•   摘 要:中国国内能源供需状况客观上要求进口海外油气资源。为维护这些海外能源供应的长期稳定与安全,中国 积极开展能源外交。中国承担“国际责任”这个概念的内涵仍然是由西方世界的话语霸权所规定的。在能源外交的具体实践过程中,由于自身“硬利益”和“软利 益”的需求,中国逐渐把承担相应的国际责任有限结合起来,苏丹达尔富尔问题就是典型例证。

      关键词:能源外交;国际责任;达尔富尔问题;中国外交;苏丹

      作者简介:伍福佐,博士,复旦大学国际问题研究院中国外交研究中心助理研究员(上海200433)。

      文章编号:1673—5161(2010)03—0059—08 中图分类号:B822 文献标识码:A

      *本文为复旦大学“金苗”项目资助成果之一。

      中国经济的快速发展造成了国内对能源特别是油气资源的需求相应快速增长。由于中国国内的油气资源储量和产能都无法满足日益增长的需求,中国需要 依赖进口油气资源来填补国内供需缺口。为确保海外油气资源的长期稳定安全供应,中国积极开展能源外交。在能源外交的具体实践过程中,中国开始承担“力所能 及”的国际责任,即中国能源外交与国际责任有限结合。本文试就对中国能源外交与国际责任的内涵、关系演进及其原因进行粗略分析,并以苏丹达尔富尔问题作为 案例研究。

      一、中国能源外交与国际责任——从彼此独立到有限结合

      中国自20世纪七十年代末改革开放以来,经济持续快速发展,对能源的需求也相应快速增长,进入九十年代后尤为显著。到1993年,中国从石油净 出口国变成石油进口国,2003年中国超过日本成为世界上仅次于美国的第2大能源消费国。据国际能源署估计,中国的石油需求将继续攀升,到2025年将达 到1,420万桶/天,其中1,070万桶将来自于进口,即中国对进口石油的依赖程度将达到75%。

      尽管长期以来煤炭一直在中国的能源消费结构中占据主导地位,但由于煤炭利用率低并造成严重的环境污染,同时,由于中国意识到依赖进口石油对国家 能源供应安全可能造成的潜在威胁,因而中国强调发展替代能源,如天然气、水电、核能以及其他可再生能源。就天然气而言,中国的天然气储量相对较丰富,但天 然气目前在中国的能源消费总量中所占份额仅为3%左右。虽然目前中国国内天然气生产能够满足国内需求,但在2004~2030年间,由于天然气消费年均增 长速度将达到5.1%,预计到2015年将翻一番,因此,中国未来的天然气消费需求也将利用国内和国际两个市场来得到满足。中国目前的进口计划包括来自俄 罗斯的管道天然气和增加液化天然气的利用,第一个液化天然气进口终端正在建设之中。

      中国能源供需的现状评估和未来预测显示,中国需要进口油气资源来填补国内供应缺口,即从海外进口油气资源是中国国内能源供需状况的客观需要。这 就意味着,维护来自海外油气供应的稳定与安全是中国的利益所在。在此形势下,“能源特别是石油是如此重要以至于它不能够完全由市场力量来管理”,因此,中 国通过开展能源外交来寻求能源安全。

      中国能源外交是指为了获得稳定充足的海外油气供应,政府鼓励三大国有石油公司(中石油、中石化和中海油)“走出去”获得份额油气,与此同时,通 过政治或经济方式,在世界范围内积极培养发展与能源资源丰富国家之间的双边和多边关系,达成各种不同形式的能源供应协议,为国有石油公司在这些能源国家的 投资开发生产份额油气的活动创造有利环境。在具体实践中,中国能源外交具有两个明显的特征:第一,对象多元化,以发展中国家为主。自20世纪九十年代中期 以来,中国三大国有石油公司采取积极的“走出去”战略,这些公司迄今已在全球20多个国家中进行与能源相关的投资、开发与生产活动,不仅包括油气资源最丰 富的中东,还有非洲、中亚、俄罗斯、东南亚、拉美和北美;第二,开展方式的多样化。中国通过发展与能源资源国家的政治和经济关系来促进能源合作的发展。在 政治上,主要表现为加强与资源国家间的首脑及高层官员互访;在经济上,加强发展与资源国家之间的贸易联系:在外交上,为相关的能源资源国家提供必要的外交 支持。

      对于中国而言,“国际责任”和“能源外交”都是相对较新的概念。20世纪九十年代初,国际上开始出现中国是一个“负责任的大国”的提法,这一概 念在外交层面上有多重含义:在主要大国和国家集团间建立形式和内容多种多样的伙伴关系;在处理与发展中国家的关系时承担应有的国际责任:全面参与多国间框 架机制;以负责任的大国身份构筑与亚太地区周边国家之间的关系。由此可见,中国承担“国际责任”的主要对象是针对发展中国家,就能源领域而言,主要是对象 是那些资源丰富的发展中国家。

      客观来说,国内外学界对“国际责任”或“中国责任”的概念充满争议,没有一个明确的界定。2005年,在美国助理国务卿罗伯特·佐利克提出中国 应该成为一个“负责任的利益攸关方”的提法后,国内学界兴起了对“中国责任”问题的热烈讨论。在此过程中,国内学界的普遍共识是“中国责任”论是西方对中 国崛起造出的类似于“中国崩溃论”或“中国威胁论”的概念,实际上是对中国崛起的一种变相的限制。

      中国的国际责任这一概念,即力图规范中国的外交行为的国际责任的主要内容仍然是由以美国为首的西方国家所主导的。换句话说,目前所提到的中国 “国际责任”是西方话语霸权的结果,佐利克提出的“负责任的利益攸关方”基本上可以反映出以美国为首的西方世界希望中国承担的国际责任的具体内涵:第一, 中国的行为应该满足某些国际标准、规则和机制。国际社会可以用这套规则来衡量随着中国发挥它的日益增长的实力和影响,中国在国际体系中的政策实践:第二, 中国不应以一种狭隘的自我利益的方式来定义它自己的国家利益,而是更加广泛地定义自己的国家利益,这样就有助于培养和维持中国正在受益甚多的现存全球体 系。

      从中国能源外交与其相关的国际责任的内涵分析可以看出,两者之间的关系基本上是彼此独立而基本没有相关性。然而,在能源外交的具体实践中,中国 逐渐把其能源外交行动与其相应的国际责任结合起来,苏丹达尔富尔问题是这方面的典型例证。

      二、达尔富尔问题——中国能源外交与国际责任有限结合的例证

      苏丹是一个油气资源丰富的非洲国家,西方石油公司早在20世纪七八十年代就已在苏丹进行投资,但在八十年代末九十年代初,西方国家以侵犯人权、 内战以及支持恐怖主义为由对苏丹实施制裁,西方的石油公司特别是美国公司和加拿大公司随即都被要求从苏丹撤出。

      中国和苏丹早在1959年就已建交,到20世纪九十年代两国之间出现了频繁的高层外交互访。自从1990年苏丹总统巴希尔访华后,中苏之间的高 层互访每年至少一次,1995年和2006年苏丹总统巴希尔再次访华,2007年中国胡锦涛主席对苏丹进行了回访,2008年6月,苏丹副总统塔哈访华。 除高层互访外,中国还给苏丹提供了援助。如1995年,苏丹总统访华期间,中苏就达成了《中国政府向苏丹政府提供政府贴息优惠贷款的框架协议》和《中国政 府向苏丹政府赠送物资的换文》。同年年底,中国进出口银行向苏丹提供政府优惠贷款。2003年,中国进出口银行又为苏丹的一个大型水电工程——麦洛维项目 的土建工程提供巨额担保。在国际舞台上,中国为苏丹提供外交支持,如1996年4月,联合国安理会通过了对苏丹涉嫌恐怖主义而对之实施外交制裁的1054 号决议,中国因反对制裁苏丹而在表决中投了弃权票。在1998年美国发动对苏丹的空袭后,中国外交部发言人表示,中国反对使用武力,提出国与国之间的问题 与纠纷应根据联合国宪章和国际法准则协商解决。总之,中苏两国高层领导之间的频繁互访、中国给苏丹提供的援助以及在外交上的支持就为中国石油公司在苏丹开 发油气创造了良好环境。

      1997年3月,中石油和苏丹能源矿藏部签署了有关合作进行石油勘探、开发和铺设输油管道的协议,此后,中石油联合马来西亚和加拿大公司建立了 大规模石油联合开发项目。自此,中石油成为苏丹石油工业的~个重要合作者。此外,中石油的建筑分公司帮助修建了到红海的长达930英里的管道和修建了一个 炼油厂。目前,中石油工程建设集团正在修建一个价值2.15亿美元的苏丹港的出口油轮终端以及一条从油田到港口的输油管道。中石油的投资开发活动帮助苏丹 在1999年由一个石油净进口国家转变成为一个石油净出口国家。目前,中国是苏丹的最大投资者,估计达到了40亿美元,而苏丹居于中国石油进口来源的前十 位。

      达尔富尔位于苏丹西部,与乍得接壤。该地区混居着信仰伊斯兰教的阿拉伯人和来自中、西非国家信仰原始宗教或基督教的非洲黑人。双方关系不和,并 时有摩擦发生,2003年2月发生大规模的冲突。当时,由黑人组成的“苏丹人民解放军”和“正义与公平运动”指责苏丹政府未能保护他们免遭阿拉伯民兵袭 击,向政府发动武装袭击,从此引发了危机。据联合国公布的数字,迄今达尔富尔战乱已造成l万多人死亡,100多万人流离失所,其中近30万人逃往邻国乍 得,需要人道主义援助的人口高达200多万。为此,联合国已将达尔富尔列为目前世界上人道主义危机的“重灾区”。面临此危机,联合国、非盟、以美国为首的 西方世界纷纷采取行动,当然,中国也不例外。

      总体来看,中国参与解决达尔富尔问题的外交行动可以划分为两个阶段:第一阶段是“商业是商业”、“政治是政治”阶段,即能源外交与国际责任彼此 独立的阶段,或者说是中国对解决达尔富尔问题的行动少而无建设性作用阶段;第二阶段是“政治”和“商业”有限结合的阶段,即中国逐渐把能源外交实践与其国 际责任结合起来的阶段,或者说是中国力图对达尔富尔危机的解决发挥“建设性作用”的阶段。具体而言:

      第一阶段(2003年2月~2006年11月前),也就是从达尔富尔问题出现到第三届中非合作论坛的北京峰会前。在这一阶段内,中国对达尔富尔 问题的解决的行动少、几乎没有发生积极作用。中国的基本立场是,达尔富尔问题是一个发展问题,因此,该问题的解决要靠苏丹国内的自身发展,正如中国的一位 外交官所言:“商业就是商业。我们努力把政治和商业区分开……我认为在苏丹的国内形势是内部事务。”在这种基本立场上,中国反对制裁苏丹,提出国际社会应 该尊重苏丹的主权,坚持问题的解决应该由非洲联盟主导,其他各相关方配合。在这种原则的指导下,中国在安理会通过的5个有关达尔富尔问题的决议投票中都投 了弃权票。但这并不是说在这一阶段中国没有任何行动,实际上,在人道主义救援方面,中国也作出了相应贡献,如2004~2006年,中国向达尔富尔地区累 计提供2,000万元人民币人道主义物资援助,还分别于2005年1月和2006年1月向非盟提供了总计80万美元的捐款。

      第二阶段(2006年11月至今)是从2006年11月召开的第三届中非合作论坛北京峰会开始的。此阶段的突出特征是中国积极采取各种行动与国 际社会协调来解决达尔富尔问题。简而言之,中国在这一阶段上发挥着“建设性作用”。一方面,中国提出了自己的解决方案,即用“双轨制”和“三方机制”来解 决达尔富尔问题。所谓“双轨制”就是“着眼于和平稳定的维和行动与着眼于民族和解的政治进程应平衡推进,两者相辅相成,不可偏废”。所谓“三方机制”,即 联合国、非盟和苏丹政府间的协商。在三方协商的框架下,发挥非盟在苏丹问题上的主导作用和阿盟的独特作用。另一方面,中国采取了一系列具体实际行动来发挥 建设性作用:第一,首脑会晤协商。在第三届中非合作论坛的首脑峰会上,胡锦涛主席与苏丹总统进行了会晤,2007年2月,胡锦涛主席访问苏丹,与苏丹总统 会晤,讨论了达尔富尔问题;第二,任命特使。2007年4月6~9日,中国外交部部长助理翟隽作为中国政府特使对苏丹进行了访问,其间会晤了苏丹总统巴希 尔和苏丹外交国务部长库尔提等,并访问了北、南达尔富尔两州。2007年5月,刘贵今被任命为中国政府达尔富尔问题特别代表。自从被任命以来。这位特使已 经四次访问苏丹,两次到达尔富尔地区考察,并访问了非洲其他相关国家和欧洲某些国家以促进各方协调与合作;第三,提供援助、捐款以及修建基础设施。迄今为 止,中国共向达尔富尔地区提供了5批人道主义援助物资,总价值8,000万元人民币,是第一个向达尔富尔提供发展援助的国家。除上述援助物资外,中国还向 达尔富尔地区提供了5,000万美元贷款,用于供水设施建设。2008年3月28日,中国常驻联合国代表团代表中国政府,向为联合国和非盟达尔富尔问题两 特使斡旋工作提供资金支持的“联合国达尔富尔政治进程信托基金”捐款50万美元。此外,中国投资3000万美元修建达尔富尔北部的一个大坝,为当地修建 120多所学校、运输和发电设施提供物资和材料,并给当地的经济发展提供所需要的物资:第四,与国际社会合作,共同协商解决问题。2007年7月31日, 在中国担任轮值主席期间,联合国安理会一致通过第1769号决议,决定在苏丹达尔富尔地区部署非盟与联合国“混合”维和部队,并在中国的积极推动下,苏丹 政府同意接受此决议。但是,中国对自2008年以来国际刑事法院起诉苏丹领导人的做法表示“严重关切,认为这种举措已经”对达尔富尔的形式造成了负面影 响”,并明确地表示不希望国际行事法院的这一举措阻碍达尔富尔问题及苏丹南北和平进程;第五,参加联合国维和行动,派遣维和部队。2007年11月底,中 国首批赴苏丹达尔富尔维和工兵分队先遣分队140名官兵,作为联合国第一支进驻达尔富尔地区的维和部队,成为联合国第一支进驻该地区的维和部队。从 2009年年初开始,中国已经实现了驻达尔富尔维和部队的轮换。

      总之,苏丹是中国能源外交的一个重要对象,中国在苏丹继续开展能源外交的同时,对达尔富尔问题的解决的态度与政策发生了明显的转变,把寻求能源 安全利益和承担相应的国际责任结合起来。

      三、中国能源外交与国际责任有限结合的前提及动因

      中国在开展能源外交的同时开始承担国际责任是有一个基本前提的,即中国整体外交政策思维的转型。与此同时,中国自身的利益需求就促成中国能源外 交与承担国际责任的有限结合。从

      中国能源外交与国际责任结合的前提来看,中国总体外交思维的转型是关键。随着政治和经济实力的增长,中国从“受害者心态”外交转变为“大国心 态”外交,亦如一位中国外交官所言,中国外交正在从“反应式外交”转变为“主动式外交”。一些西方学者也注意到中国外交的这种转变,认为中国出现了“新外 交”。

      进入新世纪以来,中国政府提出了自己的国际体系观,指出自己在该体系的作用以及对当今国际事务的主要视角。这种转变源于中国经济20多年发展所 带来的自信,以及对中国过去由于不愿承担国际责任而造成对国际事务影响有限的认识,这种思想转变促使中国越来越强调以“大国心态”作为外交政策的指导思 想。中国开始公开讨论需要“与包括中国在内的主要大国分担全球责任”。正是在此思想的指导下,胡锦涛主席于2003年6月以“对话伙伴”身份参加了“8国 集团峰会”,成为参加发达国家集团峰会的首位中国领导人。随着外交思维的转变,中国不仅和世界各国发展关系,而且更加积极加入世界各种各类政府间或非政府 间组织。同时,中国接受了当前大量的国际机制、原则和规则作为促进其国家利益的手段,甚至力图以现有途径来塑造国际体系的演进。此外,中国积极参与国际事 务的解决,如中国已积极而全面地参与解决一些跨国界问题,包括打击恐怖主义、打击武器和毒品走私、防止传染病和应对气候变化等。

      中国主动式外交的另一个突出表现是提出了“和谐世界”的外交理念。在联合国成立60周年首脑会议上,胡锦涛主席发表题为《努力建设持久和平、共 同繁荣的和谐世界》的讲话,第一次系统阐述了这一重大战略思想,提倡世界各国领导“支持通过和平方式和增强合作来解决国际争端或冲突的努力”,重申了中国 致力于和平、发展与合作,中国的发展“不仅不会损害或威胁任何人,反而只会服务于世界的和平、稳定和共同繁荣。”“和谐世界”的提出表明中国已开始从人类 利益的高度来考虑问题,而不仅仅局限于自身的国家利益。正如国内学者提出,当今中国的外交实践已经包括了一种积极的国际主义成分。

      在中国总体外交思维转变的前提下,中国自身利益的需求成为中国能源外交与国际责任相结合的重要动因,即中国在开展能源外交的同时承担相应的国际 责任是中国自身利益之所在。中国自身的利益包括“硬利益”和“软利益”。所谓“硬利益”就是指实实在在的能源安全利益。中国在开展能源外交的同时,承担相 应的国际责任来维护当前国际体系的稳定,有利于中国海外能源供应的长期稳定。因为,当中国国有石油公司“走出去”、在其海外利益受到侵犯时,不能诉求于中 央政府来得到解决,国际体系中又不存在有真正“管辖权”的世界政府,每个国家都是由受主权保护的政府所组成,世界处于无政府状态。中国和能源丰富的国家签 订能源供应协议并修建油气管道项目,从表面上看可能加强中国的能源安全,但更关键的问题将取决于签约国是否遵守合约、是否真正保护外国企业的财产,同时也 取决于“国际秩序”对这些国家有无约束力,如中石油在苏丹石油工业股份对于苏丹公民来说,这些是让“外国人”控制的股份,相对应的石油资产就是被“外国 人”占有的资产。在当今“能源民族主义”日益兴起的国际背景下,如果在某些能源国家兴起民族主义运动,那么,中国石油公司在这些国家的产权就会随时受到威 胁。

      就苏丹而言,在其3000多万人口中有19个种族,近600个部落,70%以上人口信伊斯兰教,黑人除小部分约200万人信仰基督教外,多数信 仰伊斯兰教和地方原始宗教。苏丹与中国在过去多年友好合作,但一个不可否认的事实是,自1956年苏丹从英国殖民统治独立以来,除1972~1982年 外,苏丹内战至今仍未停止。虽然2002年7月,苏丹政府和“苏南反抗组织”达成均分石油利益协议,并允许南方于2008年之前进行投票以决定是否独立, 但2003年苏丹西部达尔富尔地区的黑人对政府不满,先后组织了“苏丹解放军”和“正义与公平运动”,提出自决或独立的要求,与当地阿拉伯民兵发生冲突, 引发了达尔富尔危机。中国意识到如果该危机持续下去,势必会削弱旨在结束苏丹南部数十年内战的《全面和平协定》并导致新的冲突,这将可能完全中断苏丹的石 油生产,从而对中国在苏丹包括石油在内的经济利益造成严重威胁。因此,从中国的石油安全战略以及在苏丹的投资安全角度来看,必须考虑、研究并想法规避这些 政治上的不确定因素。在此情形下,维护中国海外能源利益的最佳方式并非挑战当今世界秩序而应去维护并改善这种秩序。

      所谓“软利益”就是指中国改善并维护自身国际形象,成为一个为国际社会所认可并被接受的大国。据国际货币基金组织的统计,中国国内生产总值已在 2007年超过英国而跃居世界第四位,2008年继美日之后的世界第三大经济体,2009年超过了德国而成为了世界第一大贸易出口国。据估计,2010年 中国经济总体实力将超过日本而成为世界上仅次于美国的第二大经济强国,可以说,中国已成长为不容置疑的“全球性经济大国”,中国的经济活动也越来越全球 化,国际社会对中国的形象评估就至关重要。“软实力”已被视为中国综合国力和国际竞争力的重要组成部分,但在能源领域内,中国能源外交的展开引起国际社会 特别是西方国家对中国是否以一种和平方式崛起产生怀疑,提出了“中国能源威胁论”、中国能源外交“重商主义论”,中国在非洲的能源外交引起了国际社会的争 议,如一些西方国家谴责中国在非洲的行动是一种“新殖民主义”,并认为中国在非洲影响的扩大削弱了西方在非洲大陆历史上的霸权地位,是对全球均势的一种挑 战。甚至一些非洲国家媒体也质疑中国的行为,如一位南非报纸的主编说:“如果英国人是我们昨天的主人,那么,中国人已经来取代他们的位置。与此同时,中国 对达尔富尔问题的政策尤其遭到了西方社会的谴责,如《纽约时报》的一篇文章谴责中国在2005~2007年期间给苏丹政府提供庇护,阻挠国际社会特别是英 美制裁苏丹政府的努力。2008年北京奥运会举办之前,西方一些明星联合抵制并蔑称北京奥运会是一场“种族屠杀奥运会”。还有人提出,中国利用能源外交在 从事一种石油地缘政治而无视达尔富尔地区的种族屠杀。这些谴责显然对中国国际形象产生不良影响。因此,西方人士明确提出,中国应注意改善它在非洲的形象。 为改善和维护自身良好国际形象,中国强调自己是一个“负责任的大国”,为此而采取具体行动向国际社会证明中国的确是一个负责任的国际行为体。

      总之,以中国总体外交思维转变为前提,以中国自身利益需求为动因,中国在开展能源外交的过程中逐渐把维护海外利益与承担相应的国际责任结合起 来,这种结合的一个明显特征就是一种有限而非无限的结合。换句话说,中国在开展能源外交的过程中承担的是一种“力所能及”的国际责任,而不是超越自身实力 或损害自身利益的国际责任,如在苏丹达尔富尔问题上,中国的行动既要维护自身在苏丹的重要能源利益,又要承担相应的国际责任。这可以用中国一位外交官的话 说,“在决议磋商的过程中……始终牢记我国在苏丹的利益。不能损害我国利益,这是我们的底线。”在这种情况下,中国能源外交与国际责任的结合程度必然是有 限而务实的。

      四、结语

      中国在积极地寻求直接的全球经济利益,特别是在其在非洲的能源和其他自然资源的利益。与此同时,中国在越来越采取一种更加长远而且更加成熟的外 交方式来承担其相应的国际责任。正如世界银行非洲部的经济顾问哈里·布罗德曼在接受采访中提到,“中国人在轻工制造业、水利设施、食品加工、纺织、电讯和 旅游业的投资,以及其他各种各样的非商业性的基础设施投资……不管是以股份还是债券形式,中国人都是在填补非洲所面临的投资缺口。”这一评论可以说反映了 中国在开展能源外交的同时,已经开始承担促进非洲发展的国际责任。

    毫无疑问,中国正在迅速地崛起成为世界能源市场和全球能源地缘政治中的一支主要力量,这种崛起表现为中国旨在确保未来能源供应安全的积极能源外 交。当然,我们需要把中国能源外交放在中国的更为广泛的政治经济利益和整体外交政策背景下来考察,这样就可发现,一方面,由于“外交是内政的延续”,维持 一种和平的国内和国际环境对中国持续发展至关重要;另一方面,为成为一个被国际社会所接受的“负责任大国”,在中国能源外交政策中,外交政策是第一位的, 而能源是第二位的。这就解释了为什么中国在寻求能源外交的过程中开始承担相应的国际责任,这也则进一步证明了中国是现存国际秩序的维护者而不是挑战者。
  • 责任编辑:zfm
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。