层政权,使得其政策信息从中枢到末梢的传输过程没有了失真的可能性,尽管这种全国或全省普同的农村政策也使得基层政权丧失了大量发挥主体能动性的空间。不过最为重要的也许是,由于不需要向农民征收税费,中央再也不像以前那样需要掌握千万个分散小农的真实信息了,这就使得村庄的信息输出似乎不再是一种问题。换句话说,自秦汉以来历代中央政权为之苦恼的,国家与村庄之间在税收问题上进行信息交换时的信息失真问题得到了解决。
四、税改后新的“信息失真”
然而历史的进程总是非常吊诡。在青壮年劳动力大量流出,农村趋于衰败的宏观背景下,国家于取消农业税之后开始实施以工哺农、以城带乡的新农村建设战略,国家与农民的关系出现了重大调整,村庄与国家的信息交换也迈入了新的历史阶段,表现出不同的具体内涵:取消农业税之前,国家针对农民的行为主要是资源提取,因而村庄与国家的信息交换就是农民税负能力信息与国家税费政策信息的交换;取消农业税之后,国家针对农民的行为则主要是资源下拨,因而村庄与国家的信息交换就表现为村庄公共需求信息与国家财政拨付信息的交换。
由于税改之后农业型乡镇的主要税源被抽离,乡镇财力窘迫,无力保证农村基本的公共品供给,而村干部在工资降低,人数也变少的情况下,不仅掌控的资源有限,采取作为的动力也不足,因而没能力、没精力也没有财力来完成村民期待的各项公共品供给的任务。在这种情况下,尽管国家不再需要知道个体小农的税负能力,但是村庄社区形态各异的公共品需求偏好却需要被知晓。农民要满足自身的公共品需求,只能依靠服务能力接近消失的基层组织不断向上级政府部门申请各种转移支付。于是,国家与村庄之间的信息交换中存在的问题又以新的形式表现出来。
目前中央财政转移支付中,一般性财政转移比重较少而专项转移支付所占比重较多。据国家审计署披露,2006年,使用中央财政专项补助资金支持的项目多达44149个。其中,10万元以下的拨款项目就有8825个,[9]省以下地方的转移支付有相当一部分是通过纵向单一的专项补助形式进行的。但是,处于国家底层的村庄不可能清楚地知悉如此复杂的关于专项补助的信息,这导致一些县乡政府将很大的精力用于“跑关系”,争取上级财政拨款。这不仅助长了官僚系统的不正之风,更在客观上导致了乡村公共服务的非均等化:穷困的、偏远的、“上面没人”的乡村,公共品短缺的现象愈来愈严重。简言之,国家财政拨付的详细信息无法畅通地到达最基层的村庄。
另一方面,被争取到的财政转移支付应被使用于哪些方面,如何使用,农村亟需的诸多公共品当中哪些应优先考虑,哪些应根据自身财力适当推迟……所有这些问题的信息都可以在向上级申报项目时被基层政权操控。笔者在河南、湖北、广西等地调查时看到的结果是,那些容易给基层组织本身带来利益的公共品项目如修路、建办公大楼等往往被优先考虑(不仅可以显示政绩,还可以在施工时拿回扣),而农村教育、环境、医疗、文化、水利等事业则严重投入不足。概括地讲,村庄真实的公共需求信息无法畅通地到达上级财政部门。
尽管中央财政在新农村建设中下拨了大量的转移支付,但是由于各级政府及政府各部门自身的经费紧张与造血困难,这种转移支付在转移的过程中遭遇信息不透明的问题比以前更加严重,因为它要经历的环节更多,面临败德行为的风险更大,因“非真实”信息的误导而流失资源的可能性更高。媒体宣传得风风火火的新农村建设与调查者在村庄内部见到的公共品极度短缺恰成对比[⑤]。
五、结语
信息从本体论意义上讲是“标志物质间接存在性的哲学范畴,它是事物存在方式和状态的自身显示”,[10]社会系统中各种行动主体的相互作用都要通过信息这一中介环节来进行。传播学是研究人类如何运用符号进行社会信息交流的学科,用传播学的视角考察社会系统中国家与村庄的持续互动,可以发现国家政权与村庄社区在信息沟通过程中出现的信息失真,以及由此导致的一系列问题。传统时代官府设在民间的经纪人,集体时代的公社及大队干部,税改前的乡村组织与后税费时代的基层政权,它们作为在国家与社会之间传递信息的枢纽,都在二者的信息交换中扮演了操控信息以自利的角色,这种操控信息的行为使得国家与社会之间的互动呈现出许多负面的效果。
以信息传播与国家-社会关系的双重理论框架来理解税费改革,可以看出国家政策方针中的另一种逻辑,那就是要避开底层信息的被操控。然而,税改之后中国农村面临着的许多新问题特别是农村公共品供给的短缺却又与政治运作中信息的不畅通息息相关。如何降低国家与村庄在信息沟通过程中的出现的信息失真,从而遏制与之同步的社会问题,实现农村的和谐与善治,仍然有待学界进一步思考。
注释:
[①]黄仁宇在其对于十六世纪晚明财政税收的出色研究中将这一历史事实呈现得非常清楚。
[②] 杜赞奇在《文化权力与国家》中称这种经纪人为保护型经纪,并认为近代以来随着国家政权的内卷化,国家经纪逐渐由保护型经纪向赢利型经纪转变。
[③]通过对满铁惯调的研究,杜赞奇发现,1928年国民政府统一华北后试图丈量土地重新造册的工作在具体实施环节中遭到民间力量的各种抵制(最常见的便是丈量时的隐瞒和作弊),最后付诸东流。1939年日本侵略军下令组织专门人员下乡清查,一年后的清查结果显示,“在侯家营一村,可税地面积增加了1000亩,而昌黎全县则增加了7700亩……整个冀东地区税地面积几乎翻了一番。参见杜赞奇《文化、权力与国家》,南京:江苏人民出版社,2004年,167页。
[④]电视等大众传媒不可能提供这种针对一村一寨的特殊信息,只有发到农民手中的“明白卡”才能实现这种信息传递。
[⑤] 从2000年到2005年,中央财政累计安排农村税费改革转移支付资金共1835亿元(其中2005年接近400亿元)……但是,这些转移支付却不能及时和足额到位。干了10年乡镇工作的南漳县长坪镇常务副镇长胡晓芹曾在媒体上公开诉苦:“中央转移几百亿,下面乡镇毛毛雨。”详见民建湖北省委课题组《当前乡镇财政困难的表现与成因》,载《调研世界》2007年第2期。
参考文献:
[1]郭正林.中国农村权力结构[M].北京:中国社会科学出版社,2005.3.
[2]于建嵘.岳村政治[M].北京:商务印书馆,2001.24.
[3]吴毅.村治变迁中的权威与秩序[M].北京:中国社会科学出版社,2002.25.
[4] [5]郭庆光.传播学教程[M].北京:中国人民大学出版社,1999. 6-8、62.
[6] [7]徐勇.政权下乡——现代国家对乡土社会的整合[J].贵州社会科学,2007(11).
[8]贺雪峰.乡村的前途[M].济南:山东人民出版社,2007.88.
[9]安体富.中国转移支付制度:现状·问题·改革建议[J].财政研究,2007,(1).
[10]邬焜.哲学信息论要略[J].人文杂志,1985(1).
注:原文发表于《南京市委党校学报》2009年第1期