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提要:通过与“市场维护型联邦主义”理论的对话,以及对集体企业兴衰史的重新梳理,本文提出了一个新的制度分析框架来解释集体企业的兴衰。与那种过于强调地方政府“为增长而竞争”的观点不同,本文突出了各级政权在一个超大规模的集权体系中为了扩展自主性而努力奋斗的因素。认为集体企业所以能从乡村社会中内发出来,正是处于集权体系最底层的基层政权为了扩展和维护基层自主性的结果。而集体企业的失败,宣告了这种努力的严重受挫。从而对乡村集体企业的兴与衰给出了一个统一的解释。 关键词:乡村;集体企业;基层自主性 在乡村发展史上,集体企业的兴衰是一个很令人困惑的现象。这种组织在乡村的困厄中异军突起,带给人们巨大的希望,却又在巅峰时土崩瓦解,遽成追忆。其兴也勃,其亡也忽,该怎么解释呢? 乡村集体企业走过了一个艰辛的历程,它一直在与“左”的倾向的纠缠中发展。在主流的政策语言中,集体企业的发展一般被看成群众对极左思潮的自发抵抗,可在潘维(2003)看来,没有“左”也就没有集体企业。他将改革前的社队企业理解成高层政策特别是党内激进派的政策产物,将改革后的乡村集体企业理解成集体主义精神的遗产。这个解释确实指出了部分的事实,但他的框架受限于海外政治学解释中国政治的派别政治范式,结果也就忽视了高层决策者实事求是、与时俱进的精神。如果真的能分清左与右的话,那么对于同一个决策者来说,他的行为既可以左,也可以右。特别是,在一个复杂的超大型社会里,是否左的政策一定就只能导致左的结果呢?这也未必。在社会学界,一种最强有力的解释(费孝通,2000/1984:101)事实上是将乡村集体企业的发展理解成了一系列极左政策的意外后果,比如:人口政策的过于宽松导致了农民就业的巨大困难,这在集体内部形成了开辟新道路的压力;而文化大革命使得经济秩序崩坏,很多城市企业关停,这就给了乡村组织巨大的市场空间;同时,在严格的城乡二元结构中,下放干部、工人以及上山下乡的知识青年也偶然地成为联结城乡与工农的人格化因素。 将集体企业的发展与宏观政治运动联系起来,这个分析视角给出了集体企业发展的宏观历史背景,却很难让我们从中得到关于农村未来发展道路的启示。我们能否跳出对于意识形态冲突的过度关注,来对集体企业的发展过程进行比较中立的分析呢?采取制度分析的视角或许能达到这个目标。相对于政治风向和政策导向来说,高度集中的政治经济体制要稳定得多。如果我们把集体企业的发展过程看成是乡村集体及其干部在这个制度环境中开展自主行动,并在这个自主行动的过程中不断建构制度框架的结果,那么,就有可能建立一种比较中立和有力的分析框架。特别是,既有研究对于集体企业的兴起给予了很大的重视,对于它的衰亡却研究不够,这不仅是中文文献里的一个缺憾,在英文文献里也很突出,正如周雪光和赵伟(2009)所发现的:“有趣的是,在乡镇企业研究中,学者们对其当年的飞速崛起有着激烈持续的讨论,而对乡镇企业在90年代末的迅速消亡则鲜有研究。”本文尝试对于集体企业的兴与衰给出一个统一的解释框架。 一、地方/基层的自主性问题 (一)自主性与分权的关系 当前,关于集体企业兴衰现象最主流的制度分析框架是所谓“市场维护型联邦主义”理论。该框架及其衍生性解释致力于说明一个民主、法治和私有产权都不健全的国家为什么能有持续的经济增长,它的主要支持性经验数据来自中国,所以也称为“中国特色的联邦主义”。 该框架正确地肯定了地方政府在发展辖区经济中的积极作用,强调财政分权是导致这种正面结果的关键条件。该框架的核心主张现在被凝练成这样一个口号:“为增长而竞争”(张军、周黎安主编,2008)。 具体地说,该理论有五个基本假设(Montinola et al.,1995):1.政府体系至少有两个层级,每个层级都有自己明确的权威范围或者自治权;2.下级政府对于其辖区内的经济事务有首要的责任;3.中央政府保证国内市场统一;4.地方政府的硬预算约束;5.这种权威与责任的划分是制度化的(institutionalized )。在他们看来,只要满足了这五个条件,地方政府之间就极可能发展出类似于企业之间的竞争关系,这种竞争将导致市场秩序的构建,以及全面的经济增长。所以,他们的财政联邦主义理论是“市场维护型”的联邦主义。被纳入到这个框架下的第一篇文献是钱颖一和许成钢发表于1993年的文章:“中国的经济改革为什么与众不同——M 型的层级制和非国有部门的进入与扩张”。这篇文献主要的解释对象恰恰是乡村两级“地方政府”积极和成功地发展“非国有部门”(当时主要是集体企业)的现象。因此,解释乡村集体企业的兴衰,必须与这种理论框架进行对话。 总的来看,市场维护型联邦主义理论确实点出了中国经济奇迹的一个关键:包括乡村基层组织在内的“地方政府”的积极有为。能够将这种经验理论化,无疑是钱颖一等人的一大贡献。在后来的检验中,该理论受到很多批评,在众说纷纭之中,该理论真正的问题究竟在哪里? 钱颖一和温加斯特(钱颖一、Weingast,2008/1995)将自己的五个假设分为两类,第一类假设是关于联邦制的,是描述中央和地方关系的;第二类假设是关于维护市场的,也就是说联邦制维护市场的条件。前一类假设包括第一、三、五假设;后一类是指第二和第四假设。市场维护型联邦主义理论的使命被设定为要说明一种已经存在的分权关系何以能够维护市场,因此第二和第四个假设被认为是这个理论的核心假设。 但将这个理论应用到其实是中央集权的并且是巨变中的中国时,更核心的问题不应该是并不存在的联邦制度与尚不成熟的市场之间的关系,而应该是这第一、三、五假设提出的问题:中央与地方之间的持久平衡是如何可能的,或者说中央与地方政府之间的行政分权如何才能成为“制度化的”。 令人惊讶的是,无论是支持者还是反对者都没有认真地反思这个制度化是如何达成的。他们的思考存在一个共性或者说一个共同的缺陷:他们都把分权想象成是外在于行动主体的不可更改的变量。分权成为上层对下层的恩赐,与下级政府的争取没有关系。钱颖一认为,在中国的M 型结构中,地方政府的讨价还价权力极为有限,可是拥有极大的自主权,那么很显然,这种自主权与讨价还价的能力无关。在随后的一篇文章中(钱颖一、Weingast,2008/1995),他细述了中国建国后的经济分权史,特别是那些写在中央文献上的正式制度的演变,这完全就是中央的放权史。 市场维护型联邦主义的批评者对于地方政府和干部过于老实的形象也没有异议,他们把火力集中在“分权何以就能维护市场”这个市场维护型联邦主义最主要的承诺上。如罗顿和罗斯-阿克曼(Rodden&Rose-Ackerman ,1997)、周黎安(2007)、张军(2008)以及杨其静和聂辉华(2008)都提出了这个问题。在周黎安(2007)的替代模式中,仍然保持了地方政府和干部的乖巧形象。“中国地方官员的晋升锦标赛模式”放弃了对财政制度的倚重,转而突出了地方竞争中人事制度的因素,把“行政分权—区域竞争—导致了经济增长”的分析框架转变为“人事集权—官员为了晋升而竞争—以发展经济为手段”。可是,在这个升官大考场里,考试规则也完全是上层设定的,下级官员只要进考场答卷足矣。邢华(2007)利用江苏省52个县级领导的数据得出了官员升迁与经济增长之间负相关的计量结果,杨其静和聂辉华(2008)认为,这至少说明了市场维护型联邦主义理论缺少关于地方政府制度供给的微观基础的理解。蔡洪滨和特雷斯曼(Cai &Treisman,2006)在对市场维护型联邦主义失望之后,转而相信改革就是中央内部改革派的作品,地方的自主性彻底消失了。 周飞舟(2009)则对市场维护型联邦主义将企业治理中适用的锦标赛理论移植到政治治理中来的适用性提出了质疑。可是,周也认为在多层级的集权体系中,上层必然会适时地发动政治锦标赛来激发官僚集团的活力,此时,目标将被人为地简单化,使竞赛成为可能。这个解释的贡献在于,发现这种竞赛会在集权体系中周期性地出现,而且设定了重复出现的条件,首要的条件就是分权;反过来说,上层大规模放权的原因是想发动政治竞赛。这个解释以一种特殊的方式帮助我们厘清了问题所在。很显然,在这种理论预期里不会出现社队企业或乡镇企业,因为这些草根组织并不出自庙堂的理性飞扬,而是属于乡村生活的沉默底色。如果说上层放权和竞赛出现在政治潮流的波峰,那么一直潜行在波谷里的强大自主性又是什么呢? (二)地方/基层自主性的内涵辨析 地方政府/基层组织的老实巴交形象十分缺乏理论和现实的依据。 从社会学的制度(也可以说是结构/文化)和主体的关系说,这个问题的性质是割裂了制度与主体之间的关联,假定无需主体的相互建构,分权制度也能凭空产生。换句话来说,相信缺乏讨价还价能力的地方政府拥有可观的自主权,这实质上是把中国的集权体系想象成了理想官僚制,因为只有在理想官僚制下,自主权才可能单单来自上级的授权而无需下级的争取。经济学家没有为他们的这种贸然颠覆给出任何解释。从博弈论的角度来说,这种形象体现了对制度形成过程的片面理解。青木昌彦(2001:5-8)将制度分为三类:机构、博弈规则、博弈均衡。在第三种定义中肯定了主体是可以参与到制度形成过程中的,而不只是被动地遵从博弈规则。市场维护型联邦主义采取了一种死板的制度形成观,将分权看成地方政府之间进行博弈的既定规则。这大概是为了逻辑的清晰性而放弃了完整性。另外,这种形象里可能也包含了一种陈旧的国家观。在那种把中国的政体与苏联式极权主义划等号的国家观念里,中国的国家权力是可以一杆子到底的,地方根本就没有修正能力。其实,即便在计划经济时代,政策在实际执行中的走样也比苏联和东欧国家普遍和严重得多。迈克尔。曼(2007/1993)认为,古代的中国是一个专制权力强大,基础权力薄弱的国家,这种情况在计划经济时代有所改观,但到了改革年代又旧态复萌。总之,中国虽有中央专权的架构,但实际能力并不高。 反过来,地方政府/基层组织的机智灵活形象,其可以援引的理论资源也不够丰富。那些生活在小国或者联邦制国家里的西方理论家较少注意这个问题。正如迈克尔。曼(2007/1993:第二卷:100)所指出的:“所有的国家都在为不断增强的斗争所困扰,这种斗争来自中央集权与地方—区域权力的对立……然而,这些至关重要的、关涉中央和地方政府之间关系的问题,一直以来都被所有国家理论所忽视。”他把人们对国家自主性问题的观点分为两类:真正的精英主义和制度国家主义。前者强调国家在领导人的领导下作为一个整体在运作,其表现就如同一个人一样,在国际上作为单一的博弈主体,在国内与各种社会力量进行周旋;后者强调国家和其他行动者一样只是扮演着制度/文化中的角色,“所有的运作者都受到现存政治制度的制约”(迈克尔。曼,2007/1993:第二卷:60)。通俗地讲,国家的自主性既有灵活性的一面,也有原则性的一面。同样,可以认为,地方/基层的自主性也具有这两方面。问题是,自主性的原则性层面在中国指的是什么呢?或者说在调节上下级政府间关系方面,我们是否也有一些坚定的基本规范,比如地方自治的宪政制度或者文化传统?当然,我们也有一些相关的规范,但这些规范主要是突出了集权的合法性而不是分权的必然性。而且,我国的农村政策总是在不断的变动中,我们前面提到的自主权也往往是上级政权的权宜之计,实际上是不同层级的政府和农民之间复杂互动的制度化结果,会因为互动环境或主体策略的变化而继续变动。因此,当我们谈到地方/基层自主性时,灵活性要显得比原则性更突出,其核心内涵主要是地方/基层政权能动地利用一切条件合理地扩展自身权益的能力。 基于这种分析,本文所指的地方/基层自主性在内涵上具有这样两个特质,或者说本文对于地方/基层自主性有以下两个基本假定: 1.地方/基层自主性区别于地方/基层干部或精英的自主性,代表着一种不可被任何群体或个人所独占的集体利益,或者通俗地说——公道。对上代表着本地民众的利益以及本地实际情况,对下代表着国家意志和公共权威。 2.地方/基层自主性指的是地方政府与基层组织能动地利用一切条件合理地扩展自身权益的能力。这种能力在事实上也常常超越了上级授权的范围,并且可能被制度化,形成实际上的分权关系,所以,实际的分权关系与文件上记载的上级授权是不一致的,不能混淆。 对于第二条假定将在随后分节说明,这里首先解释第一条假定。 这条假定其实是借用黑格尔—斯考切波脉络的国家自主性概念来解释地方/基层自主性,认为在地方/基层社会中也有一种“自主性的结构——这一结构具有自身的逻辑和利益,而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合”(斯考切波,2007/1979:27-28)。国家自主性不仅仅是对社会存在的,也对国际社会存在,同样,地方/基层的自主性更是相对于其上下左右的其他主体而言的。 在我们的政策语言中,国家自主性常常被表达成中央的积极性,地方/基层被表达成地方或基层的积极性,要发挥两个积极性。沈德理(2003,2004)比较早地把口语化的“地方积极性”提法改造成学理性的“地方自主性”概念,列举了地方自主性发挥的行为特征,并指出这种自主性是区域经济社会发展的内源性动力。他的定义与本文的定义基本一致。但他未能厘清这个概念的学术脉络,所以还是不够清晰。何显明(2008)在沈德理的研究基础上进一步对地方自主性概念进行了界定,力图使其更为清晰,但他的问题在于,他其实没有区分开地方自主性与地方官僚群体的自主性,结果也就使得这个概念失去了基本的规定性。这种偏离往往由于对地方/基层干部道德品质的负面评价被放大了,似乎认为地方/基层干部既然手段上如此灵活,目标上也难免是自私自利的。比如,魏昂德(Walder,1995)揣测集体企业虽然不是私有企业,但官员扩张私利的动机有助于硬化预算约束。李连江和欧博文(Li&O ‘Brien ,1999)提出了基层自由裁量权(Street-level discretion)的概念,在他们看来,基层自由裁量权的突出表现是干部根据自身利益对上级政策采取“选择性执行”(selective policy implementation)。许慧文(Shue,1988)也认为地方/基层的自主性很容易沦为“局部地方专制”。她的观点得到了张静的发展,张静(2000:253)反驳了那种以为建国后的国家政权建设已经消灭了基层自主性的看法:“这种视角强调了基层社会变动的外部影响力量,有助于我们观察到基层变化的大背景,但在解释上容易产生的问题是,过高地假定国家组织的控制,而忽略基层社会取外部因素为我所用的方面,特别是忽略基层社会以不同的方式——通常是顺应外部需要的方式和语言,建构自主性空间或防卫来自外部的‘管辖权’竞争方面。”张静乐于看到这种超强国家中的地方/基层自主性,也深刻地认识到这种极其难得的自主性其实正是以集体经济和构建乡规民约为制度基础的。但她更希望能削弱这种自主性的负面,特别是干部脱离群众成为独立利益阶层的倾向,于是,她开出的药方是削弱或者废除地方/基层政权对本地经济发展的主导权,努力发展基层民主,实现从权威性自治向代表性自治的转型。问题是,当整体国家专制的体制没有根本改变时,这种通过汇集民意达成的地方/基层自主性是否真的有存活的可能?古往今来,我们从没有看到过这种可能变成现实,反而看到中国的地方/基层通过发展地方和集体经济势力构建了相对于上层国家的自主性,极大地削弱了过度集权极易导致的社会僵化,甚至构成中国经济奇迹的核心动力。 需要进一步说明的是,基层的自主性与地方的自主性还有重要区别,本文主要探讨的是基层的自主性。在西方政治学里很少做这种区分,总是把基层政权也看成一种地方政权,市场维护型联邦主义就照搬了这种分类。这也造成了本文在辨析基层自主性概念时还不得不把地方自主性也捎带上。潘维(2003:16)敏锐地辨明,西方政治学里将国家与社会做了太清晰的分别,认为只要是政府就是国家,反之就是社会,国家只有两种:中央和地方。其实中国的政府普遍地具有国家与社会的双重性,只不过国家性从基层向高层强化,社会性从高层向基层加深。基层政府既是国家也是社会,但是社会性十分突出。因此,基层组织的自主性,既是作为一级政权组织相对于上级政权和辖区内群众的自主,也是基层社会相对于国家的自主。既然基层政权生来具有高度的社会性,那么其结构必定与上层国家有所不同,因为它们要建立与群众之间更为紧密的联系,这种联系往往是经济性的和人格性的,这样的联系超出了乡镇范围就很难建立起来。如果一定要让基层政权与上层政权组织同构,比如让基层组织放弃对农民经济组织的主导能力,搞政企分开,那么就应该找到实现基层政权与群众之间联系的替代性机制,否则基层社会可能陷入严重的无序之中。 (三)地方/基层自主性的社会根源 各级政权的无处不在无时不有的顽强自主性,在文化上可以看成是中国人的自我主义行动倾向的体现(汪和建,2007)以及对普遍性规则体系缺乏虔诚感。需要补充的是,在一种重视特殊性价值轻视普遍性价值的文化里,中国人十分擅长的一点是在“手段不讲究”和“目标讲究”之间的捏合,不能因为中国人自主性强就认定中国人特别是那些基层干部就没有道德准则。从文化来分析还可以解释另一个重要然而常常被忽视的问题:如果地方或基层的“块块”被上级的“条条”洞穿,地方或基层各部门的联系被进一步隔断,那么中国的体制也会从M 型向U 型蜕变。可是,由于基层干部之间强有力的人格化联系,使得“块块”在强大的集权体系内部仍然可以存在。于是,就必然出现条块并存且都比较强大的中国特色,不能只从中央放权的角度来看待条块并存的实际。我们看到,当本乡镇党委推进中心任务时,七站八所的干部也会服从调配,此中充满了人格化机制。对这一点有待深入观察和分析。 这种超强的自主性还可以在结构上看成是我国政治体系的必然产物。在比较政治的视野中,现代中国的政治结构显然是以集权而非分权为基本特征的。组织理论告诉我们,行动者在多层级、多部门的集权关系中将获得极大的自主性空间(克罗齐埃,2002/1986;马奇、西蒙,2008/1958;熊万胜,2009),因为集权的多层级和多源性可能导致“有组织的无序”,从而瓦解了集权的控制效力,扩大了下层组织的自主性空间。这不仅是一般原理,也具有浓厚的中国特色。 集权的层次越多,下层的自主性空间就越大。周雪光(2008)试图理解这样一种现象:为什么在造假时各级政府与群众会合作对付上级? 他发现:“一个领域中的资源分配渠道越集中,或者政策执行的链条越长,基层政府在执行过程中注入的灵活性越大。因此,基层上下级政府间共谋行为的合法性便越强。”同样,政府内部的部门越多,也越容易让下级找到空隙。对这一点的忽略,是钱颖一框架里的一个基本的缺陷。在钱德勒(2002/1962)提出的M 型组织结构里,强调的是同一个企业内部多个部门之间的分立、竞争和协调问题,当钱颖一把这个框架借用来描述政府组织体系时,直接把“多部门”这个M 型组织结构的最核心特征去掉了:“在本文中,M 型是指多层次、多地区的层级制,而不是指多部门的层级制”。这个做法是草率的,因为,多区域分支机构与一个机构内部的多部门一般是并存的,怎能因为强调了多区域分支就把多部门忽略掉呢?这也就革除了下级政府在上级政府内部众多且协调不善的部门体系中左右腾挪的可能。这部分地解释了为什么钱颖一眼里的下级政府在面对上级政府时居然丧失了讨价还价的能力。既然丧失了讨价还价的能力,那么下级政府确确实实拥有的自主权也就只能来自上级的恩赐。就中国而言,下级政府的超强自主性不仅仅可以借力于上级政府中存在着复杂多样的部门而滋生,而且,还可以依赖于上级政府领导人的派别分歧而扩张。党内无派,千奇百怪。政府领导人之间存在派别是必然的,由于我国政府是全能政府,所以派别分歧的意义就显得极为重要。如果说上级的多部门是上级政府内部的制度化缝隙,那么领导人之间的派别就是上级政府内部的人格化缝隙,这都给了下级组织以扩展自主性的空间。 事实上的分权关系与自主性之间是互为因果的,如果一定要辨明哪方面更有决定性,那么,应该把事实分权看成是自主性的结果,而非相反。就乡镇企业的发展来说,企业办在哪里,哪里的基层组织就一定能从中直接或间接地得到财政上的某些好处,不管正式的财政制度是什么样的。正式的财政制度从各种复杂的统收统支到各种复杂的财政包干,再到分税制下的各种乡镇财政体制,看上去差别巨大,但事实上的财政分权始终存在。因为,在政经不分的条件下,对于财政分权的程度更有决定性的不是预算内收入,而是预算外收入。在当年政企不分的条件下,只要存在集体企业,基层组织就总有能力从企业得到预算外收入,这是任何曾经的财政制度所遏制不了的。在这个过程中,存在着基层组织、集体企业与税务部门的深度共谋。比如,如果制度安排要求乡镇上缴更多的预算内收入,那么乡镇就可以选择从企业少收预算内收入,多收预算外收入。即便收来的预算内收入大部分上缴了,预算外收入还是会膨胀(朱钢、贾康等,2006:207)。但不管从企业收钱的方式是什么,都必须先把企业发展起来,有了企业,也就有了权力,所谓的分权也就建立了。这种分权关系反过来又刺激了基层组织办企业的积极性,为农村经济的搞活注入了动力。1984年后的财政分级包干制度把承包制引入财政体制中,实际上可以看成是对这种分权机制的一种追认和推广。于是,这种分权关系也就进一步地制度化了。在一定程度上,从分权来解释基层组织与地方政府的自主性,进而理解非国有企业的发展,是一种颠倒。 二、新的解释框架:基层自主性的建构与挫折 (一)不同主体的自主性之间的冲突与协调 一旦我们将自主性与分权的关系成功地颠倒过来,也就为理解集体企业的兴衰史打开了一个新的更符合经验直观的思路。我们可以问这样一个略有哲学色彩的问题:在一个集权体系中,最基本的矛盾是什么?一个很朴素然而很实际的答案是:组织的上层与下层之间的矛盾。 或者用一个更有社会学意味的方式来回答,也就是制度的维持与成员的自主性之间的矛盾。有控制的地方就有反抗,一切下级都可能反抗,包括生活在社会最底层的农民个体和奋斗于国际政治经济体系中层的国家整体。所有的中间层级都承担着双重任务:抵制上级或下级的自主性,扩展本级的自主性。在这个过程中,集体企业是作为基层组织的一个策略内发出来的。逐渐地,这个策略与国家、精英或农民个体构建自主性的策略越来越难以相容,最后,乡村集体被缴械,集体的企业被民营化。所以,集体企业的成功实质上是基层自主性的成功,而集体企业的失败实质上也是基层自主性的挫伤。 从制度—主体的自主性的角度来理解社会生活的变化,是社会学分析问题的基本视角。李友梅在梳理改革30年的社会史时,更明确地强调了自主性问题对于理解中国社会生活变迁的重大意义。她说:“制度与生活的关系,最后的落脚点是制度如何处理生活领域中不断生长的‘自主性’问题,如何管理、引导、约束或者释放‘自主性’的问题。”通俗地说,自主就是当家作主,由自己当自己的家,自己做自己的主。自主性就是主体努力实现这种状态的可能性。自主性可以区分为个人意义上的自主性与群体意义上的自主性。个人自主性的形成和发展过程就是“个体化”的过程,这往往意味着群体的瓦解。群体自主性则指群体或者组织的自我运行、自我管理、自主发展、自主决策、自我服务。“大到一个民族的自决权,小至一个初级群体的自我管理,都属于群体自主性的范畴”(李友梅等,2008:20)。或者说,在政经合一的庞大集权体系中,每一级组织都有一个自主的问题,而在每一级组织内部的每个个体也都有一个相对于组织的自主问题。李友梅特别强调:自主性的发展是一个充满了矛盾和悖论的过程,它的获得与丧失是同一个过程。一种自主性往往以另一种自主性为代价,一些人的自主性往往以另一些人的自主性为代价。具体到本文的主题,那就是,不同层级之间的组织自主性存在着矛盾,而每一层级组织内部的个体与该级组织的自主性之间也存在矛盾。这些矛盾可能以冲突的形式出现,也可能以协调的方式出现,但是,冲突是基本的,而协调却是不稳定的。 |