• 耕地流转的情况及需要讨论的问题

     

                         张路雄

        中国目前正处于工业化城市化的高峰期,随着农村劳动力和农村人口的不断转移到城市和非农产业,在保持分户经营的基础上,耕地流转是一种必然的选择,但如何实现有效流转,使其与农村人口的流动相适应,是一个值得研究的问题。本文归纳了土地流转政策的发展过程,概括了目前土地流转的特点,然后对一些特殊问题进行了探讨。

     

               一、对耕地流转政策的回顾

     

        在耕地实行分户经营后,如何既保持稳定,又能随劳动力转移使土地不断集中。这始终是一个需要解决矛盾。

        在刚刚实行分户经营时,中央就提出了要保持稳定的要求。1982年一号文件指出:“社员承包的土地应尽可能连片,并保持稳定。这样才能充分调动社员的积极性,提高土地的利用率”。在大变动的时期完成、包干到户形式成为主体承包形式后,1984年中央一号文件提出了延长土地承包期的政策:“土地承包期一般应在十五年以上”。

     与此同时,中央文件也规定了允许转包的政策,尤其是强调了集体在土地集中过程中的作用。1984年一号文件规定:“社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包”。19875号文件明确规定为:“长期从事别的职业,自己不耕种土地的,除已有规定者外,原则上应把承包地交回集体,或经集体同意后转包他人”。

    对荒芜的耕地集体有权收回。1984年一号文件明确为:“荒芜、弃耕的土地,集体应及时收回”。19875号文件进一步强调:“弃耕荒芜的,要给予经济处罚,直至收回承包地”。

    要促进规模经营。1984年一号文件就提出:“鼓励土地逐步向种田能手集中”。19875号文件提出了在发达地区推进规模经营,并规定了实行规模经营的形式是:“家庭农场或合作农场,也可以组织其他形式的专业承包”。1990年中央农村工作文件再一次重申:“少数确有条件发展农业适度规模经营的地方,根据群众的意愿,可以因地制宜地作适当调整,但决不可不顾条件强制推行”。

    1993年在中央政策规定实行30年承包期后,对耕地流转政策也提出了新的规定。在1993年中央关于农村工作的文件中,第一次提出“允许土地的使用权依法有偿转让”。在1994年底国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系意见》中提出了多种流转形式。

    1998年底开始,中央开始一律实行30年承包期政策,并在2002年出台了《农村土地承包法》,2004年修改《土地管理法》,2007年颁布《物权法》。《农村土地承包法》规定:“承包期内,发包方不得收回承包地” “承包期内,发包方不得调整承包地”。这就是说,即使是撂荒,集体也不得收回。现行的耕地承包政策可以概括为:以稳定土地承包关系为基础;通过依法、自愿、有偿的土地流转扩大经营规模。一方面为了稳定,一律实行30年承包期;另一方面允许耕地流转,集体在承包期内没有任何调整土地的权利。总的来讲,目前的政策就是:保障农户的承包权,限制集体的调整权。

     

            二、耕地流转的情况

     

    从本人调查和所搜集到的资料看,目前,耕地流转显示出如下一些基本特点:

    1、耕地流转比例不高。农业部2006年初统計数据显示,全国农户家庭承包耕地流转总面积5551.22万亩,占承包耕地的4.57%[1]。本人手上没有耕地流转的最新统计,即使是目前全国的耕地流转占到耕地总数的10%,与农村劳动力转移到非农产业的比重相比还是太少。2005年全国从事非农业的农村劳动力占农村劳动力总数的40.5%[2]2006年农民纯收入中工资性收入占36.1%,加上家庭经营纯收入中的非农收入,非农收入占农民纯收入的47.6%[3]。与农村劳动力转移的比例相比,耕地流转的比例只相当于十分之一,可见耕地流转的速度大大落后于劳动力转移的速度。

    2、各地发展很不平衡。在河南,土地流转面积210多万亩,占全省家庭承包经营面积的2.34%。而在浙江,到2006年底,全省土地流转面积为393万亩,占全省家庭承包经营面积的19.8%[4]据江苏省对全省26个县(市、区)的调查,2002年全部调查乡(镇)农户土地流转面积达到35.5万亩,占耕地面积的13.4%,涉及农户14.35万户,占总农户的23%[5]。北京市农村2007年土地流转面积占耕地的45.7%

    3、流转速度在加快。据江苏省对全省26个县(市、区)的调查,2001年、2002年和2003年调查户当年土地流转面积分别比上一年增长37.8%42.5%90.6%,土地流转规模呈明显上升趋势[6]。重庆市农村耕地流转面积2003年是104万亩,2004年是126万亩,增加21.1%2005年为138万亩增长9.5%2006年为217万亩,增长57%

    4、三分之二的流转面积没有促进规模经营。在全国农村土地流转总面积中,转包、转让、互换、出租、入股和其他等6种形式所占比例分別为53.65%8.84%4.84%21.87%4.61%6.19%[7]。转包、转让、互换、出租这四种土地流转形式是写入《农村土地承包法》的。在这四种流转形式中前三种是集体经济组织成员内部的行为,后一种是对外的行为。在这四种流转形式中,转包是数量最大的一种,各地的统计一般都占一半左右。如果把转包、转让、互换都看作是农户之间的流转,那农户间的流转占了整个流转的三分之二。而农户之间的流转由于没有集体统一调整地块,无法实现连片耕作,虽然就接包户来讲所种耕地有所增加,但无法实现机械化耕作,所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。

    5、在大约占三分之一实现规模经营的耕地转移中,存在很多问题:

    第一、种植大宗粮棉油作物的很少。如浙江湖州市,2006年全市耕地流转总面积35.59万亩,占全部耕地的17.55%。流转的主要去向是水产鱼业养殖,蔬菜、瓜果、苗木种植等,而流转给传统的粮、油、桑种植大户不多[8]四川省崇州市20077月统计农用地流转面积102601.95亩,其中耕地64898.32亩,占总流转的63.25%,非耕地37703.63亩,占总流转的36.75%。全县100亩以上的业主有110家(其中1000亩以上的业主有12家),流转农用地面积达20496.86亩,耕地占35.94%:主要种植以黄金梨、粮食、蔬菜、龙尾竹、柜按、杨树等[9]。成都大邑县截至20068月份土地流转面积达16.7万亩,比去年同期增加11%。其中耕地流转4.49万亩,非耕地流转12.21万亩。规模经营面积达14.15万亩,其中50--500亩的业主78个,500--1000亩的业主21个,1000亩以上业主32个。流转土地主要用于规模发展林业、花卉、中药材、茶叶、食用菌、蔬菜、水果等大邑县优势产业[10]。一位大学教师对成都平原14个区县、25个乡镇、932户农户、84户业主进行了问卷调查。据资料齐全的双流、温江、青白江等13个县的统计,大多数业主转入土地后主要投资开发花卉、水果、药材、种苗等效益高的项目[11]。从笔者实地调查所接触的情况看,这种情况代表着全国性倾向。

    第二、实行规模经营的基本上是农业企业,而不是家庭经营的农户。据农业部统计,耕地流转中出租的占21.87%,加上入股和其他形式,要占到总数的近三分之一,这些土地基本上流向了企业经营。把土地由农民手中集中起来,统一租给企业是乡村两级组织用行政手段来实现的。许多地方以此为招商引资的重要形式。如河南省舞钢市制订了优惠政策:对土地流转面积500亩以上、用于高效农业的投资商,市政府连续两年补助70%的租金,并免费办理相关手续,享受各种惠农政策[12]。各地都在宣传,这种办法农民得到了地租和工资两份收入[13]。许多企业取得农业用地,是要借用其中一些耕地可以用于非农业用途的政策,企图以非农用地来赚取利润。

    第三、种粮大户中真正的家庭农场数量有限。种粮大户中有相当一部分是以雇工为主的私人农场或者是公司型企业。农业部从2004年开始每年表彰全国的种粮大户,但农业部一直没有一个明确的标准。农业部2004年提出的申报标准是:“粮食播种面积有一定的规模(具体规模由各省确定);粮食单产水平比当地平均水平高5%以上;良种或专用品种覆盖率达100%;是当地粮食生产和经营的带头人,讲诚信,有群众基础[14]”。种粮大户应该是标准的家庭农场,但农业部对什么是家庭农场,农粮大户是不是家庭农场没有提出标准。

     

        三、耕地流转中一些值得讨论的问题

     

        从以上情况中可以看出,在目前的政策下,耕地流转的速度与农村劳动力转移的速度差距太大;流转的耕地中实现规模经营的比重较低;即使是那些实现规模经营的流转形式也违背了家庭经营这种农业经营的基本形式。所以,对耕地流转政策有很多问题需要讨论。

        1、到底是实行接包户付租,还是实行国家给予补偿的政策?

        目前,实行有偿流转的政策,但实际上农户之间的流转中有大约一半是亲戚、朋友间的互助性流转,都不要租金。但那些要扩大经营规模的农户,就要负担沉重的租金。租地越多,租金越多,尤其在国家免除农业税和实行种粮直补政策以后,租金有了大幅度上涨,这对那些主要依靠租地实行规模经营的种粮农户来讲负担太重。

        2005年绍兴、金华两市粮田经营面积10亩以上的大户达到了9006户,共承包经营耕地面积25.74万亩,占两市总耕地面积的5.1%。浙江省农业厅课题组对其中的300个农户进行了调查[15]金华市2005年租金比上年亩均涨了100150[16];绍兴市2005年承包价亩均在200元以上,高的达到每亩370元。由于大多数种粮大户的耕地是在农业税取消和粮食实行直补政策前签订的合同,所以实际地租没有这么高。2005年平均经营土地为81.25亩的300个种粮大户,亩均纯收入达591.7元,户均土地经营纯收入达到了48075.6[17]。在合同到期后,租金肯定会上涨,在国内粮食价格受到限制的情况下,规模经营农户是否能承受是一个值得关注的问题。

    上海市松江区从2007年年底,在粮食生产领域的农户中开始试行“家庭农场”制,规模在100300亩之间。目前,全区已有597家“家庭农场”签约,共涉及9万亩水稻,占松江区水稻生产面积的60%。为鼓励“家庭农场”这一新事物,松江区、镇共给予“家庭农场”每亩200元的补贴[18]。再加上国家原来对水稻生产农户的每亩150元补贴[19],每亩国家补贴即达350元。一个农民计算:“如果没有特别的自然灾害,每亩稻田净赚300多元保底应没问题,他家种了290亩,收入就是9万元。这个农户种的290亩地中有282亩是别人的耕地,需要付土地流转费[20]”。按上海市松江区这个农民的算账,如果没有国家的补贴,种粮基本上没有纯收益。

    规模经营农户所付的租金的确是一个巨额支出。与美国的家庭农场相比,中国规模经营农户的租金包袱要重许多。大多数美国的大农场有一半左右的土地是租来的,需要付租金。而我国的规模经营农户,由于自己的耕地太少,租地比重很高,如上面所讲的上海松江这个农户租地占耕地比重高达97%。这无疑是限制粮食生产规模经营的一个重要因素。有何种办法能解决这个问题呢?

    目前,农民工进城后在最低生活费、养老、医疗、失业等社会保障方面与城市居民待遇不平等。是否可以实行由国家财政支付进城农民工的社会保障资金,作为交换条件:流转耕地不收租金。因为国家为进城农民支付了社会保障金,而在乡的农民没有得到这笔财政资金,所以,要求这些进城农民放弃土地租金是公平合理的。这种做法有利于农业的规模经营,有利于农业的现代化,无疑对社会是有利的。由国家财政来支付这笔资金是很正当,很合算的。当然,这不是要求进城农户放弃承包地,而只是作为交换条件:放弃地租。这个政策的前提是国家对农民没有建立社保制度。几十年后,如果国家对全体农民也一律实行同城市一样的社会保险制度,那时可以改变这个政策。

    这就是以国家的补偿换取农民土地流转的租金,或者叫以社保代替接包户的租金。

    262.7%、20.0%,9.3%、7.0%。承包期太短是规模经营农户的最大担心。目前所调查的300个大户土地承包期平均为6.4年,且不少承包期间已过半。而上虞市新订的承包合同,期限在3年以下的占了45.9%,合同一年一订的占了18.0[22]。租期短的最关键因素是地租价格,因为粮价和成本是年年变动的,国家的补贴政策也在不断调整,所以,租金如果一次订死是不现实的。1995年我在美国访问过维斯康星州立大学土地研究中心的教授,他介绍:美国的租地合同都是一年一定。

    所以如果实行以社保换租金的政策,免除耕地流转的租金将会促进规模经营户耕地合同期限的延长。在保留户籍没有转走农户耕地承包权的前提下,只要集体保留一定数量的机动地和适当掌握长期租约的比重,就可以实现规模经营农户耕地合同的长期化。当然,还有一种补充办法,就是:合同可以一定几年,但同时规定,合同到期后可以优先续包。

    3、撂荒地集体是否应该有权收回?

    目前各地都反映存在不同程度的耕地撂荒现象。如湖南郴州市2007耕地抛荒面积达3.83万亩[23]。这是在全国取消农业税和实行粮食直补政策以后的情况。而在此前,由于农民负担重,耕地撂荒的情况更是突出。2004年,国务院办公厅还专门发了《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》。 在2002年《农村土地承包法》颁布实施后,由于该法规定:“承包期内,发包方不得收回承包地”,而没有规定集体可以收回荒芜土地,上述国办文件中只字不提集体收回撂荒地的问题。在实际执行中各地基本上已经没有集体收回撂荒承包地的情况。这种情况显示了政府对于撂荒耕地难于作为的困境。

    实际上,2004年修改后的《土地管理法》第三十七条依然规定:“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地”。就是说,法律还是赋予集体可以收回撂荒地的权利。

    有些误解认为:按照现行法律,在实行分户承包后,农户在承包期内享有对承包地的物权,即使撂荒,别人也无可奈何。其实,《物权法》第一百三十一条规定:“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的,依照其规定”。所以《土地管理法》的规定是有效的。

    其实,耕地对社会来讲承担着解决全体人民农产品供给的大任。从这个意义上讲,耕地具有社会性。如同国家为了公共事业征占土地时,在给予合理补偿的前提下是有权力征用该土地一样,当耕地撂荒影响到社会利益时,国家也应赋予集体经济组织收回撂荒耕地的权利。在当农户的物权与社会利益发生冲突时,收回撂荒地的做法是合理的。所以,应该坚决地、大张旗鼓地执行《土地管理法》中有关集体可以收回撂荒地的规定。对照《土地管理法》,在有些文件中应该加入相关内容。

    4、集体有无权力调整地块?

     目前,绝大多数地方土地是确定地块分给农户承包的,按照法律,承包期为30年。但是也有个别地方实行了“确权、确利、不确地”的办法,如北京市有相当一部分村的耕地实行了“确权不确地”的办法。这种办法的好处是,既保证了农民的基本权利,又可以实现耕地的连片耕作。据国务院发展研究中心农村部的徐小青讲,他们到捷克考察,该国农村就实行这种确权不确地的办法。这种做法的好处是有利于耕地的规模经营。该国许多拥有土地所有权的人都已经不在农村工作和居住,所以实行了这个办法。确权不确地是调整地块的好办法之一。

    按照《物权法》规定:“承包期内发包人不得调整承包地”。但是在承包期内,那么多人因得到城市户籍放弃耕地或者在得到社会保障后放弃地租,一个村内有相当多耕地需要流转时,如果不允许集体调整地块,就无法实现连片耕作,无法使用农业机械,极大地影响规模经营的发展。在这种条件下难道不应该允许集体调整地块吗?

    其实只要处理好利益关系,在经过相应的民主程序后,村民基本上都会赞同集体调整地块。所以只要有对民主程序的规定和对利益补偿的规定,就应该允许集体调整地块。

    因此,在给予集体经济组织收回进城落户者的耕地、免除地租、收回撂荒地的权力之外,还应该给集体经济组织调整地块的权利。这样集体经济组织在土地调整中就有了四大权力。如果落实集体经济组织的这四种权力,必将大大促进耕地的有效流转,促进耕地的规模经营。

    5、对土地流转中一些行政干预措施值得警惕。

    目前在一些地方,尤其是一些所谓的试验区,以改革实验为名,以行政手段强行推进土地流转,有的做法是明显违法的。

    1、四川成都双流县土地流转新模式。成都农业信息网报道:双流县积极探索和建立土地使用权合理流转机制,改平均承包为竞争承包,改土地使用权分配为经济收益分配,现阶段主要探索实践了“土地集中承包”模式(占全县村组内土地流转的60%左右)、“土地竞标承包”模式(占全县村组内土地流转的20%左右)、“土地自由承包”模式(占全县村组内土地流转的15%左右)和“土地业主承包”模式(目前全县已引进业主5251多家)[24]。按照以上的说法,双流县目前95%以上的土地已经改变了平均承包的办法,实现了集中承包、竞标承包、自由承包。集中承包、竞标承包将使很多农户失去承包权。目前所实行的家庭联产承包制是以土地平均承包为基础的。否定了平均承包就是否定了家庭联产承包制。真不知道这些地方的干部将现行的《农村土地承包法》等有关法律置于何地。集中承包、竞标承包就是在剥夺许多农户的承包权,这是从80年代以来一直被批评和禁止的行为,现在在国家级的综合改革试验区公然推行,而且公然加以刊登和宣传。真是让人不可思议。

    2、成都市青白江区龙王镇推进农用地流转的具体办法。本人在网上找到了《成都市青白江区龙王镇人民政府关于2007年推进农用地流转的实施意见》,其中讲到:按照区农村工作会议要求,2007年该镇土地流转面积要达到8300亩(其中:新增流转面积4450亩)。

    为了完成这个任务,所采取的措施有:第一、镇上成立农用地流转领导小组;第二、新增农用地流转面积重点放在三个项目村,围绕土地整理项目流转为主;第三、流转方式以租赁给业主和种植大户相结合;第四、流转土地用途重在三大产业,即:伏季水果、蔬菜、养殖。第五、镇党委、政府对此项工作将纳入年终目标考核,并于12月前组织相关人员对农用地流转进行验收。第六将农用地流转任务分解到村。

    1、                                               由于对乡级干部有年终目标考核,为了鼓励各村干部和企业领导的积极性特制定了奖励措施:(1)各村(社区)凡引进镇外业主到本村(社区)内一次性承包经营土地50亩以上,承包年限在一年以上的,镇政府按10/亩的标准对该村进行奖励。(2)本镇范围内的各种农业公司、协会、专业合作组织,凡一次性承包经营土地在100亩以上,承包年限在一年以上,镇政府按10/亩的标准分别对所在村和承包单位进行奖励。(3)本镇种养殖大户在镇域范围内一次性承包经营土地30亩以上,承包年限在一年以上,镇政府按20/亩的标准对该种养殖户进行奖励。

    2、                                                这个例子告诉我们:乡镇基层政府如何推进工作,其具体的方法是什么。这个例子也让我们理解了双流县推行集中承包、竞标承包所采取的工作方法。双流县就是靠实行类似龙王庙镇的方法来推进土地流转工作的。不然,哪有可能95%以上的村实现按效益承包的结果呢?本人自80年代初就在中央单位从事农村政策研究,四川从来不是一个行政命令盛行的地方,农民和基层干部都比较平和。为什么现在会这样呢?看来,在农业税取消后,财政补贴直接到村,村干部的工资主要由财政承担是一个重要因素。如果长期维持这种办法,行政命令的办事行为还会更为流行。

    3、                                               6、对公司制农业企业是否应该实行限制?

    4、                                               从各国的情况看,公司制农业不符合农业发展的规律,不是农业经营形式的发展方向。美国是一个市场机制最盛行的地方,政府对公司制农业企业并没有特殊的限制措施,但是公司制农业企业在全国农业生产中比重很低,不只是在种植业中,在养殖业中同样如此。本人2007年在美国阿肯色州考察时,看到新一代鸡舍已经实现了全过程的自动控制。我询问了阿肯色大学一位专门研究农业经营形式的教授:在全部自动化条件下,不同农户的养殖效益是否还有差别?这位教授回答:差别很大,农户的责任心和经验使得不同农户的饲养效益差别很大。所以美国在养鸡行业中流行的是订单农业,而不是公司制农业。由大公司提供种苗、饲料、防疫、技术、并按计划收购所有产品,统一屠宰、上市。但饲养环节一定要由农户承担,因为这样可以调动农户的积极性,提高经济效益。实践证明农户饲养是效益最好的经营模式。

    对公司制农业企业到底如何评价,是一个复杂的理论问题,本文不便作深入探讨。但是从世界范围的历史和实践看,农业是适合家庭经营的。中央在2001年《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中特别指出:“农村土地流转应当主要在农户间进行”。“企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地,隐患很多,甚至可能造成土地兼并,使农民成为新的雇农或沦为无业游民,危及整个社会稳定。为稳定农业,稳定农村,中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地,地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。但是中央的政策只是不提倡,而没有限制和禁止措施。据日本农林中央金库研究所的所长讲,自60年代以来日本一直限制、禁止耕地向企业转移、集中。所以在日本直到今天,农业经营中企业很少(除了合作社和农协)。现在在中国,公司制农业企业已经成为农业规模经营和现代农业的主体,这是全世界农业大国中所独有的情况。中国难道要延着这个方向发展吗?这实在是一个应该引起各方面高度重视,尤其是理论界和政策研究界高度重视的问题。

    (写于6月中旬)

     



    [1]重慶市農村土地流轉問題的調查與思考 市委農工委   市政府農辦

    [2] 2007年统计年鉴。农业劳动力中包括那些以农业为主的兼业劳动力。

    [3] 根据2007年统计年鉴计算。

    [4]土地流转:9亿农民的命根子能否“活”起来200782 半月谈林嵬等 中国农经信息网

    [5]对江苏省农户间土地流转情况的调查分析 桃太郎免费论文信息网

    [6]对江苏省农户间土地流转情况的调查分析 桃太郎免费论文信息网

    [7]重慶市農村土地流轉問題的調查與思考 市委農工委   市政府農辦

    [8]高效利用湖州市耕地资源 积极推进现代农业发展民建湖州市委会www.zjmj.cn2007-06-26

    [9]崇州市土地流转情况 2007-8-13 四川省崇州市农村发展局网站

    [10]大邑县土地流转工作初见成效2006-9-26大邑县农村信息服务中心

    [11]当前农地流转中的主要问题及对策---成都平原为例 www.card.zju.edu.cn李启宇

    [12]舞钢市发展多种形式的适度规模经营 两万五千亩耕地流转强农富民                        2008-2-20中国中小企业平顶山网 来源:平顶山日报

    [13] 其实,与那些搞现代农业的家庭农场相比,出租土地的农民收入太少。

    [14] 农业部年底将表彰粮食生产先进单位和种粮大户粮食局 > 吉林信息网刊 > 2004.04.14 13

    [15]种粮大户形成和发展机制研究—来自绍兴、金华两市300个大户的调查与分析 浙江现代农业网2006-04-11浙江省农业厅课题组

    [16] 浙江省也是在2005年实行免缴农业税。

    [17]种粮大户形成和发展机制研究—来自绍兴、金华两市300个大户的调查与分析 浙江现代农业网2006-04-11浙江省农业厅课题组

    [18]上海郊区开始试行“家庭农场”制 人民网20080425  来源:农民日报

    [19]上海郊区今年开始试点第一批“家庭农场”www.soufun.com搜房网 20080331 来源:文汇报

    [20]上海郊区今年开始试点第一批“家庭农场”www.soufun.com搜房网 20080331 来源:文汇报

    [21]重慶市農村土地流轉問題的調查與思考 市委農工委   市政府農辦

    [22]种粮大户形成和发展机制研究—来自绍兴、金华两市300个大户的调查与分析 浙江现代农业网2006-04-11浙江省农业厅课题组

    [23]张丽娟:减少耕地抛荒 提高土地效益 www.chenzhou.gov.cn

    [24]双流县推进现代农业的有效实践与探讨 成都农业信息网20071119 

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