•                创新村级治理机制   破解村治两大难题

            

     ——四川仪陇县民主管村“四权”模式的调研与思考

                           任中平

    内容提要:仪陇县以民主管村为突破口,大胆创新村级治理机制创造性地探索出了“强化村党支部的领导权、规范村民(代表)会议的决策权、落实村委会的执行权、保障农民群众的监督权”为核心内容的民主管村“四权”模式,有效破解了长期困扰村民自治发展的两大难题,优化整合了农村政治资源,对于健全和完善村民自治的内在机制,保证村民真正当家作主,加快社会主义新农村建设,具有十分重要的借鉴意义。

    关键词:仪陇县 民主管村 “四权”模式 重要意义

    仪陇县是我国无产阶级革命家朱德的故乡。近年来,四川仪陇县按照党的十六大提出的“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的要求,针对当前一些农村基层组织存在的 “村民会议形同虚设,村两委办包一切”、 “干部专治代替村民自治”、 “村务不公开、财务不透明”、“村级组织权责不清”等诸多现实问题,以民主管村为突破口,大胆创新村级治理模式创造性地探索出了民主管村“四权”模式,有效破解了长期困扰村民自治的两大难题即“两委矛盾”和“村干部自治”,优化整合了农村政治资源,极大地调动了广大干部群众的积极性和创造性,有力促进了村民自治和新农村建设的深入发展。

    一、“四权”模式的主要内容及运行机制

    仪陇县在推进基层民主实践中所创造的民主管村“四权”模式,其主要内容包括以下四个方面:一是强化村党支部的领导权。主要通过筛选确定村经济社会发展重要事项,引导协调其他村级组织落实决议,组织全体党员干部带头执行决议,检查评议决议执行情况来强化。二是规范村民会议的决策权。凡涉及村民切身利益的重要村务均由村民会议或村民代表会议进行决策。具体通过告知决策事项并征求群众意见,会议表决通过重要事项,听取和评议村委会决策执行情况报告来规范。三是落实村委会的执行权。主要通过制定实施决议的方案,负责组织实施各项决议,报告决议执行情况等途径来落实。四是保障农民群众的监督权。农民群众的监督权通过村务监督委员会实施。主要通过参与重要事项决策,全程监督村务决策执行情况,收集反馈群众意见建议等途径行使监督权。

    仪陇县民主管村“四权”模式的运作过程如下:(1通过强化村党支部的领导权来解决“干什么”的问题,其包含四个具体环节:一是提出重大议题。围绕新农村建设中最重要、最迫切办理的大事,提出议题;组织村“两委”讨论形成方案;广泛征求各方面意见,进行修定和完善;由村委会提请村民(代表)会议表决通过。二是组织落实决议。督促村委会迅速落实,指导党员干部和其它村级组织围绕决议开展活动,协调乡村之间、村级之间、群众之间各方利益,整合资源,共同促进决议的落实。三是带头执行决议。积极发挥党员的模范带头作用,把党员岗位建设成为引领群众落实决议的示范岗。四是检查落实情况。对决议落实情况定期检查督促,年终考核,将考核结果与干部绩效挂钩。通过上述各个环节的工作,从而使党组织的意图有效渗透到决策、执行、监督全过程,并通过法定程序变成广大村民的意愿和自觉行动,使党的领导在村民自治中得到加强。(2)通过规范村民(代表)会议的决策权来解决“干不干”的问题,具体操作有三个环节:一是告知决策事项。决策前,村委会将决策事项告知村民代表及全体村民,由村民代表广泛征求村民的意见和建议。二是表决形成决议。经过村民(代表)会议对确定的议题进行表决,形成决议后,及时予以张榜公布。三是审议执行情况。定期听取村委会执行决议情况,提出评议意见。通过这三个程序,充分发挥广大村民的积极性、主动性,有利于集中民智、凝聚民力、体现民意,使村民自治的基础性政治资源在民主决策过程中得到充分保证。(3)通过落实村委会的执行权来解决“怎么干”的问题,也包括三个具体环节:一是制定实施方案。围绕形成的决议,拟定工作步骤、编制资金预算、落实责任人,形成实施方案,提交村民(代表)会议表决通过。二是组织实施决议。负责做好宣传发动、疏导解释、人员调动、资金组织、日程安排等工作,确保决策事项落到实处。三是报告执行情况。定期向村党支部汇报决议的执行情况及下步工作建议,定期向村民代表会议报告工作情况。通过上述环节使村委会执行权得到落实,不仅有利于纠正 “村两委”错位、缺位、越位的问题,还在很大程度上化解了“对上负责”和“对下负责”两种体制带来的权力冲突与矛盾,使坚持党的领导和依法办事得到有机统一。(4)通过保障农民群众的监督权来解决“干得怎么样”的问题。由村务监督委员会代表农民群众行使监督权,主要通过三个环节实现:一是参与村务决策。全程参与对村级重要事项的意见征求、决策议题的制定和对村级重要事务的决策过程。二是监督执行情况。列席村两委联席会议,参与村集体资产拍卖、发包和建设规划、招标、工程结算等村务管理重要环节,审核村级财务开支情况,每季度定期向村党支部和村民(代表)会议报告监督情况。三是反馈群众意见。凡是村民对决议执行情况有异议的,及时向有关方面进行反映。充分将监督权赋予群众,既有效杜绝了决策不民主、执行不到位、村务不公开等问题,又能变“事后监督”为“事前监控”,增加村务管理透明度,使村民当家作主与依法办事从形式到内容上实现了有机结合。

    二、“四权”模式有效破解村治两大难题

    村民自治制度在全国广大农村推行以来,在实践过程中普遍存在的第一大难题就是两委矛盾,即村党支部与村委会之间的矛盾。在村民自治实践中,村两委的矛盾主要是由于村委会是由村民直接选举产生的,其权力直接来源于本村村民;而村党支部(书记)的权力大多来源于其上级组织(即乡镇党委)。由于权力来源不同,成为村两委冲突的根本性原因。加之,按照法律规定乡镇政府只能指导而不能直接干预村委会的工作,而在现行的压力型体制下,迫使乡镇组织不得不通过乡镇党委强化对村支部的领导以及村党支部对村委会的领导来间接加以控制和干预。于是,乡、村之间的体制性冲突也在相当程度地加剧了村两委之间的紧张关系。因此,如何有效化解村两委的矛盾便成了长期时期以来困扰村民自治健康发展的一个难题。各地在实践中也探索和提出了一些解决两委矛盾的办法,这些办法主要有:一是实行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”。但这种做法却招来许多反对意见,认为村党支部书记作为“一把手”应该无条件完成上级党组织安排的各项任务,而他同时作为村主任的角色,又应该表达和维护村民的利益。一旦村民的利益和村以上的公共利益发生冲突时,作为“一肩挑”的村干部就难以同时保证公正合理和合乎党性。[1] 实行“一肩挑”虽然可以从表面上解决村两委的矛盾问题,但是,村两委两种组织内在的体制性冲突并未消除,它表现在“一肩挑”的村党支部书记(或村委会主任)的两种角色间的紧张上。[2] 并且,用“一肩挑”模式来解决当前在村民自治中产生的村党支部与村委会之间的矛盾冲突,从长远来看,这一做法的作用是有限的,充其量只能是舒缓这种紧张度,但并不等于找到了问题的症结,实际上是搁置原有的根本问题——两委的权力范围和职能界定问题,还可能产生并激化新的矛盾:治标与治本的矛盾。[3] 二是通过“两票制”选举产生村党支部书记,当初实行“两票制”的直接动机就是为了解决农村党支部权威不足或者权力的合法性危机问题。 “两票制”对加强农村党支部建设发挥了一定的积极作用,虽有其可取之处,但必须看到,有了民意基础的党支部的建立,并不就意味着两委协调关系的自动生成,相反可能会加剧两者的纠纷和冲突,因为村委会与党支部的权力和利益划分仍不明确。只要有不明确的权力关系存在,矛盾冲突也就不可避免,更何况如果双方力量相当,冲突可能会更大。[4]

    村民自治实践中普遍存在的第二大难题是“村干部自治”。村民自治是由法律规定在我国广大农村普遍推行的基层民主政治制度,但近些年来,在一些地方,村民自治已逐步演变为事实上的村干部自治。其主要原因在于,一旦村委会换届选举结束村干部当选之后,权力实际上便得不到任何有效制约,其结果便导致一些地方事实上的村干部自治。可以说在相当程度上,村干部自治正是对于当下农村村民自治异化变质的一个形象概括。对于这一现象的深层原因,有研究者认为:在村治实践中,由于法律缺乏明确具体的制度约束,致使村委会对村民会议具有实际控制权,村民会议形同虚设,其职权实际上无法落实,村委会事实上取代了村民会议,成为村里决策与执行的惟一自治机关,“村民自治”事实上被“村委会自治”所置换。[5] 从近几年的发展趋势看,“村干部自治”这一怪象非但没有得到控制和解决,反而在一些地区呈现出蔓延扩展的态势。20094月最高人民检察院对外公布,去年全国有1739名村党支部书记、1111名村委会主任成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海发达地区一些富裕农村,村干部腐败案件涉案金额更是惊人。前不久刚被查处的广东佛山市禅城区南庄镇紫洞村党支部书记、村委会主任刘子荣,涉嫌挪用村集体资金近2400万元。2008年浙江省检察机关依法查处403件,农村基层组织工作人员职务犯罪案件,其中有172名村支书和村主任难逃罪责。[6] 村民自治之所以异化为“村干部自治”,主要原因在于现行的法律规定由于缺乏具体的可操作程序和相应的制度约束,加之目前农村大量人口进城务工使得召集村民会议发生困难,以至于法律赋予村民的决策权往往流于形式。

    可见,正是由于改革以来农村形势的深刻变化引起村级权力结构发生调整,从而导致了村民自治实践中逐步形成了“两委矛盾”和“村干部自治”两大难题。这两大难题的形成虽有多方面的原因,但体制性的原因是根本性的,因此,必须从制度和机制上加以解决才是真正的治本之策。也就是说,要真正破解村民自治的两大难题,就必须从制度层面来进行思考,即对现有村级治理机制进行大胆创新,在现有的法律框架之下,通过一系列具体的制度创设和相应的制度配套,建立健全一整套行之有效的可操作程序和相互衔接的制度约束,全面整合农村的各种政治资源,使村级治理结构得到优化,从而实现各种权力的配套衔接和有序运行,使之达到既保证党支部的领导权威和领导地位,又实现广大村民的主体地位,还能充分发挥村委会的重要作用。近几年来仪陇县首创的民主管村“四权”模式,正是这一改革思路在实践中的生动体现其创新之处主要在于:

    第一,通过制度创新合理划分村党支部和村委会的权力边界,明确各自的职责范围,从而有效地化解了“两委矛盾”。民主管村四权模式通过把党的领导和村民自治有机地统一起来,从制度上明确界定党支部和村委会各自的职权,注意充分发挥村民大会或村民代表会议的主体作用,从而协调了两委关系,使两者形成良性的互动格局。在这一新型治理机制中,村党支部是村级各项工作的领导核心,是党联系群众的桥梁和纽带,在村级事务中承担着组织领导的职责,改变了过去的包揽一切或者包办代替、直接干预的领导方式。而村委会是村级权力的实际运作者,由村委会负责办理本村的公共事务和公益事业,但村委会要从法律和政策的高度维护党在农村的政治权威和领导权威,自觉接受党支部的领导和监督。通过以上制度创新合理划分权力边界,既充分发挥了村党支部的领导核心作用,从制度上促使村党支部由过去的包揽一切而转到把方向、管政策、抓大事上来,避免了党组织工作的行政化倾向;同时,也很好发挥了村委会的作用,在党支部领导下由村委会具体办理本村的公共事务和公益事业及其他一切具体事务,也避免了过度自治化的倾向。

    第二,充分发挥村民大会或村民代表会议的功能,真正落实村民的自治权利,从而有效地遏制了“村干部自治”《村委会组织法》规定,凡是涉及村民利益的重要事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。而过去在实践中由于法律缺乏明确具体的制度约束,村委会对村民会议具有实际控制权,村民会议形同虚设,其职权实际上无法落实。仪陇县民主管村“四权”模式对此作出了非常明确具体的规定,凡是涉及村民利益的重大事项,村民委员会必须提请村民会议或村民代表会议讨论决定,并要求这种决策权必须通过告知决策事项、表决形成决议和审议执行情况等具体环节落实,从而真正实现村民对村务活动的决策权,实现了“为民作主”向“由民作主”的转变,从而有效地遏止了“村干部自治”的现象

    第三,普遍建立村务监督委员会,对村务管理实施全程监督,从而保证了各项决策的顺利实施。为了保证广大村民当家作主的民主权利真正落到实处,还必须实现对各种村级权力的运行过程进行有效监督,而通过村务监督委员会的建立,对村务管理实施全程监督,于是便形成了一个从决策——管理——监督的权力运行的完整链条,使各种权力都没有寻租机会,从而真正实现“让权力在阳光下运行”。为此,仪陇县农村普遍成立了村务监督委员会,由村民直接推选产生,对村务管理实施全程监督。到20058月,全县各村的村民选出了2780名“农民监察”,担当起对村级事务的监管。他们通过听取和审议村委会对决策执行情况的报告、列席村“两委”联席会议、参与村集体资产拍卖、发包等村务管理重要环节,对村务决策实施全过程监督。对一些重大建设和财务开支项目,村务监督委员会还到工作现场实地查看,审查财务票据,查阅相关资料,并及时向村民会议或村民代表会议报告,保证了各项决策的顺利实施。

    三、“四权”模式的实践成效与重要启示

    民主管村“四权”模式正是通过以上一系列的制度创新和制度配套建设,有效化解了长期困扰村民自治发展的两大难题,明确界定和基本理顺了村党支部、村委会、村民会议(村民代表会议)之间的相互关系,从而优化了村级权力系统的内在结构,创造了良好的农村治理环境,取得了显著的实践成效:

    第一,增强了农村基层党组织的执政能力。通过推行村务管理“四权”模式,将村务管理的领导权赋予村党支部,使党组织的意图有效渗透到决策、执行、监督的全过程,并通过法定程序变成广大村民的意愿和自觉行动,顺利实现了党的领导和发展民主的有机统一。长期以来,“为民做主”被视为农村基层干部的天职,而仪陇县九湾村党支部书记王成荣前些年却因“为民做主”屡屡碰壁。1998年,他被公推为村支书以后,马上带领村干部给群众办好事,决定先修村道。谁料,12万元集资款一收就是5年,干部走家串户磨穿了鞋底,到2003年仍有30%的农户不交钱。村干部一度抱怨“农民素质太低”。九湾村十年九旱,庄稼靠天吃饭,等雨插秧。不修堰塘不行,修堰塘又要筹钱,村干部们感到头皮发麻,索性拱手让权,让民做主:修多大堰、收多少钱、谁来收钱、谁来管钱、怎么用钱,全都交给群众自己定、自己干。去年3月16日,奇迹发生了:九湾全体村民上午开会,把上述问题商量妥,中午一举手,下午就收了90%的集资款,剩下的外出打工者当晚电话通知:5天之内,钱一分不少地寄到村。不少村民说,当初村里修路没有征求群众意见,工程量没有群众参与核算,资金使用缺乏监督,群众当然不放心、没热情、不支持。症结找到,思路顿开。为改变落后面貌,九湾村村干部把新农村建设中的全村发展大计交给群众来定。无论是修路、打井、修集中供水站、建沼气池、发展果树产业等事务,全部采取让农民做主的方式来开展,从而使新农村建设各项工作顺利推进,村庄面貌焕然一新。在仪陇县,九湾村经验并非特例,有不少村党支部书记表示:“以前,我们反复强调强化党支部的领导核心地位,但在落实过程中感到没有抓手,现在由村党支部负责实施村务管理的领导权,强化村党支部的核心地位有了办法,感到农村工作好做多了。”

    第二,理顺了“两委”之间的工作关系。通过对村务管理的权责加以明确界定和合理配置之后,村党支部主要职责在于把方向、管政策、议大事、抓重点,而把大量具体的村务交给村委会依法组织实施和管理,从而使村民自治得到充分体现,“两委”关系变得和谐融洽了。果山乡梅子垭村村主任程兴富说:“过去村里的大事小事支部书记都管,成天忙得团团转,一切责任都是书记一个人的,我当村主任找不到位子,也不晓得做啥子。现在支部有什么想法提出来,村民表决,村委执行,执行过程中村民再监督,这种完全透明的工作方式,不仅消除了疑虑和误会,更赢得了群众的支持。”去年底,该村按照村民代表会议形成的“加强果树冬管”的决议,村委会干部多次自费到市农科所和县农业局请专家到村上进行技术指导,向群众讲解梨树、枇杷的拉枝定型、刷杆、施肥、治虫等知识,还组织年轻、有文化的党员和群众进行了果树管理技术培训,充分发挥他们的传帮带作用,得到了群众的广泛称赞。

    第三,推进了村务管理的民主进程。经过村民推选建立了村务监督委员会,由村务监督委员会代表村民行使监督权,从制度上保证了监督权的落实,切实维护了群众对村级事务的知情权、参与权、选择权和监督权,充分调动了群众参与村级事务管理的积极性。在周河镇方坝村,大到新农村建设项目的选择,小到巡山护林员和贫困户的评定,都由群众说了算。该村修建村道公路,群众选举出了质量验收组、土地丈量补偿组和工程资金监管组的“管家”,其中女同志占了一半,这些“女管家”发挥精打细算的特长,敢管敢说,不怕得罪人,工程竣工验收,节省资金近2万元。并且,由于农民群众在民主管村过程中有了更多发言权,各种意见和诉求可以及时表达,从而有效化解了农村社会矛盾仪陇县信访办统计,近几年来村民反映村级管理问题的来信来访,总体上呈现出逐年下降的趋势:

    仪陇县2002年-2008年群众反映村级问题情况统计表[7]

      

    2002

    2003

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    来信(件)

    59

       46

    37

       34

      25

       48

       20

    来访批次

     321

      257

      232

      203

     189

      179

      173

    来访人次

     857

      753

      687

      625

     458

      399

      572

    第四,加快了新农村建设的步伐。农民群众是新农村建设的主体,实施村务管理“四权”模式,充分尊重他们的意愿,群众由旁观者变成了决策者、参与者,充分激发了活力,有力地促进了农村各项建设事业的快速发展。据统计,几年来全县农村经济社会发展已经取得了显著成效:2006年地方总产值30.8亿元,农民人均纯收入2705元;2007年地方总产值45.6亿元,农民人均纯收入3134元;2008年地方总产值58.65亿元,农民人均纯收入3616元。全县26万人饮水解困工程提前一年完成;县政府驻地如期顺利实现整体搬迁;新农村建设和扶贫开发试点工作成效明显,全县已形成“四大特色”支柱产业,构建了“乡有重点、村有特色、户有产业”的良性发展格局。

    仪陇县在村民自治实践中成功地探索和创造的民主管村“四权”模式,也给予我们许多有益的启示:首先,加强党的领导是村级治理机制创新的关键。民主管村“四权”模式的实质,就是将农村各种自治性组织(包括村委会、村民会议或村代会)纳入党的农村基层组织体系之中,在坚持基层党组织对村民自治的领导之下,使村级治理结构中的各种政治资源得到合理配置和优化整合,从根本上消除村民自治发展过程中普遍存在的“重选举、轻管理”的半拉子民主现象,使村民自治精神贯穿于“四个民主”的整个过程之中。其次,坚持让民作主是村级治理机制创新的基础。农民群众是村民自治和新农村建设的主体。民主管村“四权”模式的主要经验就是把知情权亮给群众,决策权还给群众,监督权赋予群众,从而充分调动了广大农民群众的主人翁积极性和创造性。通过广大群众的广泛参与,真正实现了过去“为民作主”向“由民作主”的深刻转变。再次,明晰权责是村级治理机制创新的前提。 “四权”模式通过健全村民代表会议制度,调整了村党支部、村委会和村民会议(村代会)三个组织之间的关系,从而充分整合了乡村政治资源,优化了村级权力系统的内在结构,运行机制更加科学顺畅,组织机构更加充满活力。最后,强化监督是村级治理机制创新的保障。在村级事务管理中,最有效的监督就是广大村民的监督。只有相信和依靠群众,才能有效发挥广大村民的监督力量。当前,随着新农村建设进程的加快,国家制定和实施了一系列惠农政策,对农村的各种投入逐步加大,因此,农民群众对国家各项投入的分配、使用和管理过程也就更加关注,当家作主的愿望愈加强烈,这就更加迫切要求村务管理要更加民主公开,仪陇县民主管村“四权”模式在这方面给我们提供了很好的经验和借鉴。



     本文是四川省教育厅哲学社会科学重点项目《 四川省党内基层民主建设的路径选择与模式研究》(批准文号07SA022)的阶段性研究成果,项目负责人: 任中平,西华师范大学政治学研究所教授。



    注释:

    [1] 叶笑云:村民自治中的两委矛盾及其解决,中国政治学网 2004-8-5  

    [2] 吴理财:“青县模式”:解决村“两委”矛盾的好机制?三农中国2006-11-01

    [3] 黄海:化解农村两委矛盾需从制度入手 ,《中国改革报》2004-9-13

    [4] 叶笑云:村民自治中的两委矛盾及其解决,中国政治学网, 2004-8-5 

    [5] 吴毅 杨震林 王亚柯:村民自治中村委会自治现象的制度经济学分析,《学海》20021

    [6] 村民自治被异化 沿海强村干部集体腐败成气候,来源:新华网/半月谈,20090629

    [7] 仪陇县2002年-2008年群众反映村级问题情况统计表(仪陇县信访办提供)

     

    文章发表于《国家行政学院学报》20101期,发表时有删节,此处是原稿。

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