——“《农民专业合作社法》颁布后中国农民合作组织发展新动向”国际研讨会综述
由“小农户适应全球市场发展”项目、中国社会科学院农村发展研究所、四川省社会科学院、四川省邛崃市人民政府共同主办的“《农民专业合作社法》颁布后中国农民合作组织发展新动向”国际研讨会于2008年9月12~13日在四川省邛崃市召开。来自加拿大农民合作组织联盟、加拿大萨斯喀彻温大学、中国工合国际委员会、农业部、全国供销合作总社、中国科协、北京大学、浙江大学、北京市人大、北京市农委、山西省农业厅、陕西省农业厅、四川省农委、成都市农委以及其他省(市)相关部门和科研机构、大专院校的120余位领导、专家及实际工作者出席了本次会议。
本次会议是在
一、中国农民合作组织的发展现状与趋势
(一)中国农民合作组织的发展现状
1.农民合作组织进一步发展。就全国范围来看,2006年,加入农民合作组织的农户成员累计已经达到3870多万户,占全国农户总数的13.8%。自《农民专业合作社法》实施以来,全国在工商机关依法新登记并领取法人营业执照的农民专业合作组织法人26397家,成员总数350947人,成员出资总额159亿元。
2.农民合作组织的合作领域和合作内容不断扩展。就宏观层面看,全国农民合作组织的业务范围虽然还是主要集中在种植业、养殖业、农产品销售等行业,但已经开始向农产品初加工、民俗旅游、传统手工艺品生产等第二、第三产业拓展;合作领域涉及农户生产、流通的方方面面;同时,农民合作组织向成员所提供的服务已经开始涉及技术、市场信息、农业投入品采购乃至资金、保险等领域。
3.农民合作组织的竞争力不断提升。现实表明,农民专业合作组织充分发挥自我组织优势,组织引导农民参与标准化生产、品牌化经营,开发优势产业和特色产业。这些举措加速了农业技术的推广与普及,提高了农民运用现代物质技术装备的能力和水平。从实践层面来看,许多农民合作组织与发育主导产业、特色产品紧密结合,利用当地传统资源和地域优势,大力发展特色产业,满足多样化的市场需求;通过实施品牌战略,打造出了一批优势农产品品牌,增强了市场竞争力。
4.农民合作组织的内部组织建设逐步规范。《农民专业合作社法》、《农民专业合作组织示范章程》、《农民专业合作组织登记管理条例》、《农民专业合作组织财务会计制度(试行)》相继出台后,全国各地先后颁布和实施了《农民专业合作社法》的实施细则,确立了农民专业合作组织的法律制度框架,为农民合作组织的发展提供了有利的制度环境,开始使农民专业合作组织向着规范化的方向发展。
(二)中国农民合作组织的发展趋势
1.农民合作组织呈现多主体参与的态势。当前,社会各界纷纷将目光投向农民合作组织,将农民合作组织的发展视为可以有效改变农村和农民的落后状况,消除贫困,促进国家经济、社会全面发展的重要手段。在这种情况下,政府、社区、市场、农民合作组织成员、农民合作组织领办人或大股东等,从不同方面影响着农民合作组织。在多元因素的作用下,各类参与主体在利益和能力上的异质性和耦合性,深刻影响着农民合作组织的制度安排,直接决定着农民合作组织制度安排的多样性和复杂性。
2.部分农民合作组织出现公司化的趋势。经典的农民合作组织的成员同质性,可能因为成员新的多元异质特征而发生重要变化,成员的利益取向不再一致。在这样的背景下,中国农民合作组织的剩余索取权和剩余控制权的格局必然是倾斜的,即产权安排必定是偏于股份化的,治理结构必定是偏于大户、企业或相关组织的,分配必定是偏于资本的,一部分农民合作组织将越来越多地呈现出公司化的趋势,合作的色彩趋于淡化。
与会代表重点对这类农民合作组织进行了有一定深度的讨论。对于公司领办农民合作组织的原因,与会代表认为主要是在公司和农户之间存在利益上的耦合,即公司为了实现自身的扩张战略,需要解决土地、原料来源、产品标准等方面的约束,而农户面临的问题是资金、技术、销路、价格等方面的制约,二者各自的利益诉求均依赖于对方来实现。其意义在于,通过建立农民合作组织,建立起风险共担、利益共享的机制,强化了双方的利益关系,进而加大了各自违约的成本。对于农民来说,这有利于他们分享农产品加工、销售环节的增值收益。对公司主导型农民合作组织,大多数与会代表持肯定态度。同时,对于这类农民合作组织特别需要注意以下问题:它们易于在治理上出现单边控制,公司法人社员合法或者非法强制性操控农民合作组织,在决策与利润分割时侵占农民利益;并且凭借农民合作组织的外衣,攫取国家的扶持、优惠政策,挤占政府的支农资源。
3.部分农民合作组织将异化为政府的延伸机构。有学者认为,中国政府对农民合作组织的发展提供了大力支持,在农民合作组织发展初期,政府及其职能部门直接参与领办各类农民合作组织。当前,政府对农民合作组织的支持主要是财政扶持、税收优惠、降低登记的门槛等。另一方面,农民合作组织也被政府视为实现经济和社会发展的工具。为了达到政府的预期目标,政府就会干预农民合作组织的行为,由政府指导农民合作组织应该怎样做和可以怎样做,农民合作组织因此会由单纯的经济组织向承担社会公共职能的政府延伸机构异化。
二、中国农民合作组织的意义与作用
(一)完善家庭基本经营制度的一个创新方向
农民合作经济组织在坚持家庭承包经营制度的前提下,根据农户的需求在产前、产中、产后若干生产环节灵活地展开各种合作经营,突破家庭经营方式在生产要素有效组合等方面的制约,保持了农户独立经营者身份不变,实现了农户希望的“生产(活动)在家、(经营)服务在(合作)社”的农业经营模式目标,成为广大农户提高其市场竞争力、提升其市场地位的重要组织载体和主要途径。也有学者从具体的实践层面发现,许多合作组织立足当地资源,发展特色产业和优势产业,推进了土地承包经营权流转和规模经营。近些年来中国农民合作组织快速发展的态势昭示,广大小农在家庭承包经营基础上的自主合作经营,将成为新时期农村基本经营制度创新的一个方向。
(二)推进现代农业发展和农业产业化经营的重要力量
一些代表认为,为了向市场提供规模化、标准化、有竞争力的农产品,广大小农迫切需要融入现代农业经营组织中来。而只有农民合作组织是代表广大小农利益的组织,才有可能在与农资供应商、农产品采购商等工商企业谈判中提高竞价能力,规避风险,减少交易成本和生产的不确定性。因此,农民合作组织将成为推进现代农业发展、联结农户与农产品龙头企业、连接农户与终端市场或联合农户直接进入市场的一种重要组织方式。因此,从未来发展看,随着总体力量的增强,农民合作组织将更加深入地参与到现代农业的建设中去,在农业产业化经营中发挥日益重要的作用。
(三)农业科技推广体系建设的重要组成部分
农民合作组织与农技推广组织、科研机构、学校等联合,通过举办科技培训和示范活动,加快了先进农业科学技术和农业实用技术的普及与推广,提高了农民的科技素质,增加了农业的科技含量。这表明,在当前中国公共农业技术推广体系“线断、网破、人散”的状况没有得到扭转的情况下,农民合作组织作为载体开展农业科技推广,具有明显的组织优势。因此,随着农民合作组织的不断普及,覆盖农户面的逐步扩大,它在国家农业技术推广体系中发挥的作用也将日益增强,它特殊的制度安排将促使它成为未来农业科技推广体系建设中的一支重要力量。
(四)促进农村社会和谐发展的重要工具
在农民合作组织较为发达的社区,不仅合作组织成员的物质生活水平提高了,而且农民合作组织的发展还促进了农村的精神文明建设。从中央到一些地方政府,已经开始重视农民合作组织对于改善当地社区的社会风气、改善干群关系、培养村民民主意识、积累民主管理经验、弘扬团结互助精神的积极作用,并将继续发挥农民合作组织的社会功效。从未来发展看,农民合作组织将成为促进新农村建设的一支力量,成为实践民主的一所大学校。农民合作组织的发展将促进农民素质的提高,促进乡风文明和农村社会稳定。
三、中国农民合作组织发展中存在的问题与面临的挑战
(一)农民合作组织发展中自身存在的问题
1.登记控制过严,费用过高并且手续繁琐。当前,在中国农民合作组织的登记过程中存在门槛过高、业务范围过窄、农民合作组织主体的认定标准单一等问题,成为农民合作组织审批的前置条件,限制了农民合作组织的登记和发展;在登记过程中,诸如登记费用过高、收费标准不一等问题,影响了经济实力弱、成员文化素质不高的农民合作组织的登记热情。但是,也有代表不同意以上看法,认为法律明确规定对农民合作组织要给予税收优惠、政策性金融和财政支持,客观上带来了一种寻租预期,加之《农民专业合作社法》对于农民合作组织标准采取较为宽松的尺度,对农民合作组织登记注册设定的门槛较低,给一些有名无实的农民合作组织以可乘之机。
2.民主管理制度难执行,运行不规范,分配机制落实不到位。虽然登记注册的农民合作组织普遍建立了“一章、三会、三项制度”,但许多农民合作组织民主管理制度难执行,财务不公开,重大事项未进行民主表决,少数人说了算;有的农民合作组织长期没有独立资产和独立账户,不实行独立核算,把合作组织与个体企业、合伙企业、村委会混为一谈;在利益分配上,由个别成员持大股来操纵分红,有些经营型合作组织不进行盈余分配,或者盈余不按交易额分配,或者将盈余的大部分用于股金分红。这些问题的存在既影响到合作社成员对合作组织的信任程度,降低了合作经济组织对农民的吸引力,也影响到其资金积累,导致合作组织发展乏力,失去活力。
3.组织规模小,服务层次低,联系松散。有代表认为,农民合作组织“低”、“小”、“散”的问题比较突出:只是向农民提供有限的技术、信息、生产资料供应等方面的服务,且这些合作大部分为初级松散型合作。部分发展较好的农民合作组织,业务内容也比较单一,业务领域相当狭窄,主要集中在农产品销售上,真正涉足农副产品加工的农民合作组织不仅数量少,而且规模也很小,主要从事简单的粗加工,产品附加值不高,市场竞争力较差。合作社成员也以本地务农者为主,缺乏新鲜力量,服务的技术力量比较薄弱。
4.能力建设不足,缺乏有合作意识的人才。农民合作组织的建立与发展,很大程度上取决于组织成员的结构和素质。但是,中国现阶段的情况是,合作社能力建设滞后,普通农民社员没有树立起团结互助的合作理念,往往是从自身短期利益出发,在农民合作组织对其有利时,就与农民合作组织交易,无利时就离开农民合作组织,造成农民合作组织经营的不稳定;合作组织缺乏有奉献精神和经营才能的农民合作组织企业家,也缺少掌握营销、财会、管理和加工等实用技能与本领的人才,致使合作组织很难保证健康、持续发展。
(二)农民合作组织发展面临的外部挑战
1.复杂的竞争环境。一些代表认为,中国农民合作组织发展处于市场化、工业化、城市化、现代化和全球化的复合进程中,它面临的市场竞争更加激烈。
2.异质主体的介入。还有代表认为,国家法律、政策的导向作用激发了不同的社会主体参与兴建农民合作组织的热情,导致了农民合作组织成员的异质性逐渐凸显,其中,龙头企业、大户业主容易成为农民合作组织的主导者,致使企业、业主与农民之间的利益平衡面临挑战。
四、中国农民合作组织发展的经验与对策
(一)加强合作教育,提高农民合作组织的自生能力
针对当前很多农民合作组织因规模小、社员凝聚力差、管理效率低造成的自我生存能力普遍不高的现实,一些学者指出,要通过进一步提升农民的合作意识,塑造农村新型合作文化,在农村大力普及合作理念,推广农民合作组织思想,让农民深入了解农民合作组织的基本原则、管理模式和对农村发展的重大意义,以提高农民合作组织的自生能力。
还有的代表强调,培育农民合作组织辅导员网络是提高合作组织自生能力的关键。农民合作组织辅导员要使合作社成员树立共同应对市场失灵的观念,帮助成员建立信用,增进成员之间的信任和认同感,以支持农民合作组织的联合,使其认识到外部机会,在购买生产资料和销售农产品等方面发挥作用。有学者同时指出,合作组织辅导员要注意自己的作用边界,与农民合作组织保持一定的距离。
(二)不断加强和完善政府的指导与监管
应当从以下两个重要方面对农民合作组织进行指导:一是为农民合作组织提供公共政策咨询,搜集和发布市场供求信息、科技信息等方面的服务,搭建公共信息和营销服务平台;二是指导农民合作组织实施农业标准化生产以及农产品的采收、加工、分级、贮藏、运输;鼓励农民合作组织开展农产品质量安全追溯管理;支持农民合作组织申报无公害基地、无公害产品、绿色食品和有机食品认证。
当前,中国农民合作经济组织还处于发展的初始阶段,自身的监督监查制度还不完善。要不断加强和完善监管,促进农民合作组织发展。要通过执法检查,纠正违法设置前置审批、变相收费、加重农民负担等行为。
一些代表强调,对中国当前农民合作组织发展不规范、农民合作组织功能异化的现实应采取相对宽容的态度。应当允许各地发展适合其需要的农民合作组织。政府应当采取先发展后规范,在发展中不断规范的策略。
(三)创新农民合作组织发展的政策支持体系
农民合作组织的发展应该有有效的外部支持,政府应为其提供可行性研究及市场研究资金,在税收优惠方面给予直接支持。与此同时,政府直接的财政扶持资金要不断减少,以减弱农民合作组织的政策依赖。此外,还应调整政府资金支持的瞄准机制,着力解决其技术储备不足等核心问题,而业务资金需求则留给社会来解决。
县级以上财政部门应设立扶持农民合作组织的专项资金,支持农民合作组织开展技术培训、农产品质量认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等活动。
应给予农民合作组织营业税、所得税及进口设备税收减免等优惠政策,引导其从事农产品深加工业务;对于农民合作组织出口的农产品,给予全额退税等,以鼓励农民合作组织扩大销售范围,增强市场竞争能力;国家对农业产业化龙头企业和其他涉农服务组织给予的税收优惠政策,都应向农民合作组织延伸。
应不断增强农民合作组织的资金筹集能力。国家政策性金融机构和商业性金融机构应当采取多种形式,为农民合作组织提供多渠道的资金支持和金融服务,在一定条件下允许农民合作组织从事农村金融业务,有选择地支持农村合作金融发展。
(四)着力构建农民合作组织发展的管理体制
针对当前中国农民合作组织管理中无具体的管理部门、政出多门的现象,一些代表认为,应建立起专门的管理机构对农民合作组织进行管理。也有代表认为,应建立起政府相关部门的联席会议制度,协调各部门的关系,在农民合作组织管理方面有效整合各个部门的资源,将农业、畜牧、林业、水利、供销、科协等部门的力量联合起来,形成合力,相互协调。
(五)促进农民合作组织的合作与联合
随着农民合作组织与龙头公司之间的竞争加剧,为了适应市场变化,稳定经营业务,农民合作组织应开展以基层合作社为基础的合作与联合,以实现效率优化和抗风险能力提升的目标。从世界范围看,农民合作组织的合作与联合是一种共同的发展趋势。
中国现有的农民合作组织普遍规模小,市场开拓、品牌建设、加工增值能力弱,组建农民合作社联合社是改变农民合作组织弱势地位的现实选择。因此,应不断突破现有的法制和政策障碍,为农民合作社联合社的发展创造良好的外部条件。
(作者单位:四川省社会科学院)