徐志超:农业税的取消延及村庄治理的应用问题
2006年农业税全面取消,于农民而言,其负担减轻;于乡镇政府而言,由于20世纪90年代以来乡村社会面临极大的不稳定局面,为防止干群矛盾不至于激化升级,避免不和谐因素的考虑,乡镇政府亦乐于实施这一政策。这是出于即时政策效应的角度。但是,经过三年的调适,中国农村社会面临严峻的形势,由于没有相应配套举措的有效跟进,出于科学决策的角度,农业税全面取消的政策有败笔之嫌。
一、农业税取消的社会背景
农业税为何取消?这一政策的背景在于90年代以来中国底层社会的不稳定现象,即计划生育及税费征收所引发的干群矛盾成为农村社会的矛盾焦点,干群暴力冲突时有发生,农民当时有句口号叫“迎闯王不纳粮”,鉴于“水能载舟亦能覆舟”的经验教训,从全局予以考虑,快速缓解不稳定局面,取消农业税政策即应运而生。
其实,农业税在当时到底有没有取消的必要性?对此问题答案可以是“有”也可以是“没有”,“有”的原因存在一点,即是从宏观经济总量来看,农业税在国家财政收入的比重很小,税费改革不会大幅度减少国家财政。从2004 年国家财政收入决算表中可知农业税为242 亿元,只占当年国家财政收入33267. 82 亿元的0. 73 % ,中国经济总体实力的提升是推动这一政策实施的有力保障。当然当时也有领导层的拥拦民心的考虑;但笔者倾向于“没有”的回答,因为这一政策的实施缺乏科学的配套举措予以跟进,导致现在地方政府以及基层自治组织的“无为”,从长远来看,它影响了农村社会的进一步发展。
在当时的客观环境之下,其实问题的关键不是废不废的问题,而是多与少的问题,以及执政方式问题,后两者才是矛盾问题产生的原因之一,当时解决问题的方法完全可以通过规范地方政策以及严格执法方式来解决问题。当然,当时矛盾的引发也绝非农业税单一方面,而是过多因素的汇集造成,其主要表现如下:
1、政策的浮夸风。为遏制农民负担的过快增长,维护农民的合法权益,1991年12月,国务院发布了《农民承担费用和劳务管理条例》,《条例》规定,“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费(不含乡村集体所有制企业缴纳的利润),以乡为单位,以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据,不得超过上一年农民人均纯收入的5%。”至此,5%的限额规定成为各地提取乡统筹、村提留的一条政治上的高压线。但事实上,5%的限额管理规定对遏制农民负担的增长无济于事,乡镇政府通过虚报农民人均纯收入而轻易地绕过了这条高压线。根据某些学者的调查,在执行5%的限额管理规定之后,有些农业乡镇为增加集体提留而上报的农民人均纯收入增长幅度甚至高达60%以上,而这些最终都是由农民去买单。所以,1990年代以后,我国农业地区因财政和农民负担问题所引发的冲突不但没有得到解决,而且呈上升的态势,有些地方甚至因农民负担问题而引发了恶性案件和群体性事件,农村的稳定性受到挑战。
2、行政干预过于强权。当时《组织法》明确规定政府与村委会的关系是指导与被指导的关系,但是从实行村民自治以来这一规范性文件从未真正予以落实。乡镇政府干预村庄运转可以渗透到政治、经济和文化领域,其中突出表现在干预村庄选举和种植经济作物上。干预选举当然是为了更好的开展工作,选上听话的村干部;而干预种植经济作物则完全是为了获取“报酬”而为,我所访谈的一为村民曾向我这样谈到:“像烟草公司,它生产烟草得需要烟叶,需要烟叶就需要农民种植,烟草公司给乡镇一把手20万,乡镇一把手就强令下面村委会开展种植烟草的工作,当然也得附上2万元的好处费,村干部就免费让农民使用村里机动地,还给打药,这样巨大的利润最后烟草公司通过低价收购烟草又把出去的钱赚回来,其实最终还是从农民身上出钱。”上述数据当然是不真实的,仅是来自民声而已。当然这与乡镇政府的职能有关,但是另一方面它所起到的负面影响也严重加剧了干群矛盾。
3、一票否决制度的恶劣影响。这一制度真可谓是罪恶之首,它是县级政府考核乡镇政府的一项重要制度,这一制度设计明显违背了全面性原则,没有科学合理的依据。在执政过程种,为保证各项任务能最终完成,乡镇政府往往会不择手段,动用警力和司法力量干预执政过程,使得农民怨声载道,乡镇政府亦满肚委屈。
4、村干部搭车收费日益严重。在当时的情况下,村干部在贯彻基层政府决策方面作用凸显,在人情味十足的乡村社会,乡村政府很难融入进去,必须依靠村干部的积极作为,而这让村干部搭车收费成为可能,乡镇政府为利于将来更好的开展工作,对此基本采取睁一只眼闭一只眼的策略,这一情况更是挑战广大村民的忍耐极限,成为农村不稳定现象的因素之一。
这些因素汇集起来,归根结底是广大村民对基层政府“搜刮行为”的无可忍耐,当怨愤心理达到一定程度的时候,使得对抗村干部、对抗乡镇政府的事件也屡屡显现。这就是90年代出现不和谐问题的原因,但是为了缓解当时基层社会的矛盾,中央政府只是单一的从采取废除农业税的角度出发,转移注意力,缓和冲突,殊不知,这一政策的推行不但没有从根本上解决基层政府的执政方式,在配套措施上也没有有效跟进,这直接导致后期乡村社会的“无为主义”,对农村社会的发展弊大于利。这是因为,当前中国处在社会发展的转型期,政府层面的主动性必须发挥,而农业税的取消实际上是以农村主体来代替政府主导,而农村内生力量在当前的国情之下根本无力撑起农村社会发展的大梁,政府无为,农村无力,这直接导致现在农村社会的严峻形势。
二、农业税取消的负面效应
在上述背景之下,国务院经过五年的税费改革酝酿,在2006年最终宣布全面取消农业税,当时的舆论界、学界一致都认为,这是以工带农、以城促农,工业反哺农业、城市反哺乡村的时代体现,可宣传虽是如此,在实践层面,当时中央提出了两大配套举措:一是中央专项支农资金的配发;二是在农村社会开展一事一议制度。中央政府试图通过这两项举措解决县、乡、村的财政或资金问题,但是在实践过程中农村社会又是怎样的一番景象呢?
首先看中央专项支农资金。目前,从中央到省、市、县,都有20个左右的部门参与资金分配和管理,每个部门负责分配数量不等的专项资金,导致多头管理,多渠道分配,项目点多面广、资金比较分散,相当一部分存在交叉重复。50个县收到的按项目管理的23.8亿元支农专项资金,分散投向了4.5万个实施项目。
一些地方仍存在挤占挪用专项资金的问题,有的时候也是目前的体制造成的。比如说,通常中央支农专项资金都需要有地方资金的配套,如果没有资金配套,上边拨付的专项资金就要被冻结,有的地方往往因为配套资金很难到位而导致中央专项资金长期冻结。在这样的情况下,有的地方因为别的方面急于用钱,有的领导便会冒着违纪的“风险”挪用专项资金。这已经成为公认的事实。
在我所走访的村庄里,农民可获得的中央专项支农资金仅仅是一些粮食补贴、生猪补贴等农业补贴,几十元不等,而这些费用甚至都抵不上一袋化肥的价格。这样的支农资金其实等于没有,因为其根本不具有造血之功能。
再看一事一议制度。这项制度看似民主可行,其实其在农村社会几近荒废,根本原因在于农民不再信任村干部,不再相信把手中的血汗钱交给村干部代为操作,现在农村的组织化程度低、原子化现象比比皆是,足以佐证一事一议制度推行的不切实际。
因此,如上两个配套措施并没有发挥其被预想的作用,也即农业税取消的政策真真正正没有科学有效的配套措施予以推进,既然如此,这一政策产生了那些负面影响呢?大体可以表现为一下几个方面:
1、乡镇政府从有为转为无为。放之以前,征收税费是乡镇政府的职能之一,列入年终考核指标,部分税费亦成为供养乡镇政府的财力,为此,乡镇一级政府必须积极作为。积极作为中有暴力执法等不好的一面,同时亦存在操作一些基础设施建设、发放教师工资等有益工作。但是从现在的实际情况看,取消税费直接取消了其财源,乡镇政府一级依托的财力保障甚是微薄,其不存在税收返还,只能依托本区域内的单薄产业的百分比拮据度日,最终只能维持其基本运转和工资发放,“最好什么也别做,做了就花钱”,一位乡镇政府官员如是说。由此,乡镇一级政府在财力的限制之下根本无力从事地方创新工作,甚至无力从事基础的设施建设。
2、基层自治组织自治意义不存。长期以来,支持基层自治组织有效运转的财力基础即是税费提留,而今取消了农业税,一事一议制度又难以推行,对基层自治组织而言真可谓是釜底抽薪的一个举动。一方面是财力保障不存,另一方面是村民对村干部的信任不存。这两个“不存”直接导致村民自治有束之高阁之嫌。
3、村庄组织化程度明显降低。据贺雪峰在湖北荆州农村的调查:针对灌溉事宜,放之以前是合作作业,统一灌溉,既能节减成本,又能增进人与人之间的关系,而今由于缺乏村委话的统一组织,各家各自为战,成本增高不说,效率也低,争氺打架、骂架不断,严重影响人与人之间的和谐。组织化程度如此之低,还不是因为缺乏这样一个统领全局的村委会?而村委会之所以不能开展工作,就是因为无财力保障。
总之,农业税政策的取消其推行有过猛之嫌,缺乏应有的调查和研究,但时至今日,政策出台之后是绝不可逆流而复的,这样只会激起另一波的民愤,如何在现有的基础上促进农村社会的发展,是我们当前应该认真考虑的事宜。
三、村庄治理理念的应运而生
近几年中国总体经济实力的不断提升也带动着中国农村社会的不断发展,历史性的纵向比较,农民收入是年年增长。但尽管如此,却无法跨越历史所形成的城乡差距的巨大鸿沟,据中国社会科学院专家指出,不考虑其他因素,2008年城乡收入差距比已经达到了3.31,城乡社会发展不均衡绝不仅仅体现在收入这个指标上,其表现还存在于政治参与、经济优惠、基础设施、社会保障等等方面,总之,“相对剥夺感”在农民身上早已经得到体现。
针对于此,国家在农村社会出台了一系列政策,旨在平衡城乡二元结构的差异,诸如农民工问题、合作社问题、农村社区建设问题、新农合、教育一免三补、农业补贴、土地流转等等,概而言之,民生工程在农村领域正在逐步得以开展。
有学者提出村庄治理的概念来适配国家在农村的现行政策,治理一词最初是从西方引进而来,在中国的现实国情里面,对于治理没有一个定性的概念,它旨在向我们提供一个宏观性的分析框架,从政府、社会、市场等多元性的角度去分析事物,并进而把握好各要素过程的互动,从而推动一个整体的良性运作。具体到村庄治理,它包含三个层面,一是主体的多元性;二是内容的多元性;三是过程的互动性。应该讲,目前我国在农村社会的政策以及实施的具体操作都能够体现治理的色彩,但若对其阶段进行具体界定的话,则中国的村庄治理目前还处在初级甚至是萌芽阶段,应该讲,中国目前走村庄治理的路径其方向是正确的,但若要进一步发展深化,现阶段必须明确两个问题:
一是村庄治理的阶段性分析。
中国是一个后现代化型发展中国家,它和现代化型发达国家的发展之路出现差异是必然的,作为后现代化型发展中国家其农村问题也必然带上后现代化型国家发展轨迹的烙印。村庄治理的阶段性大体可以分为两个阶段,一是初级阶段,二是完善阶段。
所谓初级阶段,也即当前这个阶段,在现时期,发挥政府自上而下的主导力量依然是前提性问题,中国农村当前出现的一些内生力量往往弱、小、差,涉及政治色彩的亦往往被边缘在角落里,其根本不足以撑起农村社会发展的大梁,因此,从实质层面讲,中国没有真正的内生力量。针对于此,村庄治理在初期阶段就必须要注重两方面的发展:一方面是要获取政府的帮助,政府主体包含两个方面,一是中央政府,主要是宏观方面的资金、政策支持;一是地方政府,主要负责事权和一些涉及农村事务的服务职能。另一方面则是要注重农村内生力量的初期培育,农村内生力量包括两个方面,一是政治上的制衡力量,如民主恳谈会;二是经济上主导力量,如农村专业合作社、村庄企业、私企等。
接着就是良性运转阶段。在这一阶段,农村内生力量逐渐立足农村社会,与村委会形成良性互动状态,政府直接干预逐渐退出农村社会,变为间接指导、宏观调控为主。
两个阶段的具体分析即是如此,如何从第一阶段平稳过渡到第二阶段则需要随社会的发展而不断的调研和调整。而当前,在村庄治理的初期阶段,村庄治理的发展还存在着障碍,障碍不解决,则很难将村庄治理的理念深入推进。当前最主要的障碍即是地方政府和村庄缺乏足够的财力支持村庄治理理念的推行。这就涉及到现阶段必须明确的第二个问题。
二是保障现阶段村庄治理进一步推进的举措分析。
村庄治理的运转缺乏财力的支持在上文中农业税取消后的后果中已经予以分析,据我以及一些学者的调查资料显示,目前乡镇政府以及村委会几近处于无为的状态之中,即地方政府缺乏自主创新的基础,目前农村社会的发展处于被动局面,即国家推行一政策,并配以资金支持,则地方政府即借力往前推进一步。中国幅员辽阔,国情的现实性决定了中央政府不可能面面俱到,唯有依靠地方自身才会促进农村社会的良性发展,为此,继续推进村庄治理理念需要做好以下几个方面:
1、下放财权,增强地方自主创新能力。
在中国,财政问题一直是一个“一放就乱,一收就死”的情况,90年代分税制以来,中央政府将财权上收,事权下放,目前处在中央统一调配财政的格局状态。中央统一调配财权有优势,当然亦有劣势,事实证明,当前农村社会的发展正是因为地方政府尤其是乡镇一级政府缺乏自主创新的能力而步伐缓慢,鉴于此,下放部分财权成为提升地方自主创新能力的关键。
2、建立科学的政绩评价机制。
基层政府干部在位期间为追求政绩往往开展一些项目建设,以此获取晋升机会,但是近些年来,地方领导干部往往三年一易,其项目建设也往往会随人走而变得难以继续开展,浪费人、才、物力,地方政府本身得财不易,因此其发展项目最忌浅尝辄止,鉴于此,必须制定一套科学的政绩评价机制,严格项目落实情况、务实推行、奖优罚劣、规范项目建设的连续性等都要纳入到考核体制中来。
3、“底层社会”研究方法搬上三农研究舞台。
一直以来,领导层都只是单纯停留在上层听取报告而没有过多深入基层实际调研、访谈,毛泽东曾经说过:“没有调查就没有发言权。”做好三农文章,深入基层实践调研至关重要。中国也没有形成一支专业的三农调研队伍,而一些三农学者的存在原子化太浓,不具备放大效应的能力。而且近年来,走访调查难度加大,没有上面的指示或自身的高地位单纯去搞调查几乎收获不了什么,地方对此闭口不言,唯恐泄露天机,由此一些准确性的数据或事实根本无法得到,越是这样越显示出农村问题的所在。为此,“底层社会”研究方法必须受到重视,精英理论固然重要,但是针对农村问题,笔者认为实践、调研、访谈是获取问题、改进问题关键所在。
总而言之,农村社会的发展不仅仅要靠政府的帮扶,更重要的是要发挥地方自主创新的能力,同时要依托各种力量的融入,而村庄治理即是这一思路的具体体现,下一步设计一套微观运行体制将实为必要。