关于乡镇人大监督工作的思考
湖北省宜昌市夷陵区太平溪镇人大主席团 郑家林
乡镇人大是我国根本政治制度的基础,乡镇人大监督工作,是乡镇人民群众行使管理国家和社会事务民主权利的基本组织形式,是乡镇人大的基本职能之一。加强乡镇人大监督工作,对于落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家;对于发展基层民主,保障人民民主权利;对于促进经济社会又好又快发展,构建社会主义和谐社会都具有十分重要的意义。
一、乡镇人大监督工作现状
监督权是国家《宪法》和《地方组织法》赋予乡镇人大的一项职权。乡镇人大在运用监督职权中,成效究竟如何?我认为主要表现在以下方面:
(一)乡镇人大监督工作取得一定成效。 二十多年来,我国人民代表大会制度从恢复正常到不断完善,乡镇人大的监督职能作用也逐步得到发挥。从湖北省来看,自1987年乡镇人大设立主席团和主席团主席,1997年设乡镇人民代表大会主席以来,乡镇人大在发挥法律赋予的监督作用方面取得了一定成效。各乡镇人大结合本地区实际,在监督内容、程序、形式、方法等方面进行了一些探索,在依法行使监督权,发挥乡镇人大监督职能方面,创造出许多行之有效的工作经验。如逐步形成了较为规范的乡镇人民代表大会议事规则、主席团议事规则、办理人大代表建议办法以及代表活动的各项制度,定期开展人大代表视察、调查、评议、议政日活动等。可以说,依法规范乡镇人民代表大会和主席团会议程序,是实现乡镇人大监督权合法有效的重要保障,依法开展人大代表各项活动是实现乡镇人大监督权的具体实践。
(二)乡镇人大监督工作还相对薄弱。目前总的情况是程序性监督较好,实质性监督不足。乡镇人大行使监督权的主要形式是召开代表大会、组织代表视察、议政活动、听取报告、督办建议等,对乡镇内重大事项及一些重要行政行为没有依法行使决定权和监督权,许多按法律规定应列入人代会讨论和审议的事项没有列入会议议程,对本级政府和部门在行政执法中的监督缺乏,法律规定的质询、罢免等硬性监督基本没有开展,有法不依、执法不严的现象时有发生。
二、乡镇人大监督薄弱的原因分析
目前情况看,乡镇人大监督工作薄弱原因是多方面的:
(一)乡镇人大监督的法律规定不完善。宪法和地方组织法虽然赋予了乡镇人大监督职权,但没有规定监督的具体内容、程序、处置措施等,如法律规定乡镇人大有听取和批准有关报告的权力,既有批准,也有“不批准”的可能,一旦报告没有批准应该怎么处理?《监督法》只是对县级以上人大常委会的监督工作进行了规范,对乡镇人大的监督权并没有明确规定。
(二)乡镇人大的组织机构不完善。目前乡镇人大主席团为非常设机构,法律没有赋予主席团决定闭会期间重大事项的权力,而乡镇重大事项若等到一年一次的人代会例会来解决,许多问题也是时过境迁。乡镇人民代表大会一年只开一次,时间跨度大,会期短,一般只有一天多的时间,讨论审议的时间很少,有的重大事情根本就没有列入会议议程;乡镇人大干部一般只有2人,人大主席由党委副书记兼任,分管工作多,从事人大工作的时间和精力有限;人大干事除了人大工作外,还要兼做其他工作,人大干部常常是“种了人家的田,荒了自家的地”。
(三)乡镇现行的行政体制不完善。目前情况下,乡镇人民代表大会和乡镇党委、乡镇政府之间的关系不明确,乡镇的重大决策、事项都是由乡镇党委决定或党政联席会议研究决策后由政府执行,乡镇党委决定后并没有依照法律程序提交乡镇人民代表大会形成决议,乡镇政府的负责人都是乡镇党委成员,乡镇人大的监督也有一定难度。
(四)乡镇人大代表素质的局限性。乡镇人大代表大部分是来自农民群众,代表文化水平不高,书写和口头表达能力缺乏,不能准确、及时地反映选民的利益和要求。
(五)乡镇人大本身没有大胆地开展监督工作。由于乡镇人大没有建立起完善的监督机制和程序,监督工作并没有大胆地开展。一般情况下,乡镇人大在实际工作中开展了监督工作,也没有叫响监督工作,甚至在人大主席团的工作报告上也很少看到监督工作字样。
三、加强乡镇人大监督工作的建议
人大监督政府,是法律赋予的职权,是人民当家作主的重要体现,是我们国家政治体制的安排。乡镇人大监督是党和国家监督体系的重要主成部分,是代表国家和人民进行具有法律效力的监督。乡镇人大监督的主体是乡镇人民代表大会,监督的对象是乡镇人民政府。监督的目的推动法律法规的有效实施,推动政府工作深入开展,推动领导干部廉洁奉公依法行政。加强乡镇人大监督工作,提出以下几个方面建议:
(一)理顺乡镇人民代表大会与乡镇党委、乡镇政府之间的关系
乡镇党委是领导机关,乡镇人大是权力机关,乡镇政府是行政机关。乡镇人大在乡镇党委的领导下,监督乡镇政府工作。乡镇党委要增强人大意识,树立依法执政的观念,正确认识人大的性质、地位和作用,尊重人大的法律地位,支持人大依法行使职权,加强对人大工作的领导,把人大工作纳入党委的重要议事日程;乡镇人大应当主动争取和接受党委的领导,自觉把人大工作置于乡镇党委的领导之下,坚持重大问题向党委请示汇报,保证党委的合法意志能通过人大程序得以实现,并善于在党委的领导下大胆监督乡镇政府的工作;乡镇政府要摆正位置,认识到乡镇政府是由乡镇人大选举产生,是乡镇人大的执行机关,必须向乡镇人大负责并主动报告工作,自觉接受乡镇人大的监督,支持乡镇人大开展工作。
(二)加强乡镇人民代表大会主席团的法律地位。
法律应赋予乡镇人大主席团三项职权:一是审议决定重大事项,包括重大基础设施建设、重大建设项目立项等;二是人事任免权,任免个别副乡镇长、决定主席和乡镇长代理人选、接受主席团组成人员和正副乡镇长辞职、任免乡镇财政所等站所办负责人;三是监督权,如听取汇报、审议决定、调查、执法检查、个案交办等;乡镇人大主席团组成人员要和党委、政府的组成人员分别开来,一般应由人大主席、副主席和镇政府机关德高望重的老干部代表组成,有利于发挥乡镇人大主席团作用。
(三)乡镇人大要认真开展监督工作
要始终明确人大监督是国家体制的安排。宪法规定,人大是国家权力机关,代表人民行使国家权力。人大与政府是监督与被监督的关系。乡镇人大监督乡镇政府,体现的是国家权力机关与行政机关之间的关系,而不是个人之间的关系。所以,要敢于监督,善于监督。
1、明确乡镇人大监督工作的内容
乡镇人大监督内容主要有三个方面:监督法律法规在本行政区域内的贯彻执行;监督乡镇政府的工作;要监督乡镇政府工作人员。乡镇人大要通过监督法律法规实施情况来监督政府依法行政,通过监督政府工作实现对政府领导人员的监督。
具体工作中一看乡镇政府制定文件时,是否有与宪法、法律和现行政策相违背的地方,若有则应按照一定的法定程序予以纠正;二看乡镇政府在实施政府行为时,是否存在以言代法,以权代法的现象,若存在的话,则应通过一定的形式,加以沟通和改正;三看政府工作人员依法行政、廉洁从政情况。
2、明确乡镇人大监督的重点
(1)加强在人代会期间的监督。会议期间组织人大代表认真审议政府工作报告,看报告对过去的工作成绩总结是否客观公正,对存在的问题分析是否真实透彻,对今后的工作安排是否具体可行等;
(2)加强闭会期间的监督。闭会期间组织人大代表通过视察、调查、议政会等形式,检查乡镇政府及其部门的工作,是否突出了经济建设这个中心,是否突出了“三农”这个重点;检查政府工作人员的工作作风是否扎实,工作是否卓有成效;
(3)加强议案和建议办理情况的监督。乡镇人大代表在人代会期间,所提出的议案、意见和建议,代表了人民群众的呼声。因此,乡镇政府及其部门在办理人大代表的意见和建议中,应本着实事求是,量力而行的原则。能解决的问题要坚决解决,一时难以解决的问题要制定规划,逐步解决。不能解决的问题也应给代表解释清楚,说明原因。乡镇人大在监督时,主要看人大代表的满意程度。对于不满意的要督促有关部门重新答复,直至达到代表满意或基本满意为止;
(4)加强老百姓关心的热点、难点问题的监督。老百姓在想什么,希望各级政府帮助他们解决什么,这是检验我们各级政府工作好坏的很重要的一条标准。乡镇人大要随时检查政府是否为老百姓办实事、做好事,解决了老百姓关注的热点、难点问题。
3、明确乡镇人大监督工作的方式
乡镇人大监督工作的方式多种多样,笔者认为,凡是乡镇人大开展的一切活动都应该视为乡镇人大监督工作。如通过召开代表大会,对政府工作报告审议,对政府工作人员进行询问和质询,罢免政府领导人员;通过代表议政日活动,听取政府专题工作汇报,提出有关意见建议,帮助政府推进工作;通过调查研究和视察活动,了解并掌握政府工作情况;通过组织代表开展执法检查,发现政府执法中的问题并督促其改进;通过走访选民和开展代表小组活动,了解选民对政府工作的意见和建议;通过督办代表建议,促进政府工作的落实等等。
4、明确乡镇人大监督工作的方法
乡镇人大监督要把监督法律实施与监督政府工作结合起来,把监督事与监督人结合起来,通过监督法律法规实施情况来监督政府依法行政,通过监督政府工作实现对政府领导人员的监督,以此来落实代表大会决议、决定,推进政府工作。在监督方法上主要把握以下几点:
(1)要坚持党的领导,开展乡镇人大监督工作,要事先请示党委,取得党委的同意和支持,确保乡镇人大监督工作的顺利进行。
(2)要注意发挥乡镇人大代表的作用。乡镇人大代表由选民直接选举产生,与人民群众距离最近、关系最密切、最能了解人民群众的要求。所以,开展乡镇人大监督工作,一定要充分发挥好广大乡镇人大代表的作用,把代表的积极性和主动性调动起来,组织代表调研视察,走访联系代表,倾听代表的意见建议,集中代表的智慧,以此推动乡镇人大监督工作。
(3)要坚持依法集体行使监督职权。乡镇人大要行使好监督职权,就必须依照法律规定,集体行使监督权。通过召开代表大会会议、主席团会议、代表议政会以及代表小组会,听取和审议政府工作报告,决定或者罢免政府有关领导人员,从而实现乡镇人大对于乡镇政府的监督。
(4)要把人大监督与纪委监督、监察监督、政协监督、新闻监督及专业部门监督有机结合起来。通过现场检查、专门调查、不定期走访调查等方式,对政府重点工程及重大事项进行有效的监督,从而形成乡镇监督的整体活力。