樊思琪:土地分配的政策与实践
作者系中南财经政法大学法学院大二学生
一、引言
三农问题,一直以来都是国家关注的重点。每一次政策的出台都会引起专家学者们的辩论,他们争辩的是政策可行性的多少,是政策能否保证农民的利益,保障的是哪部分农民的利益……
对于政策的制定和施行,给农民们带来什么影响,我想这个问题,最有发言权的应该是农民自己。
土地问题,尤其是土地的分配问题,关系到每一个农民的切身利益,是农业发展的至关重要的一点。中央政策的颁布,力求“保障农民的利益”,但是我们不得不承认,农民内部,不同的群体也有不同的利益需要,而政策是不可能顾及到每一个农民的利益的,必然会有一部分农民的利益被牺牲,也必然会引起这一部分农民的不满,然而这些不满,真的就完全是由政策不好或是施行不够所造成的吗?
2009年2月,项目组一行四人来到湖北省京山县龚湾进行为期一周的调研。在调研的过程中,我们对该村有了一个全面概括的了解。在调研过程中,我们采取深度访谈的方式,听取农民对土地政策、土地利用的看法。本文就旨在分析本村土地分配政策现状以及农民内部不同的群体对待这些政策的态度及其原因。
二、龚湾村现行土地分配政策
根据我们整理的湖北龚湾村小组土地承包合同记录记载,我们所获得的有效信息的户数是133户,其中,拥有土地达到10亩以上的户数达到64户。拥有5亩以下数量土地的户数,有49户。
据龚湾村廖书记介绍说,当时湖北省下来的政策是二轮延包要按照1997年土地的占有状况进行分配的。但是该村的二轮延包是在05年进行的,因此本村延包是根据04年的土地状况分配的。
村里的决定就是,将那些一直在种田的农民所占有的一部分田拿出来,将这些田分给在二轮延包以前,出去打工撂荒土地了的,回来又再要地,他们所能获得土地的数量只有两、三亩口粮田。
我们跟村长提到,很多只分到两、三亩口粮田的农民对这个分配还是不满,希望能多分些田,村长回答说,“有很多村对这样的农民根本就不给田,我们村还算是很好的,给了他们两亩口粮田。”
在访谈过程中,我们问到村民田地的收益如何,村民普遍的回答是10亩地的收入才是一年“万把块”。
从村支书的解释以及对村里土地分配的概括了解,我们可以看到,该村的大多数村民对土地的依赖程度是很大的,一家的生活条件,很大程度上是取决于拥有土地数量的多少。因此,他们对于土地分配政策是否能保障自己的利益是相当关注的,当然也相当重视。
三、 不同的声音
在访谈的过程中,我们听到了截然不同的声音,有两个对立群体的不同声音,也有同一个群体里的不同声音,他们都相信政策、都依赖政策,都希望政策能够帮他们解决现在存在的问题。但是,这些声音的差异,真的是政策可以解决的吗?那又是什么原因,让他们对待土地分配上,有如此大的差别呢?
(一)10亩以上
有一部分的农民,他们在村庄里,虽然算不上是绝对的富裕阶层,但是对自己现在的生活状况比较满意,生活条件也相对较好。
采访中遇到一户家庭,户主叫邓先成。他们家有12亩地,家里每年每亩可以产1200斤谷子,一年粮食可以卖一万多,加上国家给的总补贴是1500块左右。另外家里还喂猪,可以得到家里有三个女儿已经出嫁,儿子在东莞打工,“养活自己肯定不成问题”。
像这样的家庭,一般对国家的土地政策是非常拥护的,因为他们属于政策的受益者。提留重的时候也在种地,现在国家政策好了,不仅取消了各种费用,还每亩地都给补贴。由于从来没有抛弃过土地,他们得到的土地也比其他的撂荒过土地的农民多。另外,这户人家的子女都已经各自成家,没有负担,生活的压力相对较小。
还有一部分拥有的土地在10亩以上的农民,他们对土地政策所持的态度却是不满的,他们的不满主要是因为觉得“不公平”。在提留很重的时候,自己也在辛苦的种地,现在没有提留还有补贴了,反而种的田比以前还少了。那些撂荒土地的人,分了2、3亩地之后,还是又出去打工了,土地给别人种,每年还可以拿国家的补贴。而自己好不容易盼到了土地政策变好的一天,自己不仅没有多分地,反而还把田交出去一部分。
一个名叫张运关的农民,家里有12、13亩地,可是在二轮延包以前,家里的两个儿子还没有“分家”,于是全家只分得这么多地。现在两个儿子都结婚了,老两口的土地用来养活全家人,家庭比较困难。张运关老人认为,有的家庭只有1个儿子,却有10多亩地,他自己有三个儿子,却也只这么多地。自己原来的土地还得分出去一部分,家里现有的土地,根本无法满足基本的生活。
在本村,一户人家拥有的土地数量达到10亩以上,应该来说就算比较多了,但是这个群体的内部还是有不同的声音,其实原因就不仅仅在于政策了。
我们都在追求公平,农民也是如此,他们也希望得到公平,同样拥有10亩地,可能在我们看来,他们是公平了,但是由于种种原因,这10亩地可以带给他们的收益和对生活状况的影响就是截然不同的。
(二)撂荒土地的农民
撂荒过土地的农民,根据本村的规定,一律只能分得2、3亩地。
这部分农民里,大多数是对自己只分了2、3亩地很不满的,他们觉得,当时撂荒土地也是逼不得已,因为种地无法养活自己甚至还要用其他的方式去弥补种地带来的损失,所以他们才会想去打工。现在土地政策好了,理所当然回来要地,毕竟自己还是农村的根,毕竟这里还是自己的家乡。他们也准备以后还是在农村生活,但是回来却分不到地,或是只能分到仅有的2、3亩地,连基本的生活都无法满足。
这部分农民中,还不乏有老年人,他们在外已经不能承受打工所带来的劳动量,只能回老家,希望种田养老,可是现在田也不能分给他们,可以说是完全丧失了收入来源。如果子女孝顺,生活还会相对好一点,一旦子女不想或是没有能力照顾父母,老人的生活就会相当困难。老人们只能靠仅有的两亩口粮田生活,或是借、租别人的田种。以借、租别人田的方式,也不能给他们带来更多的额外收入,反而还要赔钱,所以采取这样方式耕作土地的农民比较少。
这一类的农民,对土地的需求特别大,对土地依赖程度特别高,但政策又没有给予这类农民足够多的土地,所以他们对土地政策态度也非常鲜明即需要土地,对现在的分配不满。
在分得5亩以下土地的农民中,对土地依赖程度也各有不同。一般来说,如果还有能力在外打工的话,还是会将土地流转给那些缺少土地种的家庭,分得的田对他们来说,可能相当于养老保险,虽然没有现阶段使用,但是也是必不可少的。所以他们会去争取更多的土地,但是这种不满的程度比较低。
另外,有的农民分得土地有限,但是自身对土地需求量也不大,要么已经脱离村庄要么有其他固定的非农业收入来源。他们会认为,有这么多土地就可以了。甚至会觉得有没有土地对自己影响都不大。这部分人对土地分配政策就没有觉得不满。
除了两个群体的内部的不同声音,两个群体之间矛盾也比较突出。人地矛盾的体现,不仅仅是在于,对于那些返乡的农民回来找村里要田,村里不给或是没得给,因此产生返乡农民和村里的矛盾,也体现在,那些撂荒过土地的农民得到土地和那些一直在种地的农民好不容易熬到政策好的一天,却失去土地的矛盾。
这个矛盾主要来源于一直种地且对田地的需求量很大,二轮延包以后将自己田地分出去一部分,自己还处在贫穷阶层的农民,他们认为自己的土地不应该分给那些撂荒土地又回来要的人。那些人在外面打工,再怎么也会比自己种田收益要好,现在回来要田,使自己田减少了,他们可能又回去打工了,这样以来,收入肯定比自己要好很多。
两个群体都面临着土地不够的问题,当然这个问题是我国农村一直面临的问题,人多地少,但是蛋糕只有这么大,也只能在这么大的基础上去切分。如何切分才能满足农民的需求,我们必须知道持这些态度的不同人群。
四、 声音背后的群体
在上面的分析中,我们已经看到了有哪些不同的声音和需求,每一个声音的背后,都会是一个庞大的群体。农民本身就是中国最庞大的群体,里面的每一个小群体的需求都值得我们去关注,因为这些需求代表的,绝对不会是少数人。
我们知道了有哪些不同的态度,接下来,我们要分析的就是哪些人持这些态度持有这样的态度。
(一)满意
在调研中,我们可以很明显的感觉到农民对待现行土地政策的拥护,很多政策确实保障了农民的利益,并且本村政策落实状况比较好,农民从政策中受惠也很大,所以,大部分的村民对土地政策下的分配政策,还是持满意态度的。
主要有以下两种人群:
1、 土地拥有量在10亩左右,但是家庭人口并不多,或是就算有子女,子女也已经成家或是可以在外面工作养活自己,并不成为家里的负担。
这一部分的农民,一般都是从来没有撂荒过土地的,正是因为这样,他们可以很明显的感觉到土地政策的变化以及这个变化带给他们的好处,尤其是对国家给耕地农民的补贴,让他们格外的满足。他们除了耕地以外,还在从事一些其他的农副业的生产,所以家庭的总收益不错,开支也并不大,因此家庭整体状况较好。那些村里分配给他们的土地也足够他们生活了,因此对土地分配制度很满意。
2、 土地拥有量并不大,但是家里有人可以外出打工,有手艺的得到的报酬就更好了。这部分农民,也拥有一定量的土地,但是他们一般不会将土地的收入作为他们收入的唯一来源,甚至已经不是收入的主要来源。他们更倾向于外出打工,这一部分的农民,一般包括小农兼业和外出务工。
如果家里田地的数量达到10亩,往往还需要在农忙时用机器或是请人耕作。土地和打工都是他们的收入来源,对于他们来说,收入来源范围比较广,对土地的需求量也不高,分配的土地不仅能够满足他们,甚至还有节余,他们在这个村庄算是比较宽裕的。
他们既不像抛荒过土地的农民完全的只分到2亩口粮田,又不像分得10多亩田并且只以田为生的农民那么依赖自己的土地。另外他们还可以得到国家每年土地的补贴,就算没有时间或是精力去种田,他们一样可以把田流转出去,还可以额外收到土地流转的费用。
3、有一些农民,虽然现在的生活状况也不算非常好,但是总是会说“现在总比以前好。”他们怀着很感恩的心态去看待国家的政策,而政策对于他们虽然没有给予过多的实际利益,但是起码不会损害他们的利益,也确实让他们的生活状况比以前好很多。
能够对土地政策满意的农民,主要是因为分配得到的土地数量可以完全满足他们的基本生活,土地不是他们的负担。他们能够切身感觉土地政策好,起码比以前好,他们评价土地分配政策依据的参照物就是以前的政策,所以得出的感受就是满意。
(二)不满意
持这种态度的,一般并不是不满意国家的政策,而是在保护自身利益上,有更大的需求。这种不满意,是因为家庭条件比较差,想通过某种方式去改变,而他们认为改变自己生活环境最直接的方式就是土地,这种方式也许不是最好的,但却是他们最能理直气壮的追求的。他们对土地的需求量很大,现行的分配不足以满足他们,所以才会有不满。
1、 山区移民
在访谈的过程中,我们也遇到一个这样的农民——唐太金。他从本村人手中买了房子,然后卖房的村民给了他5亩水田和1亩旱地。据他介绍,种田只能够家里人自己吃。自己农闲的时候也会去镇上做小工。他现在在种的土地是买房时候卖房者给的,国家给的每亩土地补贴还是被原来的住户拿走了,但是国家规定是“谁种地,谁占有”。
本村移民的生活环境一般都不太好,有的移民家里连自然水都没有通,用水要去很远的地方挑。因此他们急切的想改变这种状况。
但是相对于他们以前老家的种田条件而言,本村的土地算是很好了,但是,这一部分对于土地需求量也是相当高的。另外,他们在本村土地的来源是买房顺便给地,对于土地所有权的归属和土地补贴的归属,政策规定的很模糊,或是政策有规定但是无法在当地得到有效的实施。
在提留很重的时候,本村很多农民抛荒土地外出打工,这些移民的到来,帮助解决了撂荒土地的问题,那时政策对他们比较宽松,例如上户口,相对容易,而现在土地政策好了,村里分给本村人的地都不够,更何况是分给移民,这时他们就会遇到很多的问题,政策对他们也没有采取很好的保护措施,他们属于村庄的弱势群体。
2、 原来一直在种地的农民,一般来说分得的土地数量可以达到10亩,拥有土地数量在村里还是算比较多,但有部分村民,因为家里人口比较多,因此,所分得的田地甚至不足以满足家中所有人对粮食的需求,更无法将剩余粮食拿到市场上变卖。
这部分农民,现在所拥有的土地数量,比需要缴纳提留费用时还少,因此他们对于土地政策的分配是有所不满的。例如上面提到的张运关老人。他们在政策下来之后,反而被剥夺了一部分田地的耕作权利,将现在土地可以带来的收益交出来,对他们来说,会认为相当不公平。
又因为自己的家庭,人口多,对土地需求量也大,因此得不到满足所形成的反差也相对较大。
3、 二轮延包以前,很多的农民因为无法负担土地带给他们的压力,而选择抛荒土地,来到城市打工。他们认为在城市打工的收入,怎么也比在农村要高,所以他们希望能够一直在城市呆下去。
但是由于种种原因,他们不得不回到村里来。这些原因多种多样,例如龚爱官,他本来是在京山上班,但是妻子得了癌症,不得不回来照顾妻子,妻子去世以后,又要留下来照顾孩子,这样就失去了回去打工的机会。原来是以打工作为家庭收入主要来源的他,不得寄希望于种田。然而村里分给他的田又很有限,女儿上高中的负担重,因此他对于土地的需求量也相当大。
(三)无所谓
抱有对土地政策无所谓态度的村民,一般来说是不太依靠土地生活。
1、主要收入不是农业
他们主要的收入来源,可以是打工,也可以是出去经商。土地对于他们来说可有可无,因为基本上他们已经脱离了村庄的生活,甚至连房子也在城镇买了。这一类的人群,在村庄算是比较富裕阶层了。
2、 老人靠子女赡养
农村的老人,在村里属于弱势群体,他们如果没有丧失劳动能力,可以继续耕作,那么土地对他们来说就是相当重要,相当于他们的养老保险。但也有一部分农民,基本上丧失劳动能力,靠子女赡养。他们可能没有田,有田可以选择自己种也可以选择出租或出借给他们种,因此他们对土地的渴望并没有那么大。
3、举家务工的农民
一般来说基本上已经不在村庄居住了,如果有老人在的话,只有过年才回家一趟,他们一般只分到2—3亩田,数量很少,而且基本上还是流转给自己的亲戚朋友种了。所以他们对土地的依赖也不大。
五、 态度背后的原因
农民对待政策的态度的差异,并不仅仅需要分析政策有没有落实到位,有没有真正保护他们的利益。因为所谓“满意”或是“不满意”,都是很主观的感觉,不仅仅是拥有土地的数量多少所决定的。拥有10亩以上的农民不一定会比拥有2亩地的农民对政策更加拥护,这个从上面的分析中就可以得到证明。
农民对待土地的需求量和对待土地政策的态度息息相关。需求量大,能够得到满足的标准就越高,满足的可能性会减小,需求和满足之间差异越大,所反映出来主观的不满情绪就越强烈。
而对土地需求量又和以下几个因素有关:
1、 家庭人口
家庭人口多,很自然对土地的需求量也高。如果子女已经独立,无论是打工还是自己种田,只要已经“分家”出去,并且拥有自己生活的能力,那么家庭的压力相对较小。
人口越多,能满足这个家庭的标准就越高,没有达到他们的标准,就会引起他们对政策的不满。
2、 收入结构
村庄的农民,大多数反映说种田赚不到多少钱,所以一旦条件允许,有机会,很多农民是愿意出去打工的。选择广东一带城市的较多,大部分做的是体力活。他们也觉得这样的工作很累,但是怎么样也比种田赚的要多。所以,对于村庄的很多农民来说,打工的收入是家庭收入的重要来源,甚至超过土地带给他们的收益。
一旦他们主要的收入来源是打工而不是种田,他们对政策的态度也就不那么绝对。但是这一说法必须建立在打工给他们带来的收益足够他们生活的条件下,一旦打工也无法满足他们,他们对土地的需求量也会增加,对政策的期望程度也会增加。
3、 支出状况
家庭支出状况也影响着整个家庭的环境。农民普遍提到孩子的教育费用比较贵,虽然国家对农村实行了完全的义务教育,但是农村孩子的生活费、书本费还是让家长头疼,也是他们家庭开支的重要部分。
疾病是最让农民恐惧的,他们没有医疗保险,虽然有合作医疗,但是能够保障的群体范围很有限,所涉及的深度广度也远远不够。对农民来说,得一场大病,需要的费用太高昂,完全不是他们所负担得起的。一旦家里有人得了疾病,那么他们很可能从此变成村庄贫穷阶层。而尤其是这个阶层,对土地的需求量也会大大增加。
4、 对未来的期望
对于未来的期望,主要影响的是外出务工的农民。有一部分属于举家务工,土地非常少,也基本上流转出去了,有的甚至连房子也在城镇买了。他们的村庄面向就属于典型的外向型。他们对自己在村庄外的生活非常有信心,对土地几乎不依赖,因此,土地多少对他们生活并没有产生多大影响。
但有一部分农民,年轻时在外面打工,年老希望回到农村生活,他们的村庄面向属于内向型,这样的农民对土地非常依赖,土地是他们老年生活的保证,需求量当然不会少。
五、结语
农民对土地分配政策的态度,其实所体现出来的,不仅仅是政策制定的好坏或是执行的好坏,跟农民自身家庭状况也有着密切的联系。我们不能仅凭农民认为政策不好,就去批评政策的制定和执行,那样的看法过于片面。但是我们也必须承认,对于土地政策的态度,反映出来的关于农民增收和基础设施建设的问题,必须引起足够重视的。
在龚湾村调研的过程中,我们可以深刻的感觉到,土地对于农民的重要性。即使还是有农民对分配政策不满,但不可否认的是,他们都认为农民的生活在政策的帮助下,确实是在改变,在发展。
作为一个有责任心的中国人,都会去关注农民问题,但是并不能因为我们必须解决这个问题,而误以为我们必须现在、立刻、马上解决这个问题。农村问题的解决是个循序渐进的过程,这一点,早就被历史证明了。