十七届三中全会已尘埃落定,其对未来中国农村和中国土地改革提供了多大的推动力?近日,《凤凰周刊》专访了国务院发展研究中心农村部副部长徐小青、中国社会科学院农村发展研究所研究员杜志雄、农业部农村政策研究中心主任宋洪远。
凤凰周刊:90年代,农民负担重是突出问题。经税费改革后,现在三农所凸显的最大问题是什么?
徐小青:尽管中共中央和国务院前后颁布了多个1号文件,倡导新农村建设,实施城乡统筹的科学发展观,并采取了诸如取消了农业税、种粮直补等一系列惠农政策,但“三农”问题并没有从根本上得到解决:城乡居民的收入差距仍然在扩大;各地农村因征地补偿不合理、乱占耕地、侵占承包地和宅基地而引发的农民上访事件时有发生;农民作为一个公民在就业、教育、医疗、社会保障和社会管理等方面所享有的权利与城市居民相比还存在较大差距。从政府视角来看,现在一个是要保护耕地;一个是发展农村经济;一个是农民的产业化转移。
宋洪远:现在扩大的城乡收入差距和保障粮食供给,是我们当前这个时期面临的突出问题。三中全会的战略思路一个是走中国特色的农业现代化道路,一个要形成城乡经济社会发展一体化新格局。
凤凰周刊:你觉得胡锦涛讲话和十七届三届全会最大新意是什么?
徐小青:新意在于土地承包制长久不变,这次是非常明确的。中央思路还是围绕农民与土地关系这个核心,使农民有长久而稳定的永包经营有偿流转的需求。总体还是“深化稳定”的思路,完善现有制度。胡锦涛总书记、温家宝总理强调长久不变,旨在稳定农民预期。但城乡问题光这些不可能够,需要一系列措施长期地来解决。
杜志雄:实际上,自90年代中期以来农地流转即已开始,一直也没有停止过,但这种做法并未获得明确的支持和肯定,实践中还存在由于政策不明导致的一系列问题。此次三中全会的意义在于从中央政策的角度,把坚持土地承包制长久不变和容许农民根据自身意愿实行多种形式的有偿流转突出出来,这就使农地流转有了坚实的政策基础和合规性。
宋洪远:这次十七届三中全会是在总结三十周年农村改革经验的基础上,把近几年出台的有关支持三农发展的各个措施,通过全会的形式、通过决定的形式,进一步制度化、规范化、继续推进农村改革发展。
凤凰周刊:中央就三农问题提出这些思路是要解决当前什么问题,是否回避了当前农民最迫切的问题。在很多人看来当前最急迫的问题是解决城乡贫富差距。
杜志雄:一个主要考虑是在国际粮食安全问题没有根本解决的条件下,实现国内粮食产量稳定和确保中国的粮食安全。承包期过短、农地经营权不能在农民自愿前提下实行多形式流转已暴露出很多问题,比如投入不足、撂荒、耕地规模过于细化下实现不了规模经济等等,这对于确保中国粮食安全、发展现代高效农业是十分不利的。
徐小青:实际上,此次中央提出的延长承包期、加强流转,针对的主要是农区和不发达地区。对沿海城市化连片的地区作用和功能不是很明显。
凤凰周刊:这次中央对农地内部的流转是政策清晰了,但对集体建设用地的流转,这方面政策信息仍不明朗。
徐小青:现在限制集体建设用地流转到工商业上面的确发生了很多问题,如城市化过程中农民可以分享到的好处被排除在经济增长之外。但集体建设用地的情况太复杂。发达地区与落后地区,大城市郊区与边远区域所呈现的问题不一样,所需求的政策也不一样。现在中央主要是要保护耕地,现在在严格管制下耕地流失还如此严重,那么一放开就更无法预料。因此集体建设用地直接入市不会轻易放开,先卡着。
杜志雄:集体建设用地入市牵涉的面非常广,需要慎重。同时,由于当前中国基本农田保护面临越来越大的压力,非农建设用地入市更需从长计议。个人认为,在此之前,有几个工作是需要先行的。第一是要根据土地功能区规划,在微观层次明确农村土地地块的用途;其次是要不断完善地政管理的基础设施工作(如地籍登记、土地确权、土地证发放等);第三是要培养严格执行土地用途调整程序的法律(规)意识。在这一系列条件相对完备前提下再考虑非农建设用地的入市问题,才能避免由于农地与非农地转换导致的耕地数量下降、保住耕地红线。
凤凰周刊:现在很多学者认为解决中国三农问题的关键在于所有制改革,实现土地私有、永包制或者国有化?
徐小青:宪法对农村土地的属性有明确规定,没有什么国有化、私有化这一说。十七届三中全会关于农村改革发展的精神,在十七大报告中已经确定,不会突破。因此此前对三中全会的很多设想是不符合实际的。
杜志雄:现在社会上对三中全会关于农地改革的解读的确具有“过度化”倾向。鼓励和支持农地在不改变土地用途前提下的经营权流转决不是所谓的农村土地的私有化。就现实来看,农民土地权利被剥夺或侵蚀与农民是不是拥有土地所有权并没有直接的关系。在围绕土地问题的外围政策和法律空间没有配套和完善的情形下,即使把土地所有权交给农民也不一定能保护其私有权利。
凤凰周刊:农村社区内部的现实逻辑是根据人口的变化需要相应不断调整土地分配,那么如果土地承包权延长到70年,那如何应对社区内部要求灵活调整的呼声?
徐小青:农村经常出现的土地承包权三五年调整一次,实际法律是不允许的。但这次中央的意思是要稳定统分结合的承包经营权这个基本制度不变,从而对物权界定更加清晰。至于具体一些问题随着实践和实施细则来解决,像浙江没有承包法实施细则,由下面灵活掌握。
杜志雄:存在于农村社区内部的农地调整要求部分原因在于农民对土地经营的要求。在坚持土地承包权长期不变的情况下,容许土地经营权流转可以部分地满足这一要求。相对于土地承包期延长而言,土地私有化同样更不利于应对社区内部土地调整的呼声和要求。
凤凰周刊:包括厉以宁等人认为解决农村金融问题的关键是解决土地抵押权问题,这次三中全会对抵押权也作了突破性放开。
徐小青:反正从国际上看,质押没什么用,比如说像日本,日本的土地是农民所有,法律也允许它抵押,我们了解日本用土地来抵押的比例不到1%。因此解决农村发展资金问题关键不是商业性金融,而要寻求政策性金融,合作性金融,农户之间的互助合作,有小额贷款等等各种方式来支持,特别要用财政资金以金融方式来寻求办法。
今后在农村金融政策方面还是应该加大政策性金融的支持力度,比如贴息、担保、再担保,建立政策性的农业保险等等。
杜志雄:政策调整的方向应当是农地承包经营权可以用来抵押。不过,对解决农民贷款难问题可能还需要考虑得更为长远,首先,并非政策规定农地承包经营权可以用来抵押就能解决农民的资金需求问题,因为农户拥有的有限农地资源所能抵押获得的信贷资金数量是有限的。典型的例子是越南,在越南土地是可以被用来作物抵押品到银行贷款的(能够如此和越南农地地籍管理较为到位有关,他们对对每一块土地都做了土地登记。银行可以清楚掌握抵押土地的四至位置、肥瘦等级等信息。),即使如此,我们的调查发现,越南农户用土地抵押获得的贷款有限,同样存在农民贷款难的问题(当然这可能还和越南整体上属于资本短缺的状况有关);其次,土地承包经营权能不能用于抵押,还将依赖于土地资本能否在市场上兑现和结清。因此一个功能完善、可变现的土地交易市场的存在是必要的,否则银行若不能将抵押的农地进行变现,银行的积极性也不会太高。关于这一点日本的例子很能说明问题。日本农民用土地来抵押获得的贷款比例很低,原因在于,日本对农地用途具有非常严格的管理,同时对能够购买农地的买主也有严格的限制(必须是农业经营者),这些都限制土地交易市场的功能,并导致土地抵押功能的下降。
因此,缓解农民贷款难的问题,除了要解决农地抵押权功能外,还需要有更多的解决方案。期图以土地抵押权一途解决所有问题、毕其功于一役是不现实的。
文章来源:杜志雄sina博客 http://blog.sina.com.cn/duzhixiong