• ――以上海郊区农村为例

    上海郊区农村集体资产从总体上说是金玉其表、败絮其内、负债累 累、流失较多。在新的市场下,原来的管理系统已经出现了众多的不适应性,需要作调整和改造。特别是在集体资产的管理体制和机制上进行创新。

     

     一、农村集体资产的管理现状

    农村集体资产指乡镇、村队行政事业 单位及乡镇、村队集体经济组织全体成员集体所有的资产。本文中所研究的农村集体资产只指乡镇一级除土地以外的所有经营性资产和非经营性资产,包括各种流动 资产,长期投资、固定资产、无形资产和其他资产等。

    (一)上海农村集体资产的现状

    1、上海农村集体资产的存量、负债及改制。

    目前,农村集体资产在改革中被多方面的整容,但它仍然是过去镇级 农村集体资产的延续。

    [1]存量。

    据不完全统,2005年 全市乡镇级农村集体资产总额为108553亿元,占全市农村集体资产总额的64%。在我们调 查的几个区内,镇级农村集体资产都占较大的比重。  见下表

     

     

     

     

    近几年来,农村集体资产的总量在不断增加,闵行2006年末总资产122.93亿 元,比上年同期增加26.03亿元,增幅26.86%。 浦东新区由2003年的34.8亿元增加到2005年的47.9亿元,增幅为37.6%

    [2]负债。

    目前,上海农村集体资产的负债率较高。在国内外,一般资产负债率 不能超过50%-60%。2005年全市镇级农村集体资产中,所有者权益只有37998亿元,占35%,负债总额为70555亿元,负债率高达65%(见表2)。其中,青浦区农村镇级农村集体 资产87.34亿,负债70亿,负债率为80.3%。闵行区镇级企业类资产负债率66.61%。 也就是说,通过资产构成分析可知,我市镇级农村集体资产的质量不高。

     

    [3]改制。

    激烈的市场环境倒逼农村集体经济组织进行改制,形成了许多模式。

    我们调查的闵行颛桥镇在改制时将动产部分出售给经营者,不动产仍 属于集体所有。集体所有的厂房、土地等不动产只是租赁给改制企业使用,其所有权仍然属于农村集 体所有。在其它一些地方,有的完全将集体的企业出售给经营者,有的只保留部分乡镇企业集体经营权。

    而农村集体经济股份合作制是目前一种比较看好的改制模式。其愿望 是通过改制,使乡镇集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下,按照股份制、合作制的原则,将集体资产折股量化到人,由农民共同共有产权制度转变为农民按份 共有的产权制度,实行现代企业制度的公司化运作,农民变股民,按份享受集体资产的收益分配。但在实际操作中往往出花头,事与愿违。

    二、新形势下农村集体资产管理暴露的问题

    (一)现行农村集体资产管理体系

    现行的农村集体资产管理体系与我国改革开放初期的乡经济联合社时 期不同,过去乡镇、村组的领导都是集体资产的直接掌管者和经营者,现在成立了许多地方成立了资产经营公司,尽管党政领导退出了农村集体经济组织的经营领域,但还是管理者,具体负责各级农村集体资产的管理和资产的处置。以乡镇为例:乡镇资产经营公司下设若干赢利性公司,并将非 赢利性资产委托行政和事业单位管理(见图1)。

     

     

     

     

     

     

     

    这个管理体制可见一斑,在镇资产经营公司之上 仍然有一个政府管理机构。在闵行区颛桥镇是经济监督管理领导小组;在青浦区是镇级集体资产管理委员会,都是由镇主要负责人作为上述机构的负责人。他们成为 了镇级农村集体资产的实际代表者(法人代表)。这种管理体制,与政企分开、政资 分开和建立现代企业制度的要求相差甚远。

     

    (二)农村集体资产 管理中问题的成因

     

    农村集体资产在农村集体经济中的重要地位,决 定着它在农村社区建设中发挥着不可低估的作用。同时,由于它的先天不足与后天优势尚未建立,以及形成的复杂成分及曲折过程,给目前及未来的管理带来了一些 弊端和问题。造成农村集体资产管理不善的原因很多。主要有三个方面:

    一是产权模糊,你我不分。上海一度时期乡镇企业发展过快,一个乡镇可以在一个较短的时期内办十几家或者几 十家各类乡镇企业。然而在资产的权属关系上一直比较混乱,比较多的类型有:工农联营企业,合资合作企业,以房地产作投资入股的企业,早期改制形成的形式上 的股份合作制(集资型)企业等。当时资产投入时产权没有界定清楚,也没有评估,运行到目前,在企业中有多少是所有者权益,占多大比重,许多企业都搞不清 楚。

    二是集体资产的管理权力过于集中。在前面的管理体系图中我们已经看出,乡镇集体资产管理权限主要集中在乡镇主要领导的手中。实际上确是如此,目前多数乡镇集体经济组织 还没有形成现代的企业制度,集体决策、科学决策的机制没有形成。各种集体资产的处置都是由乡镇主要负责人一人说了算,重大决策一拍脑袋就决定了,在对外投 资、对外拆借资金、对外信用担保等方面造成失误的不少。

    三是对集体资产的运行缺乏监督。目前,在农村各级的经济组织中,一般都没有规范的资产监督机构和人员,没有形成正常的监督机制。而上级的资产管理部门也普遍放松对这一 层面的管理,包括资产年度财务年检、改制审计、企业负责人的离任审计等,即使有这方面的管理行为,往往也流于形式,查出问题也不为认真有效的处理和控制。

    由此 而造成了乡镇集体资产管理工作上的许多弊漏,主要有三个方面:

    一是集体资产流失严重。主要表现在:在集体资产的改制中,一些地方对集体资产不评估、低评估、假评估,使集体资产作价太低。有些地方对资产改制变兑现金缺乏管 理,各方面伸手,借故挪用、拖欠;部分地方国家有关部门和上级事业单位长期占用集体的资产,甚至不经过法定程序对集体的资产进行随意性的划拨;集体资产对 外投资不科学论证,盲目投资,造成投资亏损或坏账;集体资产被贪污、损坏、挥霍浪费的现象比较严重。

    二是增长缓慢,收益水平低。从总的趋势来看, 镇级农村集体资产的收益增长缓慢。青浦全区每年有6000万收入,平均每镇只有600万 元。原因有以下几方面:

    其一,镇级农村集体资产总量(特别是赢利性资产)增加不快(见表3)。

     

    3表明2001-2005年郊区农村集体净资产总量平均 每年递增1%。镇级农村集体净资产增长基本上也很缓慢。但实际增长幅度比统计的数据还要慢。最近1-2年似乎镇级农村集体资产有较大增幅,但这只是资产名义上的增长。其中的主要原因:一是各镇帐外资产的收 交,如有些镇的文化站、电影院等资产现在并入镇资产经营公司帐上。二是动迁费、土地补偿费,由原来的其他应付款项目调整为所有者权益项目。三是土地的作价 以及固定资产的重新评估等,都使镇级农村集体净资产有所增加。

    其二,农村集体经济中亏损企业 较多。

    农村集体资产中非经营性资产 多,经营性资产少,在经营性集体经济组织中亏损企业又较多。农村集体企业的关 闭、停产、转制遗留的债务大部分都由农村资产投资经营公司承担,而债权部分收回又较少,造成农村集体资产负债率上升。

    三是农村集体经济动力机制不 强。

    农村资产经营公司内部运作基本 上是行政事业单位式的管理模式,不能适应目前激烈市场竞争的态势;管理体制与激励机制的僵硬,动力机制与约束机制不强,经营活力较差,在整个市场的竞争中 处于劣势地位。人才的缺乏,特别是经营型人才缺少,也是造成内部活力不足的原因之一。

    四是农村集体经济中行政性成本较大。

    由于农村集体资产的产权主体缺位和政府行为的干预,出现了不该出现的较大的行政性成本。如郊区征 用农民集体土地的平均成本不足20万元,土地增值收益中镇级农村集体经济组织只获每亩1-3万元 之间的土地补偿费,成倍的土地开发增值不仅不能为镇级农村集体资产带来增益,反 而加大了镇级农村集体资产的支出。

    其三,产权纠纷增多。

    随着市场经济的发展和农民素质 的提高,农民的产权意识不断在增强。不同层次间的经济产权纠纷也逐年增多。如集体土地被征用后,原有的集体资产处置不当遭到农民的质疑;在撤乡并镇中,乡 镇与乡镇之间、乡镇与村之间的资产权属不清遭到农民的质疑;不少地方集体资产管理混乱,产权关系不明晰遭到农民的质疑;有些地方不断的平调集体资产遭到农 民的质疑等等。所以,近几年来,农民因集体资产的产权纠纷而集体上访现象也在不断增多。

     

    三、加强农村集体资产管理的体制和机制创新

     

    农村集体资产的本身质量与管理 体制形成经历了一个长期的过程,我们认为在今后管理中,应开拓思路、创新发展理念,贯彻分类指导、因地制宜的原则。也就是说应循序渐进,有针对性地采取可 操作性强的对策措施。

    (一)确立农村集体资产管理若 干原则

    1、资产产权界定明晰的原则

    首先,农村资产必须要清产核 资,主要理清国有资产、集体资产、外来非公资产;通过清产核资,搞清集体资产的存量和资产的真实情况,真正搞清集体资产的家底。在这基础上,进行产权登 记,建档立案,建立台账。

    其二,要确立农民的所有者地 位。农村集体资产的实质是农村集体经济组织全体成员的资产。它来源于农村集体经济组织全体成员40多 年来的劳动积累和包括土地在内的地域资源的利用。农村集体经济组织全体成员是当然的权利主体。所有管理和经营者只是被委托人,所有管理和经营行为只是全体 成员的意志体现。必须在制度设计上,明确农村集体经济组织全体成员的地位和利益。不然,集体资产就会失去成立的依据和内部的动力源泉。关键是设计出既符合 全体成员作为镇级农村集体资产的真正主体,又符合现代企业制度要求的产权关系与利益分配关系。

    只有在制度设计上真正保障了农 村集体经济组织全体成员所有者的地位,才可以防止一些地区在前几年乡镇企业改制时,由于所有者主体地位的缺位,政府与企业负责人在出售企业资产时,因缺乏 利益攸关者的约束,而使集体资产低价流向收购者。

        2、政企分开、政资分离的原 则

    首先,政企分开就是在所有的集 体经济组织中,避免农村党委及部门成员和各级政府领导及部门干部在企业兼职的现象。

    要建立以真正的农民为代表的集 体资产管理的法人机构。机构成员可以通过农民直选产生。政治民主可以以此为突破口,以此为试验区,进行培育和训练。

    其二,在乡镇财政管理中,要分 清二项收入及实行专项管理:一是乡镇税收及上级财政转移支付的收入,主要用于乡镇党政行政服务事业费开支,在上级转移支付的收入中,若是属于专款专用的部 分,必须专款专用。二是乡镇企业等农村资产经营上缴的收入,应主要用于资产经营性投资和农村的公共品的投资。二项收入和支出要分专户核算。

    3、资产发展保值、增值的原则

    加强集体资产管理的目的,就是 为了让资产不断发展壮大、保值增值。我们除了不让资产流失之外,还有一条就是通过加强对集体资产收益管理使集体资产保值增值。加强集体资产收益管理是集体 资产所有权的重要体现,也是加强对集体资产监督管理的重要手段。集体资产的收益管理要有专门机构具体负责和具体操作。

    4、有利于新农村建设的原则

    新农村建设是解决“三农”问题 的重要战略决策。农村集体资产管理要与新农村建设结 合起来农村集体资产管理必须有利于新农村 建设。即要利于农业的规模化、现代化;要有利于非农化和城市化;更要利于小城镇和农民村落的建设。如通过农村集体资产支持中小企业的发展,缓解非农就业问题;通过农村集体资产投资村镇基础设施建设,加快小城镇和农舍的建设;通过农村集体资产对农民的各种养老保险、医疗保险的补贴,提高农民的生活质量;通过对农村集体资产实行合理预算、决算、管理和经营,提高镇集体经济组织成员的权利,进一步提高 农村的政治文明等等。

    (二)建立农村集体管理的体制 和机制

    1、创新集体资产管理体制

    管理好集体资产,首先要建立一 个科学的管理体系(见图一)。

    [1]在市、区县层面上建立农 村集体资产管理服务中心。其主要功能是为基层农村集体资产管理提供服务:信息服务;政策法规咨询;政策调研;政策法规的制定;全面掌握农村集体资产的情 况。

    [2]乡镇成立农村集体资产管 理董事局,作为履行农村集体资产管理的实质性法人机构。董事局成员由当地农民直选产生九十九个席位的农民代表,他们可以是当地干部、当地企业家、当地的教 师,只要前列选票数的九十九就可当选。

    农村集体资产管理董事局中再选 出执行董事若干(单数)及董事长一人、副董事长三人。

     

     

     

     

     

     

     

     

    董事局内主要设置两大科室:一是资产统计稽核科。其主要职能是负 责农村集体资产日常性的月度或季度统计和年度统计、汇总工作及日常的抽样稽查工作,还有一年一度的集体资产年度年检工作,发现问题立即向董事局报告,如不 报告可追究其渎职行为。二是资产调查审计科。其主要职能就是对临时事发性的案件进行调查审计。如离职的企事业负责人进行离任前的资产审计,以及对统计稽核 科提交的有关集体资产问题报告,受董事局的委托进行对有关对象进行审计,并提交审计报告,提出处理问题的意见和方案,作为参考。如有隐瞒可追究其渎职行 为。

    董事局接到两个科室的报告,必须在十五日内进行讨论,并作出决 定,如有拖延或藏匿,董事局应该追究具体责任人的渎职行为。

    [3]农村集体资产董事局可以把农村集体产业分成三块来管:第一 块是正在经营运行的经济组织(企业),对这一块集体资产,董事局可以向经营者通过税前列支的形式收取经营占用费;第二块是行政事业单位(不论镇内外)占用 的集体资产,也要收取占用费;第三块是闲置的集体资产,董事局应该尽快建立闲置资产经营公司,经营公司的职能不是去经营所有的集体资产,而只经营闲置性的 资产,其出售、租赁、合作所得到的经营收入,通过董事局调查审计科审核后全部上缴乡镇财政;而经营公司的收入和经营成本支出,由董事局根据有关契约通过乡 镇财政转移支付。

    2、建立健全农村集体资产管理机制

    加强农 村集体经济管理的总目标是:“还权于民,为民增值”。根据农村经济的实际情况,应该强化以下四方面工作,作为当前加强农村集体经济管理的重要举措。

    [1]清产核资,建立规范的台账档案和财务核算制度

    首先,在董事局的直接主持下,对农村集体资产进行清产核资。清理 镇办企业厂房设备、行政事业单位的国家财产等资产状况,了解农村集体资产的家底。如对合资合作企业所签订的合同、章程及联营协议、租赁协议等文本进行甄别 清理。

    其二,在清产核资资源共享的基础上,根据国家农业部的统一要求, 对农村集体进行产权登记,并建立财务规范的台账档案。

    其三,在这基础上,建立健全农村集体资产的财务核算制度。彻底清 查镇级农村集体经济组织的帐内帐外资产、以及债权债务。一是全面彻底,不重复不 遗漏。各类资产账物相符、账账相符,实物量与价值量相匹配。二是对长期投资,投资单位与接受投资单位账面数额一致。三是公益性资产应在出资建造或购置单位 账面以资产方式反映。四是加强资产运行情况分析,总结经验,建章立制,加强管理。

    [2]盘活存量,形成农村集体资产的保值增值机制

    前几年,由于乡镇企业经营不善,实行关、停、并、转等种种原因, 乡镇企业经营性集体资产有1/3处于闲置状态,造成了资产效能的大量浪费,并不断地增加集体资产的损失。所以要寻找相关的途径盘活存量资产,一是将存量资 产投资入股于新的中外合资、合作企业和国内联营企业;二是存量资产租赁给其它国有企业、集体企业、个体和私营企业;三是将存量资产充实到目前运行较好的镇 办集体企业,扩大乡镇企业的经营规模;四是实行对外或对内的重新投资,形成新的生产力;五是通过改建、拆建等手段,形成农村的公共产品;六是加强对集体资 产的收益管理,对所有占用集体资产的部门、单位,都要依法收取资产占用费,如对全资集体企业按规定上缴一定的净利润;对股份制企业收取股金分红;对租赁企 业收取租金。

    [3]深化改革,建立现代企业制度

    要真正管好集体资产,必须要管好集体企业,让企业建立起现代企业 制度。要按照《公司法》的规定,每年确定一个净资产比例的资产收益,由乡镇财政和董事局按一定比例分配,乡镇财政所得收益主要用于社会公益性支出;董事局 所得作为资产积累,主要用于新生产力的建设开发,扩大企业规模和为企业解困等。董事局对全资、控股、参股企业的集体资产实行监督和管理,定期审计,对资产 经营状况进行跟踪考核,参与新的投资项目的论证,帮助企业对重大生产经营活动进行决策把关,按绩分红,承担风险。在股份制企业中,要建立并发挥“董事会” 和“监事会”的作用,重大决策必须由董事会决定,包括对外投资,对外拆借资金,对外信用担保,重大项目等。监事会则监督资产运行趋势和质量,每年对资产运 行情况进行审计,严格防止资产流失。具体操作:一是对于农村集体全资企业,董事局通过招聘、选拔一些有能力、有水平、懂业务的人担任这些企业的厂长、经 理,通过会计委托的方式,对企业进行必要的财务监督;二是对合资、合作、合营企业,选派合适人选担任董事会、监事会成员,监督这些企业中属于集体的那部分 资产的运行情况,确保资产增值;对于闲置的资产要尽快组建资产经营公司,公司一开始就要建立现代企业制度,保证资产在出租、出售、参股、对内外投资等经营 过程中保值增值。

    4]加 强财务管理,建立监督管理规范机制

    财务管理是农村集体资产能否落到实处的关键。建立健全各项规章制 度是规范财务管理的基础环节。建立统一的财务预决算,建立固定资产管理、集体资产管理、账目管理、收益分配预决算、会计台账档案、内部审计等制度,以制度 规范管理。采取切实措施提高财会人员的政治和业务素质,尤其要提高他们适应市场经济下的财务管理水平,这是当务之急。一是建制立档,建立完善的财务制度和 财务档案是整个财务管理的基础。制度不明、台帐不请,一切管理无从谈起。二是做好资产的监管工作。镇级农村集体资产虽为集体所有,但不可能集体都参与管理,只能委托少数人参与。有委托,必须有监管。不然资产所有人的利益无法 保证。

    [5]严格农村集体资产的处置和规范集体资金的使用

    对于农村集体资产的处置尤其是资产的出售、出让必须从严决策和审 批,必须经农村集体资产管理董事局的充分讨论决定,对于因行政撤并引起的乡镇集体资产的处置,必须严格国家和政府的相关办法规定执行,不得自行其事,董事 局对这种资产要严格履行手续和程序,进行交接和建档;对于农村集体资金必须由董事局财务监管,乡镇党政领导不得随意支付或挥霍,对撤并村、队按规定上缴乡 镇集体经济组织的土地补偿费,要按照委、政府《关于贯彻<中共中央、国务院关于促进农民增加 收入若干政策意见>的实施意见》(沪委[2004]10号)要求,主要用于被征地农民的合作 医疗、大病、重病统筹和生活保障,严禁乡镇政府移花接木或以现金等形式分配给个人。

    最后说明,本文认为:镇级农村集体资产管理不宜参照村、队级的集 体资产管理的方式,一定要“量资为股、农民当股东”。其原因很简单:改革开放以来,农村的行政区域进行过撤并,地域范围发生了变化;农村人事也发生了重大 变化;镇农村集体资产产权形成的最初因素也及其复杂,一般不与农村个人有关。所以,本文认为镇级农村集体资产不宜进行内部股份化,如果一味要股份量化,一 是量化成本过大;二是会形成新的不公正和不公平,形成新的不和谐。所以说,把镇级集体资产内部股份化、数量化只是一种“乌托邦”想法,不宜推行。

           对于镇级农村集体资产是否一味的实行股份合作制?本文认为,集体 所有制也是社会主义市场经济中的一种主体形式,为什么一定要通过改制的形式消灭这种经济形式?况且,上海新郊区新农村建设的许多实例告诉我们:上海新郊区 新村建设还真的离不开集体经济。所以,农村集体资产有必要保护这顶“红帽子”。

  • 责任编辑:chenjing
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