• ——对河北青县“村代会常任制”与河南中牟“家庭联户代表制”的比较分析
    来源:《东南学术》2009年第4期

        3月9日,吴邦国委员长在所作的全国人大常委会工作报告中,将修改《村民委员会组织法》(以下简称《村委会组织法》)纳入今年计划安排的立法项目。全国“两会”期间,对实施已逾10载的《村民委员会组织法》,一些人大代表、政协委员也提出了许多修改意见,有人大代表提出的修改建议甚至涉及24个方面[①]

    可见,随着我国农村改革开放的不断深化和基层民主政治建设的稳步推进,1998年修订实施的《村委会组织法》已不能完全适应形势发展变化的需要,有必要对一些农村地区涌现出来、被证明切实可行的实践活动,通过能够体现全体人民意志的法律形式予以确认,以促进广大农村地区经济发展和社会稳定。

    决策参与机制虚置已成为制约村民自治的关键环节

    村民自治推行20多年来,我国农民的民主意识逐步增强,村务管理水平明显提高,但也面临着一些新情况和新问题。根据现行《村委会组织法》规定,村民会议和村民代表会议是村级的“最高议事和决策机构”,该法第十七条明确:“召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过”。

    虽然依照《村委会组织法》,村民可以直接行使民主权利,但在实际生活中因居住分散、人口流动等,很多村难以召开村民会议,不能及时讨论涉及村民利益的重大事项;村民代表会议虽有代议职能,却没有独立性,须由村委会召集才能开会,被监督者召集监督者开会,村民的民主权利会大打折扣,不少地方的村民自治变成了“村委会自治”;村党支部发挥领导核心作用缺乏体制和机制保障,“两委”班子往往为争“一把手”发生矛盾和冲突。[②]

    现行《村委会组织法》还规定:涉及村民利益的事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。但是,常年两亿农民从乡村向城市的流动,其中相对数量农民一年中的绝大部分时间在城市务工度过,还有部分人已在城市安家扎根;加之,在实行农村税费改革后村级组织的职能有弱化的趋势,不少农村特别是中西部相对落后地区村民由于利益相关度很低对村庄事务比较淡漠。这就导致在很多村庄召开村民会议很难达到《村委会组织法》所要求村民参会的法定比例,“村民会议”实际上很少甚至常年不能召开,相关法律规定流于形式。

    村级组织与广大村民之间沟通协调机制在现实生活中的缺失,不仅无法保障农民对村级事务的知情权、参与权、表达权、监督权,还容易产生损害农民群众合法权益的后果,埋下不稳定隐患甚至引发群体性事件。据2005年中国农业大学“农民权益保护”课题组对6省的调查,在628份有效问卷中,“有成员能参与村中事务决策的农户家中权益曾受到侵害的比例是27%,明显低于不能参与村中事务决策的农户35.1%权益曾受侵害的比例”[③]

    而笔者调查发现,村级组织在处置事关群众利益问题时,主客观方面所造成的“村民会议未能召开并作出相关决定”的情况,已成为当地一些群众上访的重要理由甚至引发事端。如:陕西省某产煤大县的一家集体所有的煤矿,在2000年7月通过竞标方式被乡政府、相关村委会与承包者签订租赁合同由后者开发经营,当时煤炭市场低迷村民并未提出异议,但2004年冬随着煤炭价格大幅上涨和煤矿经济效益急剧好转,当地部分村民认为未经同意将煤矿长期租赁出去是无效的,要求收回煤矿经营权,村民们多次围堵煤矿,不断到县、市、省和北京上访,2005年4月上千村民最终在县政府门口与警察发生冲突,后来5位村民以聚众扰乱社会秩序罪获刑。《村委会组织法》第19条规定:村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案,村民委员会必须提请村民会议讨论决定后方可办理。该煤矿属村集体财产,尽管在《煤矿租赁合同》上有8个村委会的签章,但当时煤矿涉及的11个村并没有召开村民会议讨论租赁事宜。从法律角度看,按照《合同法》第52条的规定,如果违反法律、行政法规的强制性规定,合同就是无效的;《村委会组织法》是由全国人大常委会颁布的法律,其中关于处置集体财产必须经村民会议讨论的规定理应遵守。

    又如:2000年4月,广东省某市一村委会与一家公司签订《(山岭土地使用权转让)合同书》,期限为70年。近年来,部分村民以当年签订合同未经其许可为由,不断到市、省和北京上访;同时,当地还存在着同一块山地承包给多人经营的现象,导致发生土地权属争议、纠纷不断。2008年5月,当地村民在合同书划定范围内修路时遭到公司员工阻拦,二三十名防暴警察到现场维持秩序时与30多名公司员工发生冲突,多名公司员工受伤,14人被以“阻碍国家工作人员执行职务”为名行政拘留。事件发生后,公司员工多次向广东省委反映遭到殴打、行政拘留等问题,由此事件还引发了一起滥伐林木的刑事案件和一起状告化州市公安局的行政诉讼。在此期间,相关村委会下属的8个村民小组向法院起诉请求认定《(山岭土地使用权转让)合同书》无效,其中的一条重要理由是“合同的签订严重违反了《村民委员会组织法》、《合同法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》关于农村土地承包合同必须经三分之二以上村民或村民代表签字同意发包的法律规定”。但是,一审法院认定:“……村委会主任和各村民小组长在合同上签字,是代表原告村的行为,签订合同是双方的真实意思表示……合同合法有效……”,从而驳回了原告的诉讼请求。

     尽管现行《村委会组织法》对召开村民会议讨论决定重大事项作了一些技术上的补充,该法第二十一条规定:“人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人”;但是,这种“选择性条款”并无实质约束力,况且村民代表只能讨论决定“村民会议授权的事项”,而在一些地方村民会议难以召开的实际情况又易让其成为“一纸空文”。可见,能够代表村民行使权利常设机制的缺失,不仅使村党支部、村委会与村民之间日渐疏离,村民诉求无法畅通表达,还导致政府政策措施难以有效传导至广大村民,法院在审理相关诉讼时也易陷入相互矛盾、左右为难的尴尬境地,处置不当还会影响到社会和谐稳定。

    显然,“村民会议”这一决策参与形式事实上的虚置,已无法保障广大村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利。难能可贵的是,针对上述问题,我国一些基层政府在村民自治实践中进行了有益探索,积累了宝贵经验。比较典型的如河北青县的“村代会常任制”和“河南中牟的“家庭联户代表制”,笔者曾多次前往两地调查,整体感觉这两种模式对于破解群众参与决策难题、保障村民自治权利具有重要意义。

    “村代会常任制”与“家庭联户代表制”的异同

    一、河北青县“村代会常任制”的主要内容[④]。1.村民代表会议成为村民会议这一最高决策机构的经常性议事组织。村民会议对本村村务享有最终决定权,村代会是村民会议的经常性工作组织,对村民会议负责,经村民会议授权对部分村务进行决策和监督。每5-15户可推选一名村民代表,村代会主席、副主席由村民代表选举产生并不得兼任村委会成员,村代会成员任期3年;村代会下设民主理财小组和民主监督小组,主要职责为讨论决定涉及村民利益的重大事项、听取和审议村委会工作报告、监督村委会工作情况、对村委会成员提出罢免建议等;村民代表因故不能履行代表职责,可以辞职、罢免和改选,罢免村民代表由原选区1/3以上村民或农户代表提出;村代会一般每月召开一次,村民代表必须每月至少一次到所联系农户征求意见、建议和要求,传达村代会决议。

    2.村民委员会成为执行机构但对村代会决议可提出异议。日常村务由村委会按照职责权限和工作制度实施,对涉及村民利益的事项村委会要提出方案提请村民会议或村民代表会议讨论决定,然后负责组织实施。重大村务的办理一般按照以下程序进行:召开由村党支部、村代会和村委会负责人参加的联席会议研究村务议题,形成初步方案;在征求村民意见和建议后,再次召开联席会议对方案进行修改和完善,正式提交村代会表决;村委会组织实施村代会决议,将决议实施的过程、结果和财务收支等情况及时向村党支部、村代会(村民会议)报告,并向村民公布,接受监督。此外,村委会对村代会决议如有疑义,可提请村代会复议,仍有异议可建议召开村民会议作出最终决定。

    3.村党支部主要在政治、思想和组织上发挥领导作用。其领导村民自治、村级组织和村中重大事务一般按以下程序进行:征求、搜集、归纳党员、村民代表和群众的意见和建议,召开支委会对村中重大问题形成意见,必要时可召开党员大会;牵头召开由村代会和村委会主要负责人参加的联席会议,形成提交村代会讨论决定的议案;组织(由村代会主席牵头)召开村代会,形成决议;协调各方面力量,支持、帮助、保证村委会落实村代会的决议;督促村委会公开办事结果,组织党支部、村委会分别向党员大会和村代会报告工作,接受群众监督;遇有可能危害党的政策和国家法律、危害村民重大利益和安全等紧急事务,党支部及其主要负责人可临机处理,但事后要及时向村代会、村委会通报,按程序征得认可。

    二、河南中牟“家庭联户代表制”的主要内容[⑤]。1.选举产生村联户代表全体会议。每户推荐一名18岁以上的家庭成员作为家庭代表,代表全家参与讨论决定联户和村组事项;每10家农户组成一个联合体,通过民主选举、村组把关,从10名家庭代表中推选一名联户代表,由镇政府审核并颁发聘任证书后,义务参与村组各项事务的决策和管理,负责10户村民的“上通下达”和教育管理,并组织带领联户群众发展致富项目。联户代表任期3年,期满重新选举,可连选连任。村级最高决策机构——联户代表会议由全体联户代表、村组干部组成,乡镇包村干部参加,家庭代表、党员自愿列席,每月固定日期召开,主要职责是讨论决定本村重大事务,对村“两委”干部进行监督、质询和评议。

    2. 设置村民组组委会。为了保障联户代表参与各项集体事务决策,以村民组为单位,由联户代表与村民组长一起组成村民组组委会,管理村民组重大事务,对村民组的财务收支、款物发放、土地分包转让等享有知情权、参与权、建议权和决策权。组委会通过召开联户代表议事会,广泛收集民意,及时准确地向村委会提出意见和建议。同时,在组委会的带领下,各联户代表积极组织带领联户群众,选好致富项目,组建各类经济实体,共同发展,共同致富。

    3. 成立村民监督委员会。召开联户代表全体会议,按10:1的比例从联户代表中选举出村务监督员,组成村民监督委员会(以下简称监委会),作为联户代表全体会议的常设机构。监委会一般由3—9人组成,任期3年,其职责:一是对村委会工作进行日常监督,并将监督情况向联户代表会议报告;二是全面监督村组财务收支情况,村组财务重大收支项目,事前必须征求监委会意见,事中接受监委会监督,事后接受监委会审核,未经监委会审核合格的支出项目不能入账;三是对于重要村务,如:征地、拆迁、村民待遇、户籍管理、重大经济合同等,村“两委”必须在征求监委会意见后,再提交联户代表全体会议表决。

    三、“村代会常任制”与“家庭联户代表制”辨析。首先,河北青县和河南中牟的村治模式实际上已改变了原有的乡村治理结构,使村民自治有了机制化的保障载体。“村代会常任制”的核心内容可概括为“党支部抓大放小,领导核心作用到位;村代会由虚变实,决策监督作用到位;村委会依法管理,职责权力作用到位”,形成了“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的乡村权力运行架构;而河南中牟以“家庭联户代表”为核心组成要素的“三会”(村联户代表全体会议、村民组组委会和村民监督委员会)机制,与村“两委”一起在村级实现了决策权、执行权和监督权的合理分解和相互制约。

    河北青县通过“村民代表会议”这一常设机制,不仅使村民表达意愿有了“平台”,还让党支部发挥领导核心作用有了“载体”;河南中牟“一户一名家庭代表,十户一名联户代表”的做法,形成了“乡镇—村组—联户代表—家庭代表”的上下贯通和有序连接。无论是“村民代表”还是“联户代表”,其实质都是一定比例农户(农民)的“利益代言人”,以“村民代表”和“联户代表”为基本要素组成村级决策机构——“村民代表会议”和“联户代表会议”,无疑既有利于“下情上达”、维护广大村民的权益,也有利于“上情下达”、贯彻落实各级党委政府的政策措施。这两种模式使村民的民主权利得到制度保障和切实体现,形成了有序而稳固的运行机制。

    其次,两种模式的具体架构和侧重又有所不同。河北青县“村代会常任制”的运行模式可以概括为“健全一个组织(村代会),调整三个关系(村党支部、村代会和村委会)”,而河南中牟“家庭联户代表制”则可以概括为“围绕一个要素(家庭联户代表),形成三个机制(村联户代表全体会议、村民组组委会和村民监督委员会)”。

    从对原有村级权力结构的冲击看,河北青县“村代会常任制”力度更大。该县鼓励村党支部书记按民主程序竞选村代会主席,村党支部成员、党员争取当选村民小组长、村民代表,规定“在村级组织民主选举中失利,原支部书记未能当选村代会或村委会主要负责人的,一般要主动提出辞职,对支部班子重新选举”。由于党支部书记必须由村民代表投票才能当选村代会主席,一些群众不认可、未能竞任村代会主席的党支部书记被“民主”淘汰出局,而一些群众基础好、工作能力强的德才兼备者则脱颖而出。从2002年9月青县试行“村代会常任制”至2006年底,该县已调整了108个支部书记,其中,因群众威信低、工作能力差被调整的58人,因年龄大、文化程度低、思想保守被调整的36人,因腐化堕落被调整的14人。这样,就在村级党组织领导体系中形成了“优胜劣汰”机制,实际上加强和改善了党的领导。不过,河南中牟“家庭联户代表制”则保留了村党支部原有的组织方式和运行机制。

    从对村级事务的监督权限看,河南中牟“联户代表制”的力度更大。该县在村级专门成立了由“联户代表”组成的“村民监督委员会”,监委会是在村党支部领导下,对联户代表全体会议负责的监督机构。为了保证监委会成员公正履行职责,该县规定监委会成员不得由村组干部及其配偶、亲属担任,监委会主任由监委会成员每月轮值。监委会将村民关心的问题及时反映给村“两委”和乡镇政府,同时把乡镇政府、村“两委”的工作思路及时传递给村民,使村民监督村务的权利得以有效行使,形成了村党支部领导、联户代表会决策、村委会执行、监委会监督,相互制衡、相互支撑的工作机制。村财务报销须经监委会审核,监委会对支出项目如有异议可提交村联户代表全体会议讨论决定。相对于河北青县在“村代会”下设民主监督小组的做法,河南中牟专设的“村民监督委员会”在决策、执行、监督层面实际上形成了与“家庭联户代表会议”和村“两委”平行的运作机制,显然更能彰显监督效能。

    结论和建议

    伴随着改革开放的不断深化,村民自治已在我国负重前行了20余载。1988年,《村民委员会组织法(试行)》正式实施,拉开了村民自治生长的序幕。1998年,经过修订后的《村民委员会组织法》得以通过,村民自治进一步发展。2007年党的十七大则第一次在党代会报告中将基层群众自治制度列为中国特色社会主义的四大政治制度之一。

    2008年10月,在改革开放30周年之际,党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,发展农村基层民主,以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点,加强基层政权建设,扩大村民自治范围,保障农民享有更多更切实的民主权利”。

    目前,尽管学界和实务界对开展“村民自治”仍有质疑,但是作为一种有体现全体人民意志的法律予以保障和执政党多次重申向纵深推进的制度选择,更应考虑的是如何加以改进和完善的事情。毕竟,“村民自治,无论在目前的实践中还存在着如何多的问题,其本质上是以市场经济为基础、以整合新时期中国农村利益结构和权威结构为目标、按民主理念所设计的具有现代意义的乡村治理模式”[⑥]毫无疑问,对于绝大多数人口在农村的中国来说,在市场经济不断发展和民主政治逐渐推进的背景下,亿万农民的村民自治实践具有超出农村范畴的更为深远的意义。

    现在,《村委会组织法》的修订工作已提上日程,社会各界对此也提出了很多意见和建议。必须认识到,“‘现行法律’对村民代表会议的规定,已不适应村民自治发展和农村基层民主建设的要求”[⑦];如何保障“村民会议”这一最能体现农民意愿和要求的决策形式落到实处,已属事关村民自治能否实至名归乃至得以不断深化的关键环节。虽然有所涉及,但是现行《村民委员会组织法》对村民代表会议的组织体制、职责权限、决策程序等均无具体规定。在这种情况下,一些地方要么消极无为,任由“村民会议”虚置,由村“两委”决断一切事务,从而埋下诸多隐患;要么自行其是,导致在具体实践过程中发生与相关法规政策的矛盾和冲突,随意性较大,难以做到制度化、规范化、程序化。

    在我国农村成功进行税费改革后,如何进一步完善村民自治制度,将坚持党的领导与人民群众当家作主、依法治国有机结合起来,是和谐社会构建和新农村建设的一项关键性历史任务,河北青县“村代会常任制”和河南中牟“家庭联户代表制”的乡村治理模式在这方面做了有益尝试。因此,立法机关在修订《村委会组织法》时,有必要吸收这两种模式运行过程中被证明行之有效、深受农民群众欢迎的做法,建立能够经常性反映村民意愿、传递政府意图的常设机制,让“村民会议”这一决策参与方式更具可操作性,切实保障广大村民的自治权利,推动农村经济社会发展和基层民主政治建设。

     

     

    * 作者为华中师范大学政治学研究院博士研究生,人民日报编辑(记者)。

    [①] 2009年3月10日江门日报》A3版:《修改完善法律  保障村民自治》。

    [] 2006年第44期人民日报社《内部参阅》:《变“替民作主”为“让民作主”》,作者王赐江对河北省青县原书记赵超英的访谈。

    [] 《中国农民权益保护研究》,社会科学文献出版社20071月第1版,第20页。

    [] 相关报道可见2006年第44期人民日报社《内部参阅》:《变“替民作主”为“让民作主”》,或200742《人民日报》第10版:《6325枚小圆章印证民主》。

    []相关报道可见2009年第1期人民日报社《内部参阅》:《创新村民自治模式  强化基层民主监督》,或见20081231《人民日报》第15版:《“家庭联户”选代表 村民自治无“断层”》。

    [] 于建嵘著:《岳村政治》,商务印书馆200112月第1版,第437页。

    [] 徐勇、徐增阳主编:《乡土民主的成长》,华中师范大学出版社20076月第1版,第207页。

  • 责任编辑:朱兴家
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