摘要 本文认为,国家力量向乡土社会渗透,进而对传统的分散落后的乡村社会进行改造和整合,是现代国家建构的一般趋势。除“政权下乡”等一系列国家控制性渗透外,中国还有一种特殊的国家渗透方式,这就是通过“七站八所”等机构,为农民提供公共服务,在服务中将国家力量渗透于农民的日常生产和生活之中。正在进行的乡镇体制改革,不是简单地取消“七站八所”,而要从现代国家建构的角度,完善乡村公共服务体系,通过服务重新建构国家权威。
关键词 国家渗透 乡村社会 公共服务
乡镇改革是随着农村税费改革之后的一项重要改革,也是学术和实践领域争论比较大的改革。其中,争论比较大的是原有的“七站八所”是否还应该存在,如果还存在,又以什么方式延续?现有的讨论因为均局限于就事论事,难免各说各话,各执一端,无法交流,也难以达成共识。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要继续推进农村综合改革,“着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”[①],指出了乡镇改革的方向。但对于为什么要强化乡镇的社会管理和公共服务职能,还有待进一步给予理论论证。本文试图超越具体的改革方案,从现代国家建构的角度,研究“七站八所”的来由及其未来走向,并试图建构一个新的分析理路和框架。
“服务下乡”:国家对乡村社会的渗透及问题
国家力量向乡土社会渗透,进而对传统的分散落后的乡村社会进行改造和整合,是现代国家建构的一般趋势。学术界关于国家建构乡村的讨论,一般着眼的是国家政权建设,政权建设又关注的是国家组织机构的下沉。其实,现代国家向乡村社会渗透的形式愈来愈多,除了政权组织直接的控制性渗透以外,还有一种重要方式,这就是政府通过提供公共服务,将政府力量渗透到乡村社会,形成农民对政府的依从和认同机制。作者在研究“政权下乡”、“政党下乡”、“政策下乡”和“法律下乡”等一系列国家控制性或规制性渗透的过程中,发现中国还有一种特殊的国家渗透方式,这就是通过“七站八所”等机构,为农民提供公共服务,从而在服务中将国家力量渗透于农民的日常生产和生活之中。
根据马克思主义国家学说,国家具有双重职能,除了政治统治职能以外,还有社会管理职能。恩格斯认为:“一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的”,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础, 而且政治统治只有在它执行了它的这种职能时才能持续下去。”[②]政治统治职能主要是维护阶级的政治统治,满足阶级的特殊需要,具有强制性。社会职能包括管理社会公共事务和为社会提供公共服务,满足社会的公共需要,具有服务性。但是,国家职能并不是一成不变的。愈是早期国家,其政治统治职能愈强,其社会管理职能,特别是公共服务职能愈弱。其原因主要有三:一是由于生产力低下,全社会的剩余财富有限,国家财力不足,为社会提供公共服务的能力不强;二是由于“家天下”的专制制度有限的财力高度集中于极少数人手中,主要用于维护政治统治和满足当权者的享受,用于公共服务的财力十分有限;三是国家对地域的管辖能力有限,不能将国家控制能力有效延伸到自己的领土内,公共服务自然也难以延伸全社会。
中国是一个早熟的国家。国家的社会管理职能可以说是与生俱来的。最有名的就是“大禹治水”的传说。尽管中国的国家起源有许多传说性质,但是,兴修水利工程、大型交通设施等公共工程,可以说一直是国家的重要职能,而且只有有效地履行这些职能才能获得有效的国家统治。传统中国政府中很早就设立了“工部”之类的机构。正因为如此,德国的魏特夫将中国视之为“水利国家”,国家因治水而兴,并形成了所谓的东方专制主义制度。[③]我们可以不同意魏特夫的结论,但必须承认传统中国具有较强的社会管理职能。当然,这里所说的较强的社会管理职能是相对同时期的其他地域和国家而言的。特别是同时期的西欧国家处于四分五裂的封建庄园状态,大型的公共工程的修建基本是不可能的。传统中国除了大型水利、交通、救灾等社会职能以外,对农民的微观生产和生活领域介入很少,更谈不上直接的公共服务。农村的社会管理,特别是社会服务职能主要由社区本身所提供。这也是“村民治村,乡绅治乡”的重要根据。同时,我们也必须认识到,传统国家较强的社会管理职能经常会由于统治者的随意性超出国家财力人力的限制,异变为一种新的社会灾难,并导致政治统治的失效,甚至政权颠覆。中国的秦朝、隋朝、元朝等几个朝代都是因为统治者滥施民力,兴修大型工程引起民怨沸腾而灭亡。此外,传统中国的公共工程基本上是“官办”模式,造成大量浪费,也成为官员中饱私囊的重要渠道。
进入近代,由于政权经常更迭,统治者腐败无能,根本没有意向也没有能力履行社会管理能力。中华人民共和国的成立是现代中国建设的重要转折点。一是国家的管治能力空前强大,可以延伸到社会每个领域,直至传统中国鞭长莫及的乡村田野。二是国家高度重视生产。尽管长期以来的国家主题是革命,但生产也一直处于相当重要的地位,即使是“文化大革命”的极端革命时期也强调“抓革命,促生产”。三是为了促进生产,由政权组织直接指挥和组织生产,农民生产和生活国家-集体化。四是为了促进生产,改善生产和生活条件,国家的社会管理职能空前强大,除了兴建大型公共工程以外,与传统中国最突出的区别就是,伴随国家政权下乡,是公共服务的“下乡”,其重要标志就是“七站八所”的设立。
所谓“七站八所”是一种简称,它主要指代设立在乡镇一级的社会管理与公共服务机构,在中国通常称之为事业单位。这些机构属于政府主办的,但又与政府管理机构有所不同,主要行使的不是政治统治职能,而是社会管理与公共服务职能。“七站八所”不是自我存在的,而是国家相应的机构向乡土社会的延伸。这些机构随着国家对农村经济社会生活的全面介入而不断增多。以下是袁方成对湖北省咸安区乡镇“七站八所”设立情况的调查与统计:
湖北省咸安乡镇“七站八所”的设立和发展统计表[④]
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站所名称 |
始建年份 |
备注 |
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农业技术推广站 |
1955 |
1966年全县6个区普遍建立农技站。1984年全市9个区级农机站配技术干部56人。1985年有农技员777人、兽医153人、养殖手916人。 |
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农机站 |
1965 |
1985年设立9个农机管理站。 |
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检疫站(兽医站) |
1955 |
1975年全县社、镇畜牧兽医站达到24个,1984年,增设温泉、贺胜桥、高桥、桂花检疫站。1984年,市增设畜牧兽医站。1985年,有市畜牧兽医站、检疫站各1个,区、镇、办事处畜牧兽医站9个,乡兽医集体诊所36个,人员208人。 |
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林业组 |
1953 |
1958年将原设的高桥、马桥、汀泗、横沟4个收购组改为“林业工作站”。 |
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会计辅导站 |
1956 |
1976年后由原来单纯会计辅导改变为生产经营管理。 |
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水管处 |
1970 |
1984年改为水管所。 |
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企业管理委员会 |
1976 |
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供电所 |
1982 |
1984年水利电力局分为水利局、供电局。1985年供电所、变电站和发电站扩大。 |
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运输委办站 |
1957 |
1960年横沟桥、高桥民间运输工具管理站改为交通管理站,另设3个交通管理站 |
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邮政营业处 |
1951 |
年设8个邮电支局和13个邮电所。 |
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供销社 |
1951 |
1950年10月,县人民政府设合作科发展农村生产、供销、信贷三大合作事业。年底县供销联社筹委会及城关、汀泗桥、马桥、横沟桥、黄阙铺区联社筹委会先后 成立。 |
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税务所 |
1949 |
1949年底成立税务局及税务稽征所。 |
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信用部 |
1952 |
1961年改建信用社。 |
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扫街组 |
1957 |
1966年6月成立环境卫生管理所。 |
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武装部 |
1959 |
1950年3月,为适应清匪反霸斗争需要,建立县人民武装大队和各区武装中队。 |
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文化站 |
1952 |
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广播站 |
1957 |
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派出所 |
1956 |
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卫生防疫站 |
1952 |
1952年7个区成立卫生所,各配职工7—12人。1983年咸宁的乡镇卫生院扩大到22个,并增设医疗点9个。 |
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计生服务站 |
1978 |
1979年所辖六个区设计划生育助理员,1984年计生办更名为“咸宁市(县级)计划生育委员会”。1990年起,增设计划生育协会办公室。23个乡(镇、办、场)设计生办。 |
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法庭 |
1978 |
1978年设高桥、桂花、双溪、向阳、十好桥五个法庭,1981年增设横沟、汀泗、大幕、双溪法庭。 |
从以上表可以看出,乡镇“七站八所”的设立是逐步增加的,1950年代开始设立,1960-1970年代发展,1980年代开始迅速扩张。这些站所主要从事社会管理与公共服务职能,特别是直接为农民生产服务的机构从无到有,由少到多,如农业技术推广站、农机站、供销社、水管所、供电所等。同时,这些机构都属于政府主办的,即通常所说的“官办”。如兽医站是通过对民间兽医造而建立,并逐步过渡到官办机构的。
“七站八所”的设立和发展标志着国家的社会管理与公共服务职能迅速扩大,并将公共服务直接延伸到乡土社会中,属于“服务下乡”。“服务下乡”是国家向乡土社会渗透的一种新的方式。如果说“政权下乡”更主要的是国家借助政权强制力对乡土社会进行控制的话,那么,“服务下乡”则是国家通过向农民提供公共服务将国家权力延伸到乡土社会,是“政权下乡”的重要补充,并能够起到国家政权整合所无法起到的作用。
首先,“七站八所”隶属于乡镇以上的机构,属于“条条”。中国的政府层级多,中央与地方的关系呈现为纵向的“条条”与横向的“块块”关系。在乡村,基层政府的地方化、血亲性色彩较浓,有可能消解自上而下的垂直权力。而“七站八所”为自上而下“对口”设立的,主要对上级业务主管部门负责,有可能相对超越地方性和血亲性,更具有公共性的特性,其公务服务能够尽可能满足更多人的需要,由此也更加强化了国家自上而下对乡土社会的整合。
其次,“七站八所”的功能渗透于农村的日常生产和生活活动中,形成服务性网络。农村的日常生产和生活要与之经常发生交往。如农民不需要每天与政府机构联系,但不可一日无水无电,离不开技术推广和产品供销。由于“七站八所”都是“官办”的,其服务的后果是将政府权力也带入到农村日常生产和生活之中。这种权力是一种网络权力,可以使农民经常地性感受到“国家”的存在。
再次,“七站八所”,特别是服务性机构的设立强化了农民对政府的依赖。政府通过设置服务性机构,提供农民难以自己提供的公共服务产品,来影响和改变农民的日常行为。如政府机构为水稻地区的农民提供某种杂交稻种,使得优质高产的杂交水稻得以广泛推广。政府组织农民兴修水库,使得更多的地区改旱地为能够提高产量的水浇地。农民在经济活动中遇到病虫灾害,要寻求政府的技术支持。农民使用农业机械,需要向政府机构购买,维修则也寻求政府机构的支持。
第四,“七站八所”的设立也有利于强化农民对国家的认同。政治统治的有效性最终建立在被治者认同的基础上。如果说传统的国家认同基于某种先天的传统,那么,现代国家的国家认同愈来愈取决于为国民提供的服务。这也是中华人民共和国建立以后,一直强调政府是“人民政府”并以“为人民服务”为宗旨的重要原因。而在乡土社会,“七站八所”提供的服务能够直接满足农民的需要。农民通过接受这种服务而直接感受到政府的人民性,从而建立起国家认同。
国家设立“七站八所”,一方面前所未有地将公共服务传递到乡土社会,促进了农村经济社会发展,另一方面也通过公共服务将国家权力带入乡土社会,实现国家对乡土社会的进一步整合。可以说,“服务下乡”是非强制性但更有成效的“软性整合”。
但是,“七站八所”的设立及发展也带来了新的问题,并影响着国家对乡土社会的有效整合。
其一,机构迅速增多,许多机构的职能主要并不是服务,而是管理。通常所说的“七站八所”是乡镇事业单位的统称,实际上的机构数量在不断增多,而且管理类的职能超出服务类的职能。如林业站、交通管理站、土地管理站、派出所、财政所、税务所等站所更多履行的是管理职能,即使是水管站、供电所、计划生育服务站也同时包含有管理的职能。正如袁方成所说:“对于各类乡镇站所而言,它们是中央政府职能部门的缩影,是承担我国政府体系所有政治、经济、福利和文化等所有公共职能的组织载体,实际上兼具两方面的政府职能:一方面它们是公共产品和公共服务的生产者和提供者;但一方面它们同时也是社会与政治控制的组织者,承担相当程度的社会组织、管理以及意识形态传播的功能。”[⑤]由于站所属于政府序列,在实际工作中往往也要围绕政府中心任务来展开,从而将服务于政府管理作为主要目标。
其二,“七站八所”的官办性质,使公共服务的渠道单一,服务质量不能充分满足农民需要。因为站所是自上而下设置的,其收入由上级机构支付,主要是对上负责。服务主体的单一性使农民没有更多的选择,服务主体也不能通过竞争改善自己的服务质量,满足服务对象的要求。特别是“官办”性质很容易造成服务机构的官僚化,服务对象办事只能“托人”、“找路子”、“拉关系”,如能否供电、供水,或者供多少水、电往往取决于管理者而不是服务对象。
其三,完全由政府提供服务,必然要求增加政府支出。随着农村经济社会发展需要的服务愈多,政府提供的服务性产品愈多,政府支出就愈多。而事业机构和人员愈来愈多,提供的服务却不一定成比例,出现人浮于事的状况。特别是农村经济改革以后,地方和基层财力相对薄弱,有限的财力难以满足服务性机构运转的需要。由此使这些机构因财政紧张而向农民收费,从而出现“服务就是收费”的“自利化”现象。由于服务性机构的官办性和唯一性,其收费也具有独断性,不需要经过多个主体竞争形成而形成服务价格,造成服务质量下降,服务价格上升,增加农民负担。
愈来愈严重的“收费服务”成为农民沉重的经济负担,不仅会弱化农民对国家的认同,反而会造成农民拒绝服务,与国家产生离心力。
二、“服务下乡”:国家对乡村社会的渗透及走向
由于农民负担沉重,2002年开始进行农村税费改革,特别是取消了沿袭多年的农业税。农业税取消后,原来以农业税费为重要财政支柱的乡镇基层机构的运行成为迫切需要解决的问题。为此,农业税废除后,一些地方开始进行乡镇改革及合并村镇,其主要目的是减少财政供养人员,减少财政支出。而在这一过程中,为农村经济活动提供的政府服务性机构也属于改革之列,许多地方首先就是改革服务性机构。由此大大弱化了政府对乡土经济的服务性渗透能力,也使乡村治理面临新的问题。这也是进入新世纪以后乡镇改革未能取得明显成效并引起广泛争论的重要原因。
农村税费改革被视之为农村第二次改革。有人与以实行家庭经营为主的第一次农村改革相类比,认为这一改革也属于“国权退,民权进”。这一类比显然过于简单。因为,国家并不是只有一个属性。从功能上看,可分为控制性国家和服务性国家。随着农村经济社会发展,计划经济体制时代的国家直接干预将会愈来愈少,而国家对农村经济活动提供的服务会愈来愈多,国家需要在完善公共服务中实现国家的再建构。
首先,农村经济社会发展使农民的社会化服务的需要迅速增多。农村改革之后,实行家庭经营。中国的农户家庭无论是人口,还是生产规模都很小,可以称之为“小农户”。与此同时,农村经济活动与外部间的联系却愈来愈多,无论是生产资料,生产过程,还是生产结果都迅速社会化,这就是所谓的“社会化小农”。[⑥]生产的社会化一方面为农民提供了经济发展的更多机会,另一方面也会使农民面临更多的风险,除自然风险外,还包括更多的社会风险。而这些风险显然是一家一户的农民难以承受和化解的,需要更多来自农户外部的社会服务。而农村改革后,由于实行家庭经营,原来建立在集体经济基础上的社区自我服务能力大大弱化;农村税费改革后,原来建立在村集体提留基础上的社区自我服务能力进一步弱化;而农村经济社会发展所形成的公共服务也是农村社区无法承担的,如种子、农药、农业机械、病虫害防治、水利、道路等。这都需要有更多的主体满足农民的社会化服务需要。其中,政府是最重要的服务主体。因为,农业经济是一种分散状态且利润较薄、生产周期较长的经济领域,以追求利润为主要目的的一般的市场主体一般不愿意参与提供服务。以提供公共产品为主的政府因此成为主要的服务主体。
与此同时,从现代国家建构的角度看,国家的功能将发生变化。一是随着经济社会发展,国家的经济整合愈来愈依靠向社会提供公共服务,而不是依靠直接的经济干预。国家主要是通过提供公共服务建构国家权威,使国家成为社会不可或缺的“有用者”,而不是社会的“赘生物”。二是从政府的层级看,愈往上,其政治统治性愈强,愈往下,其公共服务性愈强,基层政府的主要职能就是向本区域提供公共服务。正是通过无处不在的服务,将国家权威渗透于广泛的日常生活之中,并对分散的小农户加以经济整合。
正是基于以上原因,农村税费改革后,农村治理体制将发生重大变革,这就是基层政府的职能要从管理为主型向服务为主型转变,农村公共服务不能弱化,相反应该进一步强化。在这一过程中,国家对乡土社会的服务性渗透将更加突出。当然,在服务性渗透中,应该更加强化服务效能,而不是简单地保存或设立机构。这就需要通过乡镇体制改革,重新建立和完善乡村公共服务体系。
首先,建立以公共服务为主的基层政府体系。在相当长时间,政府的主要职能是政治统治,改革开放以来的主要职能是发展经济,政府的公共服务职能相对弱化。政府在经济活动中不是扮演的利益协调者,而是利益相关者,甚至与民争利的角色。由此必然影响农民对政府的认同,甚至与政府对立。如2008年发生的贵州省“瓮安事件”。[⑦]中共十七大报告提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”强调:“健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。”[⑧]乡镇体制改革首先必须为乡镇政府“定位”,即建立以公共服务为主的基层政府体系。基层政府目标和任务主要以为所在地提供多少有效公共服务为主。
其次,围绕公共服务目标设立机构。机构的设立具有传承性。中华人民共和国建立以来,政府机构,包括“七站八所”的设立都是围绕政治统治、经济发展、社会管理及其公共服务的序列进行的。相对其他目标而言,公共服务机构的设立及其职能处于边缘位置。而农村税费改革后进行的乡镇体制改革中,许多地方首先就是将公共服务性机构减去,或者其结果是弱化公共服务机构和公共服务职能,如简单地将服务性机构和人员推向市场。即使是湖北省咸安等地的乡镇体制改革,所保留的也主要是政治、经济和社会管理机构,公共服务性机构保留相对较少。[⑨]随着服务型政府的目标的设立,基层政府体系的机构设立也需要将重心转向公共服务,应该,而且必须由政府承担的公共服务职能必须由政府机构承担,而不宜一般地推向社会。同时,需要将公共服务机构和职能从以往的政府管理中进行适当剥离,使公共服务专一化、专业化、专门化,从而避免围绕乡镇党政“中心工作”而削弱公共服务。
再次,形成多元化的服务主体和运行机制。以往的服务主体主要是“官办”的,运行机制难免“官营化”。改革和完善乡村公共服务体系,需要根据服务需求,服务产品性质等,加以分类,建构多元化的服务主体和运行机制。少量的服务需要通过“养人”才能“养事”,更多的服务可以采取政府购买服务的方式,即“养事不养人”,将竞争机制引入公共服务,以保证服务主体能够提供价廉质优的服务产品。除了政府以外,经济组织、社区、个人都可以参与提供公共服务,成为服务主体,由此可以满足农民多层次多样化的服务需要。
第四,以公共财政支持公共服务。传统的公共服务体系之所以在乡镇体制改革中受到冲击,从根本上说是财政短缺引起的。无论是“养事”,还是“养人”,都需要公共财政加以保障。随着“以工业反哺农业,以城市带动乡村”的战略实施,国家将加大对农村的投入,其中的主要部分当用于公共服务。当然,与日益增长的公共服务需求相比,公共财政能力总是有限的。在乡村,村民为办理自己所需要的公益事业而共同集资,也是满足村民公共服务需求,特别是差异性服务需求的重要财政来源。当然,这种共同集资只是政府公共财政的补充,而不能成为政府减少公共财政投入的理由。
第五,以服务需求作为提供服务的依据,以服务对象的满意度作为检验服务有效性的尺度。传统的公共服务体系是一种自上而下的运行机制,造成许多服务并不是农民的真实需求。其服务产品也不需要得到服务对象的检验和认可。改革和完善公共服务体系,需要改变公共服务运行机制,服务的提供者应该以服务需要作为提供服务的依据,需要什么提供什么,其服务产品需要得到服务对象的检验和认可,服务对象的满意度是检验服务工作的主要标准。湖北省咸安有乡镇体制改革中采用了“农民签单”的方式,即建立公共服务考核评估体系,提供服务者的服务工作必须通过作为被服务者的农民签字加以确认才能予以认可。这种方式符合新型公共服务体系的基本要求。
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*项目:云南省红河洲政府:“边疆政治、经济、文化、社会与少数民族的国家认同研究”成果。
[作者简介] 徐 勇(1955-),男,湖北宜昌市人,教育部“长江学者”特聘教授,华中师范大学中国农村问题研究中心主任、襄樊学院“隆中学者”。主要从事乡村治理与中国政治研究。
[①] 本书编写组:《党的十七届三中全会[决定]学习辅导百问》,学习出版社、党建读物出版社2008年版,第13-14页。
[②] 《马克思恩格斯选集》第3卷,人民出版社1995年版,第526、523页。
[③] [美]卡尔.A.魏特夫《东方专制主义--对于极权力量的比较研究》,中国社会科学出版社1989年版。
[④] 引自袁方成:《使服务运转起来――基层治理转型中的乡镇事业站所改革研究》,西北大学出版社2008年版,第42-44页。
[⑤]袁方成:《使服务运转起来――基层治理转型中的乡镇事业站所改革研究》,西北大学出版社2008年版,第45页。
[⑥] 参见徐勇:《“再识农户”与社会化小农的建构》,《华中师范大学学报》2006年第3期。
[⑦] 2008年6月28日瓮安县发生的严重打砸抢烧突发事件。该事件造成百余名公安民警受伤,县委、县政府和县公安局大楼被焚烧打砸,公共财产损失严重。
[⑧] 本书编写组:《十六大报告辅导读本》,人民出版社2007年版,第31页。
[⑨]引自袁方成:《使服务运转起来――基层治理转型中的乡镇事业站所改革研究》,西北大学出版社2008年版,第130-144页。
来源:东南学术200901