摘要:乡镇负债己成为影响我国农村经济乃至整个国民经济持续健康发 展重大问题。形成乡镇负债的原因很多,农村政治体制改革滞后,导致乡镇政府职能异化是乡镇负债形成的重要制度原因。
关键词:乡镇负债;政治体制;乡镇政府职能
作为“三农问题”重要表现形式的乡镇负债已越来越引起决策层、理论 界和社会各界的高度重视。最新统计资料显示,我国目前的乡镇负债已经超过2300亿元,乡均负债500多万元,而且每年仍在以200亿元的速度增加。乡镇负债产生的原因很多,可以从不同的角度做更深刻的探讨。而乡镇政府职能转变滞 后和乡镇政府职能异化,乡镇财政压力越来越大,是导致乡镇负债产生并日益恶化的重要制度原因。一、制度学派关于政府存在理由的理论制度经济学把政府看作是 一种制度安排。他们认为政府的出现是因为有所谓“外部性”或“公共物品”问题。另外正如道格拉斯·诺斯所说,政府是提供公共物品具有规模经济的形式,进而 就有了自然垄断的性质,然而,政府一旦具有自然垄断的性质这样一种优势地位;政府又有可能会走向反面。因为政府中人作为经济理性人也有自己不同于社会其他 人的独特利益,再加上政府的强制性,他们为了政府的利益而损害社会的利益,为了自己的利益而侵犯他人的利益的行为,就很难受到有效约束。
美困著名经济学家,公共选择学派代表人物詹姆斯·布坎南也指出,政 府的作用在于纠正市场失灵这一观点实际上蕴涵着一个不真实的假设前提,即政府能够代表社会和公众利益,并能够按照社会和公众的利益去纠正市场过错而不会造 成新的后果。但政府机构中的官僚也同样具有“经济人”(economicman)的特征,他们追求所在机构最大化,以谋求最大化的利益。从实践中看,因为市场失灵才产生政府,问题 是要让政府在市场经济发展中发挥它应有的职能,政府的层次就不能太多,政府的层次越多,下级政府就越有可能利用高度集中的政治体制以及由此而带来的信息不 对称、自上而下监督的低效率,采用各种手段来实现自己的私利,由此,政府失灵就成为一种经常现象。这就是所谓的“诺斯悖论”:政府既可能促成一国经济长期 增长,也可能使一国经济长期陷于停滞。当管制过多,权力过多地存在于社会生活中,就为权力的滥用提供了可能。当权力与“控制权收益”相联系,加之监督成本 过高,无法形成有效制约机制时,这种可能性就会变成现实。在农村,基层政府部门拥有普通农民所不具有的信息资源、组织资源,如果它得不到来自农民方面的有 效制约,政府的职能就会变异,大量乡镇负债的产生就是乡镇政府职能变异的结果。二、乡镇政府职能异化的表现及对乡镇负债的影响按照公共选择的理论,政府的 主要职能是提供公共产品和服务。但从乡镇政府职能发展演变的走向看,乡镇政府的管理性职能不断强化,而服务性职能长期滞后。乡镇政府的职能逐渐出现异化, 具体表现在:
第—,干预企业的生产经营活动。市场经济条件下的经济活动是服从于 市场而不是政府,起作用的是市场经济规律而不是政府的行政命令。但在我国乡镇企业的发展过程中,政府对企业的干预就一直没有停止过。由于乡镇机构日益庞 大,供养人口越来越多,发展乡镇企业不失为增加乡镇财源的一条重要途径。乡镇政府干预企业的一个重要手段就是为企业担保贷款。当企业经营状况不佳时,就把 乡镇政府拖入了债务的泥潭。政府不仅干预企业,还干预农村金融组织的经营活动,前些年农村合作基金会破产时,其债务由乡镇政府兜底就是一种必然结果。
第二,干预农产的生产经营活动。每一位领导上任以后,总想“为官一 任,造福一方”,这样一方面可在群众中树口碑,另一方面也为继续升迁做好准备。在“调整农村经济结构”的口号下,乡镇政府大力推行小圈子内的“小计划经 济”,事无巨细地干预农产的生产经营活动,其结果一是加大了农民生产经营的风险进而加重了农民的负担;二是加重了乡镇财政的负担,特别是在进行农业结构调 整时,政府往往有或多或少的前期投入,结构调整失败后,这一部分资金就变成了政府的债务。
第三,干预村自治组织的活动。其手段主要有:干预村委会的选举活 动;村帐乡管;签定目标责任状,将乡镇对村的工作目标分解到各个村,年终进行考核结算,奖优罚劣,并与村干部的工资挂钩。乡镇政府过度干预村委会的活动, 分割了本属于村民自治范围内的权力,影响和削弱村民自治的积极性,也直接导致了大量村级债务的产生。
第四,大搞形式主义的政绩工程和脱离实际的达标升级活动。典型调查 显示,在乡镇负债的构成中,用于生产性建设的支出如打井、修路、建市场、建塑料大棚等的支出在逐渐增加,而其中有相当大的一部分是来自于各种政绩工程和达 标升级活动。至于各种脱离实际的达标升级工程,把乡镇政府拖入债务泥潭的事例更是屡见不鲜,其中,教育“双基”达标在各类达标活动中影响最大,人们戏称: “建了一所十年不落后的学校,留下了十年还不清的债务”。此外如公路建设、小康村建设、计生活动室建设等,单项达标活动形成的债务也许有限,但累积形成的 债务规模却相当可观。
第五,乡镇自我服务的功能膨胀。主要表现在行政性经费增长很快。近 几年来各乡镇主要领导均在县城安家,早接晚送,不少乡镇领导配有专车,家住县城,每部汽车(包括司机1人)一年约需开支2—3万元。有人做了一个大致估算,每年花费的购车费、汽油费、维护费以及司机的费用大约有1000个亿,成为行政经费中的一大块项 目。其次,众多的检查、验收、考察取经、迎来送往等接待活动,使公款消费花样叠出,推陈出新,既耗费了大量的公共资源,又加重了财政的负担。
第六,收税、收费。这是乡镇政府最严重的职能错位和越位。由于乡镇 财政支持能力的弱小、负债增多和乡镇政府内在冲动的矛盾,以及由财税体制、收支矛盾和人员压力等因素引发的各类问题交织在一起,最后集中到乡镇这一级而爆 发出来,迫使乡镇政府的经济职能更多的异化成为收粮收款。为了解决经费不足的问题,一方面,一些地方就给在乡镇的下级部门下达经济指标,完成任务方可发工 资;另一方面,上级下达乡镇的财税任务大大地超过了乡镇实际税源和承受能力。为完成任务,乡镇政府只得再把任务逐级向下分解。实在不成,乡镇、村组干部只 好硬着头皮借债交税以完成任务,引发了乡镇、村、组债务问题,而且债翻息,息加债,形成恶性循环。三、乡镇政府职能异化的体制原因1、集权型政治制度下的压力型体制。
第一,压力型体制的含义。所谓“压力型体制”,指的是一级政治组织 (县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。县、乡党委和政府把这些任务和指标层层量化分 解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成,然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的主要项目均实行“一票否决” 制,所以农村各级组织始终是在这种评价体系的沉重压力下运行。目前乡镇政权并没有真正实行政社分开和党政分开,而是通过各种名目繁多的“达标升级”活动继 续全面干预乡村的政治、经济、社会和文化生活,现实生活中大量存在的“一手高指标,一手乌纱帽”就是这种压力型体制集中表现。
第二,“压力型体制”的实现方式。(1)自上而下的干部任命制。乡镇干部受上级 委派、接受上级考核,而农民对乡镇干部的工作评价、职务升迁基本上没有影响力,这就使得乡镇干部只需要满足上级各项要求即可,由此形成乡镇干部对上而不对 下负责的体制。(2)“目标责任制”,即政治承包制的一种方式。在我国的地方政府中,上级政府往往将各项经济、社会和政治任务、指标逐一分解下达给下级政府,并与之 签订“责任书”。这些任务和指标的完成情况,往往是上级政府考核、评价和衡量下级政府“政绩”的主要标准。(3)政绩至上的任务完成制。在这种行政管理 模式下,政府行政的目标就在很大程度上由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的“政绩至上主义”,而这种“政绩至上”又仅仅体现在一大堆空乏的“数字指 标”上。(4)这 种“压力型体制”再和事权和财权不对称的财政体制结合在一起,从体制上进一步削弱了下级政府对上级政府的谈判能力,以至上级政府可以凭借自身的政治优势地 位和绝对的政治权力随意平调下级的财政资源。其结果必然是优势财源被上级政府所垄断,劣势财源则分配给下级政府;下级政府超收不可多得,减收却依然保持较 高的上缴基数不变,与此同时,却是财税不断向上集中,各种事务却逐渐向下“落实”,处在最基层的乡镇政府境遇最糟,压力越来越大,负债越来越多。
第三,“压力型体制”引发了乡镇政府的职能异化。(1)“压力型体制”作用的后果灾出表现在 干部的任免上,任免的依据就是政绩,由此助长了各种劳民伤财的形象工程、政绩工程和脱离经济发展实际与基层财政承受能力、违背群众意愿和超越群众负担的形 形色色的达标升级活动。(2)“压力型体制”下,基层政府表现为“任务导向”的政府,他们工作的主要目的不是为了提高效率,而是为了刚性执行上级政府布置的任务,为了完成 上级政府下达的任务同时也为自己制造“政绩”,就会自觉不自觉地违背市场经济发展的规律,干预市场主体的经济活动,既妨碍市场机制正常发挥作用,也经常使 自己陷入债务的困境。(3)“压力型体制”使乡镇干部的工作难度加大,上级政府布置的任务、下达的考核指标名目繁多,动辄行使“一票否决”使乡镇干部疲于应付,不堪重负。 大量的调查显示“压力型体制”导致政府职能变异,是乡镇负债产生一个重要根源。
2、经济分 权下的财政体制。
改革开放以前,国家实行高度集中的计划经济体制,乡镇政权代表国家 对农基层进行控制,但它本身并没有独立的经济利益。80年代以来,随着财政体制改革的深入,特别是地方财政包干制的实行,乡镇政权逐渐成了一个独立的经济实 体。
随着财政体制改革的深入,乡镇政权的生存压力越来越大,但是新的体 制给了他们追求自身利益的机会和空间。特别是允许自筹资余的口子一开,乡镇政府迅速调整了自己的角色和思路,成为地方工业发展的强有力的推动者,甚至直接 插手企业的经营,为企业资金借贷提供担保等,对地方企业的飞速发展起了极大的推动作用,也给乡镇政府带来了相当的财源。这种体制就把企业的发展和乡镇政府 的生存捆到了一起,成了一个“利益共同体”,同时也使乡镇政府越来越成为一个经济意义上的组织。这样乡镇政府就不会把自己承担的行政管理事务和提供公共产 品看作自己的主业,而是更多地把经济活动看作自己的主业。
然而“成也萧何”,“败也萧何”,随着市场经济体制的逐步建立,传 统企业制度向现代企业制度转化以及买方市场的形成,乡镇企业政企不分,产权不清、管理水平低下等体制性的痼疾日渐暴露出来,不仅企业的发展陷入了困境,而 且也把乡镇政府拖入了债务的泥潭。但是乡镇政府直接插手经济活动的行为并因此没有得到纠正,只是对象发生了变化,转而干预农户的生产经营。从财政体制上 讲,1994年实 行了分税制,该体制的一个最大特点就是,通过层层挤压的方式向上集中收入,随着主体税种的上划,属于乡镇政府税收收入的就剩下一些很零碎的税种了,主要就 是“农业四税”。为了给乡镇政府增加收入,于是就不遗余力地干预农户的生产经营活动。但是政府干预的结果经常以失败告终,除了给农民增加风险和损失外,乡 镇政府也要背上债务包袱。有学者指出,现在许多乡镇政府已不是作为政府来管理经济,而是在利用政府的权力来创造自己的经济利润。在一定的程度上,乡镇政府 追求这种以“财政收入”为名的经济利润有一定的合理性,但如果作为一种没有限度和制约的政府权力行为,则是很危险的。它将会导致政权的内卷化(stateinvolution),即国 家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力。乡镇政府对经济利益的追逐很容易变成为一种依靠权力的掠夺行为,这种行为如果不受扼制,必将使基层政 府丧失对农村的控制和动员能力,同时也会加剧基层政府自身的危机,包括财政危机。
3、乡镇机 构管理体制改革滞后,民主化建设缓慢。
一是党政一体化和权力高度集中。在乡镇级的权力系统中,党委是核 心,权力高度集中于党委;在权力地位最高的乡镇党委中,党委书记是党内的一把手,也是乡镇的一把手,由此就形成了党政高度一体化和权力高度集中的运行模 式,这种权力结构的配置,从党委和政府的关系看,政府的职能作用发挥受到了限制;从权力系统内部的关系看,不利于调动其他领导成员的积极性,也不利于决策 和管理的民主化和科学化;从权力系统和社会的关系看,它抑制了企业和群众组织自主性和创造力。二是缺乏权力约束和监督机制。从对乡镇权力运作监督的制度安 排上讲,权力高度集中,在乡镇内部没有一个有效的机制来实现对于最高权力者的监督和约束。在压力型的体制下,对乡镇领导的监督主要来自于上级党委和政府, 但由于存在着“信息不对称”,使得这种监督的成本很高,而效率不高。有人讲,乡镇政府已经成为农村一切问题的始作俑者,尽管偏激,但不无道理,可以说包括 乡镇负债在内的乡镇的许多问题,与乡镇机构管理体制改革滞后,缺乏对乡镇主要领导的监督约束有着直接的关系。
4、干部调 动频繁,任期短。
现在乡镇领导普遍任期很短,任期一般规定三年(今年的修宪改为五年),但实际上许多乡镇干部干不够三年就调离 了。乡镇党政主要领导频繁调动,造成的后果一是大胆花钱,造成乡镇财政赤字、债务年年增加。有的领导除了用公款大吃大喝外,还大搞“基本建设”,装修办公 楼、干部职工宿舍楼等等。二是酿成了领导为了提拔和升迁而不顾一切地制造政绩,甚至不惜用举债或造假等方式“制造政绩”。人们普遍认为,干部调动频繁“一 把手”任期未满被调往别处,既是短期行为和政绩工程盛行的根源所在,也对化解现存的债务极为不利。
参考资料:
〔1〕荣敬本从压力 型体制向民主合作体制的转变〔M〕中央编译出版 社。
〔2〕于建嵘岳村政 治〔M〕商务印书馆。
〔3〕杜赞奇文化、 权力与国家,〔M〕江苏人民出版社。
〔4〕杨善华,苏红:从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”〔J〕,社会学研究,2002,(1)
来源:《甘肃行政学院学报》2005年第4期
作者简介:张秀英(1958-),女,甘肃兰州人,甘肃省委党校 经济学教研部教授。主要研究方向,财政与金融、区域经济学等。
*本文为作 者主持完成的国家社会科学基金项目《我国西部贫困地区乡镇负债问题研究》最终成果的部分内容,批准号:02BJL014。