• [摘要] 公民的社会权利是社会性公共产品的供给依据。城乡分割的二元体制造成社会性公共产品的城乡供给差距。农村社会性公共产品的供给,远远落后于城市,实际上是剥夺农民的社会权利。实现社会性公共产品的城乡一体化治理,就是优化社会性公共产品的供给,即相应地构建均等供给的户籍制度,打造均等供给的治理平台,建立均等供给的财政体制,形成均等供给的多元结构。在城乡一体化的前提下,均等供给社会性公共产品,消除城乡差距,使城乡居民享有平等的社会权利。

      [关键词] 社会权利;  社会性公共产品;  城乡一体化;  均等供给

      [基金项目]  国家社会科学基金项目——“社会性公共产品城乡一体化治理的政策创新08BZZ041)的阶段性成果。

      [作者简介] 王春福(1952-),男,黑龙江肇州人,浙江工商大学公共管理学院教授,主要从事公共管理与公共政策基础理论的教学与研究。

      实现社会性公共产品的均等供给,体现着公民拥有平等的社会权利。然而,城乡之间存在的社会性公共产品的供给差距,不仅影响农村的发展,也造成农民的社会权利事实上处于不平等的状态。因此,必须打破城乡二元结构,在城乡一体化的前提下治理社会性公共产品。

      一、社会权利与社会性公共产品的构成

      权利作为社会性价值判断,最一般的意义就是正当,即社会成员对某种事物能够合法合理、自然自由地表示赞同态度或者反对态度。由此引申出,权利具有某种行为的正当性与不可侵犯性。

      在社会生活中,个人可以根据自己的利益、愿望和理解、认识,向社会、向他人宣称或者主张自己拥有某种权利,要求社会、他人尊重和服从自己的意志、自己的选择。但是,个人所宣称或者主张的权利要真正成为权利,是有条件的。他的主张和要求能否有效,成为影响和约束他人的力量,即能否真正成为这个人的权利,取决于社会其他成员的评价。只有被社会其他成员认可、赞同的主张和要求,才是正当的,才能成为一个人所拥有的社会权利。

      人的主张和要求源于人的需要。所以,从根本上说,一个人的权利也就是被社会其他成员认可的(自己的)需要。人的需要不仅得到社会成员的认可,也得到国家的认可,就上升为法定权利。在社会关系中,公民的权利是指被法律、道德、传统所赋予的享有和要求某种利益的资格或名分。这些资格或名分不可侵犯、不可剥夺、不可干涉。

      人的权利受到主观因素和客观因素的影响。从主观因素看,不同的历史条件决定了人的需要的内容和满足人的需要的方式有所不同;从客观因素看,无论是社会成员,还是国家层面,在不同的历史条件下,价值判断的标准也有差异。这就决定了人的社会权利构成必然存在区分,并且随着历史的发展和社会的进步,人的需要和人的社会权利不断得到丰富,其正当性范围不断得到扩大。

      经济、政治、文化和社会构成了人类生活的4大领域,经济需要、政治需要、文化需要和社会需要覆盖了人的需要的所有内容。人的需要总要指向特定的对象。根源于人的需要的权利,可以根据其不同的指向作出相对应的划分。经济资源、政治资源、文化资源和社会资源,因此成为满足人的不同需要的对象性因素。不同需要与不同资源的结合构成了人的不同权利,并且进一步产生了人的经济权利、政治权利、文化权利和社会权利。经济权利就是从事经济活动、获取和占有经济资源的权利;政治权利就是从事政治活动、获取和占有政治资源的权利;文化权利就是从事文化活动、获取和占有文化资源的权利;社会权利就是从事社会活动、获取和占有社会资源的权利。我们不去分析人的权利的全部内容,仅仅考察人的社会权利。

      社会权利的观念可以追溯到英国的伊丽莎白女王时代。1601年,英国颁布《济贫法》,把国家救济国民的行为同纯粹慈善的行为区别开来。就是说,不认为国家救济国民是纯慈善行为。在一定意义上,这被看作是社会权利观念的萌芽。后来,托马斯·霍布斯依据自然权利是自然法得以成立的决定性前提的思想,完成了由自然法理论向自然权利理论的转型,把社会权利观念又向前推进了一步。在《独立宣言》中,托马斯·杰斐逊把追求幸福的权利当作人的基本权利,推动了传统的社会权利观念向现代的社会权利观念的转变。1834年,英国实施新的《济贫法》,将社会救助确定为公民的合法权利,确认人人有生存的权利,救济是国家和社会的一项义务。

      当然,真正意义的社会权利观念来自英国著名学者T·H·马歇尔的公民资格理论。这一理论提出,公民资格具有公民权利、政治权利和社会权利三种权利表现和权利划分。而社会权利包括受教育、医疗、福利方面的权利。美国公民理论家托马斯·亚诺斯基认为,社会权利大多是个人权利。它由4项权利构成:一是能力权利,公民享有医疗保健和家庭服务,以保证他们的基本社会活动;二是机会权利,公民享有初等、中等和高等教育的援助,使他们获得工作技能和文化参与技能;三是分配权利,为公民提供转让金支付,以保证工人、退休者、残疾人、儿童、单亲家长及其他公民获得生活的经济来源;四是补偿权利,向残疾军人、工伤工人及权利受到损害的人提供赔偿支付。《经济、社会、文化权利国际公约》也规定,社会权利包括社会保障权利、维持基本社会水准的权利和免于饥饿的权利、医疗和健康的权利、受教育的权利。可见,无论是学者们的观点,还是国际公约的规定,受教育、享受基本的医疗服务和社会保障构成了公民社会权利的主要内容。

      公民的社会权利必须通过社会性公共产品的供给才能得到确认和保障。那么,什么是公共产品呢?关于公共产品,可以例举比较典型的界定:

      美国经济学家保罗·萨缪尔逊从私人物品与公共物品的关系的角度界定公共产品:公共物品的效益涉及一个人以上的、不可分割的外部消费效果。相比之下,如果一个物品能够被分割,并且其中的每一部分能够分别通过竞争卖给不同的人,而对其他人没有产生外部性,那么,这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动,私人物品则可以被市场有效地提供出来。

      美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨揭示了公共产品的最基本特性:公共物品是这样一种物品,增加任何一个人的分享不导致成本的增长(它们的消费是非竞争性的),排除任何一个人的分享要花费巨大成本(它们是非排他性的)。


    世界银行界定公共产品,认为公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指使用者消费该物品并不减少供给其他使用者,非排他性是指使用者不能被排除在消费该物品之外。这些特征决定,不能对消费公共物品收费,因而私人没有提供这种物品的积极性。

      总之,公共产品只能由政府和其他公共部门来提供,当然提供的方式可以有所不同。如果把权利同公共产品的供给联系起来,就需要由国家的意志确认公民需要的正当性,使权利上升为法定权利,从而把公民享有公共产品看作是公民不可剥夺的权利。公民的社会权利上升为法定权利,为社会性公共产品的供给提供了依据。因此,有理由认为,社会性公共产品是公民社会权利所规定的、以公共事业为依托的公共产品,是与经济性公共产品、政治性公共产品、文化性公共产品相并列的公共产品。公民的社会权利决定了社会性公共产品的性质和构成。基础教育、医疗卫生和社会保障构成了社会性公共产品的主要内容。

      二、社会权利与社会性公共产品的供给

      弗里德里希·恩格斯指出:一切人,作为人来说,都有某些共同点。在这些共同点所及的范围内,他们是平等的。这样的观念自然是非常古老的。但是,现代的平等要求与此完全不同。这种平等要求更应当是从人的这种共同特性中,从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求:一切人,或至少是一个国家的一切公民,或一个社会的一切成员,都应当有平等的政治地位和社会地位。权利平等已经成为人类文明的重要标志。它涵盖人类生活的一切领域。人的合法权利受到保护,不受歧视,是人类文明的根本价值。

      在国家层面,公民的社会权利是以法的形式所确认的权利,也是人格的一种外在表现。对社会权利的尊重,就是对人格的尊重。社会权利展示其正当性,更突出其制度安排和价值取向的平等性。社会权利的平等强调基本人权的平等,更注重社会权利资源配置的平等。社会性公共产品的供给,实质是社会权利资源的配置问题。社会性公共产品的均等供给,是公民社会权利平等的根本标志。

      公民的社会权利神圣不可侵犯,决定了社会性公共产品的供给具有不可选择性。既然获取和占有社会性公共产品是公民的社会权利,那么,为社会成员提供社会性公共产品也就成为政府不可推卸的责任。社会权利的不可剥夺性,决定了社会性公共产品的刚性供给,表明政府确认和尊重公民的社会权利。公民的社会权利从应然状态转向实然状态,因此具备了必不可少的条件。把社会性公共产品的供给同公民的社会权利联系起来,社会性公共产品就成为人人平等享有的东西。

      公民社会权利的神圣不可侵犯,决定了社会性公共产品的供给具有普遍惠及性。同一个国家的所有公民享有同样的社会权利,要求社会性公共产品在不同群体之间应该实行均等供给。获取教育、医疗和社会保障等社会性公共产品,既然是公民的社会权利,那么,就必须把公民的社会权利转化为公共利益,把政府提供的社会性公共产品覆盖到每个公民。权利平等是全体社会成员进入国家社会的逻辑起点和实践基点。

     

    社会性公共产品在不同群体之间的不均衡配置,使得某些群体实际占有的社会性公共产品大打折扣。在我国,社会性公共产品供给的最大不公平,表现为城乡差距。它根源于城乡二元结构,导致体制性地排斥农民享有社会性公共产品。受到城乡二元结构的影响,导致政策性地排斥农民享有社会性公共产品。

      在体制性排斥和政策性排斥的双重作用下,一部分社会成员被推至社会的边缘。公民没有或者缺少社会权利,就会陷入普遍而持续的不利状态,甚至减少社会的和职业的参与机会[9]。排斥必然加快被排斥群体沦为弱势群体。弱势群体被社会边缘化的结果,就是剥夺他们的社会权利。人的基本社会权利遭到否定或者被剥夺,就是否定和剥夺社会成员的公民身份。在不同的利益主体之间,社会权利资源不均衡地分布和不恰当地配置所产生的不平等,直接影响到社会的和谐与稳定,甚至成为瓦解社会公共生活的重要隐患。

      城乡二元结构,是发展中国家从传统的农业社会转向现代的工商业社会所实行的过渡形式[10]。城乡二元经济结构,通常是指以社会化大生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。在我国,城乡二元结构根源于经济又不局限于经济。现行的户籍制度及其种种特殊功能,使二元社会结构渗透到城乡生活的各个领域,表现为一种全面的二元结构。它导致整个社会的二元断裂。在劳动收入、生活消费、基本教育、医疗卫生、社会保障等方面,城市居民和农村人口存在着很大差异,甚至形成两个相对独立的社会单元。因此,当今中国的社会结构是这样两个部分结合起来的——由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会。它们的最大区别只在于,是否持有农户户口。这种二元社会结构,以二元户籍制度为核心,包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度等一系列具体制度在内的社会制度体系[11]

      城乡二元结构之所以成为我国经济社会发展的典型结构,同计划经济体制密切相关,也同经济发展的赶超战略分不开。为了赶超发达国家,我国确定了优先发展重工业的战略,并且在实施这一战略的过程中,将城乡二元结构固定下来。我国形成城乡二元结构,政府的政策发挥了重要作用。1953年,国家实行粮食的统购统销政策,以便从农产品中抽取资金补贴重工业,积累重工业的发展资金。工农业产品从此出现巨大的剪刀差1956-1957年,国务院连续4次发出指示,防止和制止农村人口盲目外流,以便用农民的劳动为城市及其工业的发展不断提供所需的产品和资金。1958年,全国人大常委会审核批准《中华人民共和国户口登记条例》,将我国的国民分为农业人口非农业人口,正式产生了城乡二元户籍制度。此后,我国的许多政策都是在城乡二元结构的体制下制定和实行的。供给基础教育、医疗卫生和社会保障等社会性公共产品的制度安排偏向城市,农村的投入严重不足,城乡差距越拉越大。以户籍制为基础的城乡二元结构,至今仍然是我国进行人口管理的主要手段,也是制约社会性公共产品均衡供给的瓶颈

      进入新世纪以来,我国政府出台一系列惠及农业、农村和农民的政策,力图建立以工促农、以城带乡的长效机制,形成城乡经济社会发展一体化的新格局。同时,以实现基本公共服务均等化为宗旨,逐步加大向农村供给社会性公共产品的力度。但是,从根本上解决社会性公共产品供给的城乡差距,还必须消除城乡二元结构,实现社会性公共产品的城乡一体化治理。

      三、社会权利与优化社会性公共产品的供给

      保障公民享有应该享有的社会权利,就要不断优化社会性公共产品的供给,不断丰富社会性公共产品的供给内容,不断扩大社会性公共产品的供给范围,不断缩小社会性公共产品的供给差距。随着社会的进步,公民的社会权利会越来越丰富,政府也会提供越来越充足的社会性公共产品。确认公民的社会权利,要求政府扩大社会性公共产品的覆盖范围。缩小公民社会权利的实现差距,要求政府实行社会性公共产品的均等供给。

      在我国,优化社会性公共产品供给的根本途径,是打破城乡二元结构带来的体制壁垒,特别要消除供给社会性公共产品方面对农民的体制性排斥和政策性排斥,实现社会性公共产品的城乡一体化治理。

      城乡一体化是一个内涵丰富的概念,涉及经济社会、生态环境、文化生活的方方面面。从城乡关系的角度出发,社会学和人类学把城乡一体化看作是相对发达的城市和相对落后的农村打破相互间的分割壁垒,逐步实现生产要素的合理流动和优化组合,促进城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别,从而使城市和乡村融为一体的过程。从根本上说,城乡一体化就是要实现城乡的最终融合。最早提出城乡融合概念的是弗里德里希·恩格斯。他说:通过消除旧的分工,通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利,通过城乡的融合,使社会全体成员的才能得到全面的发展城市和乡村的对立也将消失。他认为,实现城乡融合的标志是工人和农民之间不存在阶级差别、人口分布不存在失衡现象。当然,达到城乡融合是实现城乡一体化的最高境界,需要漫长的历史过程。

     

    目前,我国提出的城乡一体化,是针对城乡之间实行不同的土地使用、户籍管理、劳动用工、基础教育、医疗卫生、社会保障等政策所形成的城乡二元的经济社会分割,意在打破城乡二元结构,消除城乡之间的制度隔离,创建缩小城乡差距的融合机制。因此,我国城乡一体化的概念主要来自制度、体制、机制和政策的视角。

      对社会性公共产品开展城乡一体化治理,就是要把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,在供给社会性公共产品方面改变城乡二元结构,实行城乡的政策平等和国民待遇一致。用发展的眼光看,社会性公共产品的城乡一体化治理,是社会发展到一定阶段,城乡充分发挥各自优势,各种要素实现自由流动,以城带乡,以乡促城,城乡联动,做到城乡居民共享社会发展成果。这需要根除城乡发展的二元观念,以一体化战略引导城乡均衡发展。

      社会性公共产品的城乡一体化治理具有3个基本特征:在供给规划上城乡统筹、在供给政策上平等对待、在供给对象上城乡间流通顺畅。只有通过相应的政策设计和机制创新,满足城乡资源的合理配置,充分发挥城市和农村的各自优势,才能够有助于实现社会性公共产品的城乡一体化治理。

      首先,要构建社会性公共产品城乡一体化供给的户籍制度。我国的户籍制度固定了城市人和农村人的身份,并且同人的社会权利捆绑在一起。真正实现社会性公共产品的城乡一体化治理,必须消除户籍决定身份等级的功能,打破城乡供给的二元格局,改变城乡分割、户籍壁垒的局面。

      其次,要打造社会性公共产品城乡一体化供给的治理平台。要充分发挥政策的引导作用,尽快扭转城乡社会性公共产品供给的体制分治和要素分割的状况。要统一城乡社会性公共产品供给的规划体制,统筹规划城乡基础教育、医疗卫生和社会保障的规模、结构和布局。要打造城乡一体化治理的运行平台,制定相应的激励政策,构筑供给社会性公共产品——基础教育、医疗卫生和社会保障的城乡共同体。以共同体为平台,实现社会资源的合理流动,城乡联合,优势互补。

      再次,要建立社会性公共产品城乡一体化供给的财政体制。根据我国的发展格局和现有的财政体制,必须建立以中央和省为主的城乡一体化供给社会性公共产品的投入体制,优化财政资金的投入结构,合理分配公共财政资源。中央政府和省级政府特别要加大公共财政资金用于农村地区的扶持力度,把中央财政的转移支付资金重点用于农村地区,提高农村地区的基础教育、医疗卫生和社会保障等供给水平,缩小城乡差距。优化社会性公共产品供给的内在结构,合理划分财政资金在不同种类的社会性公共产品之间的投入比例,建立城乡社会性公共产品的融资体制。因为,政府掌握的资源总是有限的。为了尽可能多地向农村供给社会性公共产品,需要不断拓宽融资渠道,逐步建立起政府、企业和社会的多元化融资途径,共同填补资金缺口。

      最后,要形成社会性公共产品城乡一体化供给的多元结构。社会性公共产品主要由政府来提供,但优化城乡的社会性公共产品的供给,实现城乡一体化,还必须形成政府、私人部门和民间组织等共同提供社会性公共产品的新格局。以国家的整体利益和行政区域的公共利益为取向,政府需要全面安排社会性公共产品的城乡一体化治理。合理地确定由政府直接提供的城乡社会性公共产品的范围和由私人部门、民间组织参与供给的项目。要通过政策设计和制度创新,扶持、引导和规范私人部门和民间组织,在社会性公共产品的城乡一体化治理的过程中,承担相应的义务和发挥各自的作用。

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