摘要:改革开放以来,中国农村反贫困斗争取得了伟大胜利,但是脱贫人口又返贫的现象一直存在,它已经成为阻碍我国农村扶贫开发进程的顽疾。导致农村返贫现象的主要根源在于“主体、供体、载体”三者发展的不可持续性,因此,构建“主体—供体—载体”三体均衡、三位一体的可持续扶贫模式是实现农村贫困人口持续脱贫与贫困地区持续发展的根本出路。
关键词:返贫;主体—供体—载体;可持续扶贫模式
改革开放以来,中国农村反贫困斗争取得了伟大胜利。农村贫困人口有了大幅度的减少,从1978年的2.5亿人减少到2008年的4007万(包括低收入人口在内),13亿人的温饱问题已基本解决,我国成为世界上最早实现千年发展目标中贫困人口减半的发展中国家。然而,我们应当看到:自进入21世纪以来,由于扶贫观念的落后,以及扶贫方式过于传统,扶贫不扶智,增长不发展,生态资源不可持续等问题的普遍存在,我国的减贫速度趋于缓慢,而且脱贫与返贫同时并存的问题已经成为阻碍我国扶贫开发进程的顽疾。据统计,我国2003年未解决温饱的贫困人口不但没有减少,反而增加了80万人,全国各贫困地区的返贫人口不断增加。其中,因灾返贫人数更加惊人。以四川、甘肃两省为例,四川省2000年的返贫人口为54.8万人,是当年脱贫人口的109.5%;2004年,四川东北部各贫困地区发生洪灾,致使返贫人口超过了当年的脱贫人口;2005年,四川省返贫人口在20%以上;2006年,这些地区又发生特大旱灾,返贫的人口大大增加; 2008年,受汶川大地震的影响,四川省各个贫困村因灾返贫人口大量增加,贫困发生率由灾前的30%上升到60%以上。在这次大地震中,甘肃省的返贫人口高达230多万人,贫困人口总数达680.5万人,贫困面为32.7%,主要分布在集中连片的贫困地区。因此,走出“贫困——脱贫——返贫”的怪圈,促使贫困地区的经济开发与社会、资源、环境协调一致,实现贫困人口持续脱贫、贫困地区持续发展,成为新时期农村扶贫开发的关键性任务。
一、多维透视农村返贫致因
返贫一般是指在经过扶贫开发后摆脱了贫困的部分人口再度返回到贫困人口行列的现象。导致农村脱贫人口返贫的因素很多,既包括自然因素、社会因素和历史因素,又包括经济因素、制度因素以及贫困者自身的因素等。概括起来,主要包括以下三个方面的原因:
(一)主体素质的不可持续性
主体素质的不可持续是指贫困人口的身体健康、思想观念、教育水平、文化技能等综合素质得不到持续有效的提高,导致“贫困—超生多生—教育水平低—主体素质低—返贫”的恶性循环。它是束缚贫困地区经济发展,致使贫困人口脱贫后又返贫的主要根源。
贫困主体素质的积累和提高是可持续扶贫的根本驱动力,它在农村反贫困过程中扮演着最为关键的角色。但是,由于贫困地区交通不便,信息闭塞,现代化、信息化程度不高,不可避免地会造成该地区贫困人口的思想观念相对保守落后,他们往往为解决温饱而进行短期开发,忽视长远规划,导致自然资源的过度开采和生态环境的破坏。在农业生产中,由于教育水平不高,缺乏科学知识的指导,贫困地区一直沿袭着传统的自给自足式农耕作业,导致农产品科技含量低,竞争能力弱。在扶贫开发过程中,受知足常乐、安于现状的观念影响,容易养成贫困户不作为的“等、靠、要”思想,导致他们自我积累和自我发展的能力无法从根本上得到提高。此外,由于经济文化落后,医疗、养老保障制度不健全,导致“养儿防老”观念根深蒂固,“多生超生”现象有禁不止,在资源供给本来就严重不足的情况下,这些贫困家庭的人口身体素质、文化素质更加低下,形成了“越穷—越生—越穷”,“贫困—脱贫—返贫”的恶性循环。
据全国农村住户抽样调查的结果显示,农村劳动力文化程度普遍不高,具有高中以上文化程度的劳动力比重明显偏低。2005年和2006年全国农村贫困人口的文盲、半文盲率分别为15.6%和13.2%,平均受教育年限分别为6.6年和6.9年,具有小学文化的贫困人口分别占3714%和3716%,具有初中文化的分别占41.0%和42.9%,具有高中文化的更少,只有5.1%和4.7%。贫困主体的素质之低可见一斑。此外,虽然自2006年起,全国积极推进新型农村合作医疗试点建设,基本形成农村各县、乡、村三级卫生机构设置,但是由于贫困地区的卫生资源不足,有限资源的利用效率较差,加上医务人员业务素质有限,极大地影响了贫困人口身体素质的提高,最终导致农村因病致贫、因病返贫的贫困人口有增无减。
(二) 供体扶持的不可持续性
供体扶持的不可持续是指外部经济、社会环境的不平等,导致农村贫困地区得不到持续有效的资源供给,如:农村制度缺失(农村扶贫制度、社会保障制度等) ,扶持资金不足,基础设施和公共服务滞后等,使贫困地区因缺乏外部支援而陷入经济困境,贫困主体的自我积累和发展能力也因此受到制约,最终形成“贫困—扶贫资源不足—经济困难—返贫”的恶性循环,这是农村贫困人口返贫的一个重要原因。
供体作为一种社会资源,它是实现可持续扶贫的必要条件,它的有效供给和平等分配对贫困地区的经济社会全面发展起着不可替代的作用。但是,由于农村贫困地区的扶贫制度存在缺陷,地方政府只注重经济扶贫而忽视文化、教育、科技和生态等全方位扶贫,脱贫的数量优先于质量。同时,农村还普遍存在外部扶持性资源不足,基础设施和公共服务建设滞后等问题,致使农村主要公共服务资源(如教育、养老、医疗等社会保障) 供不应求,贫困农户对社会资源的平均占有量太少且质量不高,进而造成贫困地区经济发展困难,脱贫后又返贫的现象频繁发生。
从扶贫资金的投入来看,我国政府虽然在逐年加大对贫困地区的财政扶持力度,但是由于农村贫困人口的分布越来越趋于分散化,扶贫资金被机械地进行条块分割,加上资金利用不合理及监管力度不够等原因,导致扶贫资金流失严重,扶贫资源没能真正进村到户。从基础设施建设来看,由于长期缺乏资金投入,交通、水电等基础设施仍然是制约贫困地区发展的主要因素。据调查,2006年全国贫困农户仅有93.9%的所在村已通公路,97.8%的户所在村已通电,94.6%的户所在村已通电话,93.4%的户所在村能接收电视节目。从教育培训情况来看,由于农村教育资源的供应不足,贫困地区的基础教育、职业教育和技术培训普及率很低。调查发现,2006年在国家重点贫困县和贫困村中的义务教育完成率仍然很低,约有27.4%的儿童因经济困难失学和辍学。农村贫困县中曾接受了中等职业教育的劳动力仅占1.6%,而曾接受过技能培训的劳动力比重也只有13.6%。从医疗保障来看,改革开放以后,传统的农村合作医疗体系因失去了集体经济的支撑逐渐瘫痪,而新型合作医疗体系又尚未完全建立,致使农村医疗卫生机构被推向市场,呈现出过度市场化的趋势。结果导致医疗费用的涨幅过高,贫困农户看不起病、吃不起药,就医可及性很差。正是由于贫困人口缺乏必要的医疗保障,贫困地区的“因病致贫”、“因病返贫”现象非常严重。从养老保障来看,中国农村真正意义上的养老保障才刚刚起步,其保障的层次和社会化程度较低,覆盖范围小,目前还仅限于在一些经济发达或较发达省份的农村地区试行。此外,养老保险的实施标准偏低,其中最低的可选档次为2元/月,缴费15年后可以领取9.9元/月的社保金。显然,这样低的养老金标准是很难调动农户的投保积极性的。
(三) 载体循环的不可持续性
载体循环的不可持续是指贫困地区恶劣的自然、生态环境得不到持续有效的治理,使贫困人口陷入“贫困—生态环境破坏—自然灾害—返贫”的贫困陷阱之中,难以冲出“贫困—脱贫—返贫”的怪圈,这是导致减贫效果越来越不明显,脱贫速度趋于缓慢,贫困人口脱贫后又返贫的一个直接原因。
载体作为人类赖以生存的自然资源,它是实现可持续扶贫的自然前提,也是整个人类社会发展的根本依托,发挥着稳定和调节的功能。但是,贫困带来的生存危机迫使人们放弃可持续的自然循环规律,过度使用自然资源,造成生态环境的不断恶化。“靠山吃山,靠水吃水”的生存信条致使贫困群众无视自然规律,为了满足短期的生存需求,对森林乱砍滥伐、甚至于毁林开荒,对耕地和草地滥垦滥牧,对矿产进行无止境、无限度的粗放式就地开采。这种掠夺性的资源侵蚀行为,造成了生态环境的严重失衡,自然环境不断退化,水土严重流失,各种自然灾害(如干旱、洪涝、风沙、冰雪灾害等) 频繁出现,并且这些灾害的影响范围越来越大,危害程度越来越严重。
有关统计数字表明,我国森林生态系统退化严重。我国森林覆盖率不到19%,森林面积仅占世界的4%左右,人均占有林地面积为0.11公顷,林地质量不断下降。此外,我国的土地荒漠化问题也相当严重,全国共有荒漠化土地面积263.62 万多平方公里,占国土总面积的27.46%,主要分布在新疆、内蒙古、西藏、甘肃、青海、陕西、宁夏等重点贫困省(区),其荒漠化面积占全国荒漠化总面积的98.45%。自然资源和生态环境的破坏引起频繁的自然灾害,造成大量农田受灾。据统计,2000—2003年间因干旱受灾农田面积分别达到4054.1万公顷、3847.3万公顷和2220.7万公顷,由此造成大约500亿元的粮食减产损失,其中受灾害损失最为严重的往往是那些集中连片的贫困地区。
二、构建“三体均衡、三位一体”的农村可持续扶贫模式
“主体—供体—载体”三体均衡、三位一体的扶贫模式要求以“三体均衡”为前提条件,以“贫困主体能力持续提高、扶贫资源持续供应、生态环境持续循环”为基本内容,以“三位一体”整体推进为目标,“主体、供体、载体”三者相互促进、相互协调、均衡发展的可持续扶贫模式。如下图所示:(略)
就整体而言,农村可持续扶贫模式坚持以“三体均衡”为前提,“主体可持续发展”为核心,以发挥“三位一体”的整体功能为手段,以实现贫困人口持续脱贫、贫困地区持续发展为目标。首先,强调“供体、主体、载体”三者地位平等,互不削弱,实现三体均衡发展;其次,坚持“以人为本”的指导思想,把提高贫困主体素质作为可持续扶贫的根本驱动力,把扶贫资源可持续供应与利用作为可持续扶贫的外部推动力,把自然生态环境的可持续循环作为衡量扶贫开发是否可持续的基本标准;最后,促进“供体、主体、载体”三位一体、协调发展,发挥它们的整体互动功能,最终实现贫困人口持续脱贫和贫困地区持续发展。此模式的具体操作如下:
(一)促进主体素质的持续提高
要实现贫困主体素质的可持续发展,就必须坚持“扶贫先扶智,治贫先治愚”的基本原则,通过“教育扶贫”手段来提高贫困人口的人力资本水平,从根本上解决返贫问题。
第一,加大对农村贫困地区的教育资金投入。加强教学设施建设,保证农村教师队伍的质量,根据当地实际情况,尝试“基础教育和职业教育相结合,职业教育与技术培训相结合”的发展思路,加强对农村贫困地区的青壮年劳动力进行职业技能培训和农村实用技术培训工作。推行“基础教育职业化”的模式,在实行九年制义务教育的基础上,逐步将短期培训转向职业教育,积极稳妥地推进移民扶贫,达到既能提高农村基础教育普及率,又能提高农村劳动力的职业技术水平的双重目的。
第二,引导和刺激贫困人口进行人力资本的自我积累和自我投资。一方面,开展针对贫困地区的宣传教育工作,切实改变贫困户的“等、靠、要”思想,帮助农户培养竞争意识,树立教育投资的效益最大化理念,采用各种优惠措施,激励贫困农户积极参加各项职业技能培训,并且为农民提供就业和创业的资金和技术支持。另一方面,逐步建立“政府主导、社会参与,城乡教育资源有效整合,流出、流入双向协作”的农村劳动力培训体系,完善政府主导、多方筹集的投入机制和城乡统筹、突出农村的资源整合机制,打造一个多渠道、多层次、多形式的农村劳动力职业技术培训格局。
第三,控制人口增长,改善医疗服务,提高贫困人口的身体素质。人口素质的提高是实现农村扶贫可持续发展的根本保证和基本前提,它直接引起吃饭问题、就业问题、教育问题、资源破坏、环境污染、生态失衡等系列问题。我们应当继续实施控制人口增长,提高人口质量的计划生育政策,严格控制贫困人口过快增长,抑制那些有身体缺陷和精神障碍的人口再生产,为贫困地区人口素质的改善创造数量前提。同时,必须不断健全和改善贫困地区的医疗服务体系,为贫困人口提供免费的疾病预防、控制、治疗和保健等一整套医疗服务,帮助农村贫困人口逐步走出劳动力低水平循环的陷阱。
(二)确保供体资源的持续供给
供体资源的可持续供给是遏制返贫,实现可持续扶贫的重要保证。新时期的扶贫开发应不断拓展扶贫资金的筹措渠道,完善资金管理,继续开展贫困地区的基础设施建设,建立健全农村贫困地区的教育、医疗、养老等社会保障体系,全面发展农村公共事业。
第一,拓展扶贫资金的筹措渠道,完善资金管理,确保扶贫资金的功效得到充分发挥。必须改变以前过分依靠政府财政拨款的传统筹资方式,应当建立起一套以政府财政为主导,全社会组织和个人广泛参与,国内外资金资源大量涌入的多渠道的资金筹措机制。同时,积极完善农村扶贫资金的管理机制,实行扶贫资金统一管理,避免资金流通中环节过多的现象,建立扶贫资金管理责任制,加强监督和检查,做到明确资金流向,防止渗漏和流失,确保扶贫资金按时、足额到位,充分发挥扶贫资金的功效。
第二,加强基础设施建设,推动贫困地区的经济发展。一方面,要在全国范围内进行大规模、有组织、有规划的农业综合开发,通过中低产田改造、生态综合治理、产业化经营等措施,改善农业基本生产条件,提高主要农产品的综合生产能力,实现农业增产、农民增收。另一方面,通过国家财政划拨、专项扶贫贷款、社会及个人自愿投资和以工代赈等方式,组织动员贫困群众积极参与贫困地区的交通、农田、水利、电力、网络通讯等基础设施的建设,帮助提高贫困地区的造血功能,增强自我积累和自我发展的能力。同时,要继续实施生态家园富民计划,探索农村经济、社会、自然和生态可持续发展的新思路,为贫困地区的经济发展和生态环境效益的提高创造条件。
第三,建立健全农村贫困地区的教育、医疗、养老等社会保障体系,全面发展农村公共事业。一方面,统筹城乡教育资源,大力发展农村贫困地区和民族地区的基础教育、职业教育和技术培训教育等,构建城乡一体化的教育体系,繁荣和发展农村文化,促进教育资源人人共享。另一方面,政府应当加强引导,鼓励动员多方筹资,巩固和发展大病统筹、兼顾小病的新型农村合作医疗制度。与此同时,要在贫困地区设立村级卫生义务医疗站,为贫困农户提供最基本的医疗服务,不断完善政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资的贫困人口医疗救助制度,对患大病农村五保户和贫困家庭实行医疗救助。此外,要全面落实农村五保供养政策,完善农村最低生活保障制度,以及受灾群众救助制度,逐步推广新型农村社会养老保险制度,加快健全农村社会保障体系。针对生态环境不断恶化、自然灾害频繁发生的全球性生态危机,我们应当在灾害频繁地区成立防灾减灾、灭害机构,提供灾害预防和减灾灭害服务,并且努力发展防灾避灾产业,适当加大设施农业的投入比例,加强农村防灾减灾能力建设,积极探索扶贫开发与灾后重建、防灾减灾相结合的新机制。
(三)保证载体的可持续循环
保护贫困地区的生存环境,促进自然资源的可持续利用,保证载体的可持续循环是新时期农村扶贫开发的重要方针。我们必须坚持走综合开发和可持续发展的道路,按照建设生态文明的要求,发展节约型农业、循环农业、生态农业,加强生态环境保护,把扶贫开发与环境治理、生态保护相结合,避免贫困—生态环境破坏—自然灾害—贫困的恶性循环,走出区域性贫困陷阱。
第一,坚持计划生育的基本国策。确立以人的全面发展为中心,控制人口数量和提高劳动力素质,缓解人口对资源和生态环境的压力,使人口的变动和发展同经济、社会、资源、环境的变动和发展相适应,促进人与自然、人与社会的和谐发展。与此同时,必须完善计划生育奖励扶助制度,提高奖励标准,把扶贫开发与计划生育有机相结合,倡导优生优育,增强人力资本积聚,避免贫困的代际传递,进而实现人口可持续发展。
第二,统一规划,系统开发,综合治理。要在系统理论的指导下,制定符合自然规律和经济规律的生态环境建设科学规划,中央与地方统一决策、统一管理、集中投资、责任到人,形成生态环境治理的整体合力,保障贫困地区的自然、经济、社会良性循环。通过对可持续扶贫模式的贯彻实施,在反贫困过程中实现经济、社会和环境效益最大化,促使贫困地区人口、环境、经济、社会协调发展,把农村贫困地区建设成为经济持续、生态持续和社会持续完美统一的社会主义新农村。
第三,制定资源使用标准,加强资源环境的行政管制,确保资源的可持续利用。必须依据资源承载能力和环境容量规定资源的利用方向、方式和限额等,加强自然资源管理,把资源开发利用同保护管理结合起来,确保资源的保值和增值。对水、树木、土壤等可再生资源的开发利用不能超过资源的再生能力,以便资源能够持续利用,而对诸如矿物资源等不可再生资源的开发利用必须加以严格规划和控制,以保证下一代人能够持续利用。因此,在农村反贫困过程中,必须充分重视对自然资源的保护和可持续供给,把资源可持续利用作为扶贫开发的基本要求和目标,实现扶贫开发—重建自然生态—资源持续供给—经济发展—脱贫致富的良性循环。
作者单位:南开大学