时至今日,已经走过了五个年头的“以钱养事”改革走到了一个叉路口,是进一步深化改革,用湖北的经验推动其他省份的“以钱养事”呢?还是如同其他省份那样,湖北重新回归七站八所时代?抑或又有新的路径? 5.1现行模式的困局 2006年11月25日,在由中改院和中挪社会政策论坛联合主办的“中国新农村建设:基本而有保障的公共服务”国际研讨会上,宋亚平以“钱从哪里来?人到哪里去?事情怎么做”来概括了新农村建设中所面临的实际问题。在笔者看来,依据这个标准,以“行政职能收归政府、经营职能走向市场、服务职能转给社会”为基本原则的“以钱养事”改革部分地解决了上述问题。但如同其他改革一样,“凡兴一利必生一弊”,这个改革本身也带来了新的困局。 人从哪里来?——后备人才力量不足。“以钱养事”的基本思路即对于应有政府负责提供的农村公共服务,采取“花钱买服务、养事不养人”的方法来向市场购买,其背后的基本逻辑是“在市场经济条件下,官权应该退、民权应该进,即所谓的官退民进”。然而,一个接踵而来的问题是:官权退了,民权能不能进得了呢? 通过调研,我们了解到,在广大的农村,农技、畜牧、文体、广电等农村公共服务领域,市场尚不成熟,竞争性的市场供应主体尚未形成,在当前农村“人财物都往外流”的基本情况下,竞争性的市场供应主体短期内难以形成。在当前联产承包责任制下的分散式的小农经营模式下,这些农村公共服务的供给是“劳动密集型”的产业,对于大多数直接服务来说,管辖的地区范围越大,其平均成本越大。在国家大力投入解决资本问题的情况下,如何解决劳动力问题,成为此体制的关键。 当前竟聘上的中心服务人员多为原体制下既有的人员,平均年龄偏大,单从人员角度来看,“以钱养事”改革本身在享受着“七站八所”时代留下的“人才红利”,当这些红利用尽后,“以钱养事”体制是否能够吸引新的人才的加入,这是这个体制成功与否的关键。 事情怎么做?——中心人员行为短期化。改革中的身份置换使中心工作人员由“公家人”变成了“自然人”,经过公开的社会招聘重新回到中心的工作人员虽然在聘用制的压力下更为积极主动,但因为合同多为“一年一签”,导致其行为出现短期化。 在“七站八所”时代,作为一个地区某项公共服务的负责人,其思想深处认为“该地区的这个公共服务就如同自家的一亩三分地,与这个公共服务相关的任何服务都是由其负责的,做得好是自家的荣耀,做不好就是自家的耻辱,而且还可以从一个较长的年份进行整体性的规划和考虑,调整不同年份的工作重点”。而在“以钱养事”体制下,由于只是一个“合同工”,“和在企业进行打工没有上面差别,都是拿多少钱做多少事,合同中规定的就是自己的责任,没有规定的就不关我的事情,而且合同一年一签,做得再好也有被炒掉的可能。因此最好就是‘做一天和尚撞一天钟’,得过且过,按要求把合同中规定的事情做好,其他的时间搞搞副业才是正途”。 在聘用制的压力下,中心服务人员下乡更勤了,工作积极性似乎有所提高。但实际上他们的心已经不在这个地方,一旦有更好的赚钱渠道,他们都会迅速的离开这个岗位。在“十里不同风”的中国广大农村,依靠县一级的政府人员来对不同乡镇的工作进行规划是不切实际的。地方性的问题只有那些拥有地方性知识的一线工作人员才能解决。而当前这种缺乏有效的长远规划的模式,从根本上来看,是一种不可持续的发展模式。 正如前文提到的,在当前,各地的服务合同已经从一年一签逐渐变成了两年一签、甚至三年一签,这是地方政府在意识到当前问题的情况下对政策作出的一种变通性调整,但能否从根本上解决这个问题,我们心存忧虑。 5.2行政化的可能性 “以钱养事”改革在湖北实行的这几年里,中央政府的三农政策的思路已经发生了巨大的变化,从“前几年符合主流‘妖魔化’乡镇的话语,尽可能限制乡镇,国家权力从农村社会退出”发展到当前的“国家权力要有效进入,并且主导新农村建设”。同时,中央政府在农业方面的转移支付也在逐年增多,往年困扰地方支付的“农村公共服务资金投入不足”的问题已经被“如何高效利用这些投入,提供更高质量的农村公共服务”所替代。 当“以钱养事”体制不能满足“高效利用这些投入,提供更高质量的农村公共服务”的要求时,官员和学者都将目光投到了原有的行政化的“七站八所”体制。 2005年底,中央15号文件要求,各地将畜牧站作为国家事业单位管理。接着,国务院27号文件规定,乡村文化站是社会主义文化的重要阵地,必须纳入国务院管理体系。 华中科技大学乡村治理研究中心的贺雪峰教授认为:“在市场经济条件下,农村社会的失序会越来越严重。国家只有通过乡村组织,才能灵活有效地维护农村社会的稳定。取消农业税,乡村政权已经不再是‘提取体制’,这么健全的基层组织不去利用,却把它撤得七零八落,国家有何能力面对2亿多户小农?新农村建设的组织依托何在?”北京大学教授潘维也认为:“国家对新农村建设的财政投入天然具有社会主义性质,但是没有农村社区的社会主义合作精神,就不可能有社会主义新农村。只有支持和依靠乡村党政基层组织来组织农民进行生产、改善生活,才能对接国家的社会主义援助和乡村社区的社会主义自助,才有社会主义新农村的建立”。 行政化“七站八所”体制的优势。原有的行政化的“七站八所”体制,由于其人财物掌控在支付手中,容易做到指挥有力、保障服务,因而被认为是基层政府提供农村公共服务的最好载体。 “以钱养事”改革之前,七站八所 “变成了解决人员就业的无可奈何的场所,人员构成的变化与当年设立七站八所的时候状况完全不同,成了养人的地方,不但不能够给农民提供直接有效的服务,反而成了巧立名目,三乱的根源”。之所以造成这样的状况,在一定程度上是由于基层政府的编制混乱造成的,这个问题不是七站八所独有的问题,而是在编制混乱的情况下,基层政府普遍存在的情况。然而在当前编制政务公开、“阳光编制”的体制下,可以如同解决基层政府的编制混乱一样解决七站八所存在的问题。 由于在“七站八所”体制中,乡镇各个站所的工作人员与乡镇干部或县局级机关中的工作人员一样,都属于国家公务员编制,因此除了可以获得一定的经济报酬外,还可以获得在行政体制内进行流动和升迁的政治报酬,因此在此体制下,其行为具有长期化的可能。同时,这也为优秀人才进入基层留下了空间和可能性。 行政化体制的困局。虽然“七站八所”体制可以很好的解决“人从哪里来”这个问题,但“事情怎么做”这个个困局在这样的体制下依然没有得到有效的解决。由于存在“铁饭碗”的思想,作为“公家人”的站所人员并没有工作的积极性。这并不是七站八所独有的问题,而是整个行政化体制下共有的一个问题,此问题在行政化的体制下是难以彻底解决的。
|