没有现代政府机构渗入,乡村中国将是一个长期停滞的社会、宗法的社会,也是一盘散沙的“社会”。后农业税时代乡镇政府的“职能转变”,应当是“回归法定职能”,即促进经济及社会事业的进步,保护人民财产和权利。
文 □ 潘维
有2600年历史的农业税免征了,统筹费和农业特产税也取消了,乡镇政府还要不要保留?如果保留,其主要职能是什么?兹事体大,不能目光短浅、就事论事,而要上升到法理和国家发展战略的层次上讨论。
乡镇政府的法定职能
在任何现代国家,只要管理接近中国乡镇的人口数量(平均三、四万人),都会设置政府。笔者曾在美国加州某镇生活多年。该镇人口不足一万,面积仅1.6平方公里,镇政府有近200人。该镇设有行政、议会、市政、财会、规划、审计、警察、消防、福利、学校、图书馆,等十几个部门。
中国设置乡镇政府,绝非为国家“汲取”本地资源。说乡镇政府的工作就是收取税费,若非浅薄,便是歪曲事实。设置乡镇政府旨在维护本地秩序、发展本地经济、促进本地社会进步。乡镇政府的存在已超过半个世纪,总体上是成功的,功在把“一盘散沙”的农村社会组织起来了。乡镇政府也明显出现了一些问题,主要出于政策失误和政府质量下降,责任要由上级政府与乡镇政府共同承担。
国家有关法律明文规定了乡镇政府的职能。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定,乡镇政府有下列7项职能:
(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令;
(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;
(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;
(四)保护各种经济组织的合法权益;
(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;
(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;
(七)办理上级人民政府交办的其他事项。
简要概括,乡镇政府的“法定职能”有三大类:(1)执行乡镇人大的决议和上级政府的行政命令;(2)管理和促进乡镇的经济和教、科、文、卫、体育事业;(3)保护人民财产及保障人民的法定权利。
关于取消税费后乡镇政府的前途,有一种看法认为,应当依照原样保留乡镇政府,但其职能需要转变,从“汲取”变成“服务和管理”。事实上,乡镇政府的“法定职能”非常清楚,同先进国家的“惯例”也大体相同,并无急需修订之处,何来“转变职能”一说呢?
可能的原因只有三条:(1)乡镇的上级政府不了解、不尊重《地方人大和政府组织法》,用“交办的其他事项”,逼迫乡镇政府扭曲了其法定的三大类工作;(2)乡镇政府不了解、不尊重这部法律,用自身的利益,扭曲了法定的三大类工作;(3)这部法律规定的三大类工作不符合乡镇管理工作的实际。在这三条里,第一条明显是主要原因。
无论出于什么原因,这部法律在事实上被忽视。不少乡镇政府,确实把工作重心放在了收取税费、计划生育,以及直接经营对乡镇政府有利可图的经济活动上。这段历史有其时代的逻辑,不是乡镇政府自己能够左右的。
然而,随着国家经济和社会的发展,那个时代已经过去了。乡镇企业的“转制”基本结束;国家取消了乡统筹和农业特产税;免征了农业税;持续、严格的计划生育运动已进入尾声。所以,乡镇工作应当回归《地方人大和政府组织法》第六十一条规定的职责。也就是说,所谓“转变职能”,应该是“回归法定职能”。
“转变职能”,应该是“回归法定职能”
在新时代,乡镇政府必须围绕法定的职责开展工作。乡镇政府是挂国徽的中央、省、县、乡四级政府之一(近年实行“市管县”,县和省中间增加了“市”,其效果还在讨论中),在性质上与“村民自治”组织完全不同。政府行政的基本原则是什么?是依法办事,依法治国。这个原则,各级政府都应当深刻理解,坚决遵守。乡镇政府,特别是其上级政府,必须了解、尊重、遵守《地方人大和政府组织法》,不能再以“交办的其他事项”为借口,扭曲甚至取代乡镇政府的法定核心工作。
作为共和国最贴近乡村百姓、规模最小、法定职责最清晰的政府,乡镇政府的行政有其特殊性。乡镇政府应当拥有比各层上级政府更高程度的“自主权”。乡镇的上级政府,应当理解和尊重乡镇行政自主。具体地说,有下述三大特点:
第一,因为直面百姓,乡镇政府的行政应当反映人民的具体要求。也就是说,应当经常举行乡镇人民代表大会,乡镇的重大行政决策要以执行乡镇人民代表大会决议为主要形式。同时,还应经常就政府规划案,比如政府征购土地案,举行有广泛代表性的公听会。因此,“六十一条”的头一款就规定,乡镇政府“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令”。法定的顺序是清楚的。与人民利益直接相关的具体政府决策,要让人民参与和讨论协商。这就是促进农村“社会资本”的积累。
第二,因为乡镇政府的规模最小,其相对自主性应得到上级政府的积极支持。上级政府应当体察乡镇政府“上面千条线,下面一根针”的困境,县政府及其各部门尽量不要向乡镇分派具体任务和下达具体指标。乡镇政府没有能力,也没有义务直接面对县政府的各职能部门。上级的领导,应当通过县财政拨款和发布行政命令公文的方式实行,这种公文的总额还应有明确的指标控制。
第三,因为法定职责清晰,乡镇政府的核心工作不是办理上级政府“交办的其他事项”,而是促进乡镇的经济和教、科、文、卫、体育事业的进步,以及保护人民财产及保障人民的法定权利。换句话说,乡镇政府的这两种法定的核心工作—促进经济及社会事业的进步,保护人民财产及权利,包括维持两者间的有效平衡—是评估乡镇政府表现的标准。除此,上级政府再不应强加给乡镇政府其他花样的量化标准,徒增人民负担,干扰人民的生活。
尊重乡镇行政的上述三个特点,乡镇政府依法办事的障碍就小得多,就不易以其他借口扭曲乡镇的法定核心工作。
现代社会进步是非农化的过程
由“乡”而“镇”,由“镇”而“街道”,反射出中国现代化事业进步的一个轨迹。这个轨迹就是非农化、城市化。理解国家的现代化导向和发展战略,乡镇党政机构的工作就有了方向,就知道什么是“经济和社会事业的进步”。在现代化这盘“大棋局”里,在政府层级的最基层,乡镇党的组织和政府,必然起到举足轻重的作用。
自19世纪的工业革命以来,工商业快速取代农业,成了国民财富的主要源泉。在现代国家,农业,哪怕是先进的规模农业,也只能养活很少的从业者。现代国家农业的特点是:
第一,农业成为国民财富中微不足道的一部分。生产领域的农业,更成为市场份额里的鸿毛,主要利润属于加工、批发、零售业。
第二,农业变为使用现代耕作技术和设备的“第一产业”。从业者不复是“农民”,而是占人口5%以下的“农业企业家”。
第三,即便是“规模农业”,也要靠国家补贴生存。农业有国际政治上的“战略意义”,却在本质上依赖“绝对优势”。绝大多数国家的农业不具备“比较优势”,无力靠市场竞争生存。指望市场来挽救“小农”是自欺欺人。
欲成为一个“现代”国家,中国也必须让绝大多数人民像发达国家的人民一样富裕。就是说,至少要把农村人口的数量降低到总人口的10%以下。很多人认为,这是不可能完成的任务。这种观点是不正确的。所有发达国家都能做到,中国当然也能做到,中国完成“现代化”(像现代发达国家那样民富国强)的决心是不可动摇的。在以往的半个世纪里,中国的农业人口从90%以上,降低至今天的60%。自改革开放以来,非农化的步伐一直在提速。照近十年农业人口每年减少一个百分点的速度,再有半个世纪,就能完成变“农村中国”为“城市中国”的伟大任务。
有人认为,现代化过程是自然的、天然的,可以纯粹依赖市场机制。这既不是世界上任何发达国家的历史事实,更不是中国的历史事实。与市场体系共同发挥进步作用的要素包括以下几种:残酷的战争与宏大的社会革命、深刻的体制变革、细致的计划与规划,还有积极的政府作为。
其实,哪怕是现代市场体系,也是靠政府制造和维护的。社会进步从来就不是什么发展“小政府、大社会”的过程,更不是一个“无政府”的过程。在发达国家,政府一直在逐渐扩大,在社会上的作用逐渐增加,而不是在缩小。这在西方是一个常识。但在中国,两千多年自由小农的历史沉淀为政界、商界和学界的“基因”。这种小农基因,用西方的“自由”二字重新包装过了,偶尔也用传统道家的“无为”思想点缀。与西方的“自由”概念不同,中国的“自由”基因里不包含“公共利益”。
乡镇政府在国家发展战略中的职责
没有现代政府机构渗入乡村,乡村中国是个长期停滞的社会、宗法的社会,也是一盘散沙的“社会”。相对于欧洲的奴隶和农奴社会,我们肯定中国传统自由小农社会的先进性。但我们不该忘记,自由小农社会在近代以来遭遇了什么,在接触高度组织起来的工商社会时遭遇了什么。而且,比起其他民族,我们应能更深刻地理解一个一盘散沙的“社会”在当代市场和国际政治中的悲惨命运。
结论只有一个:把八亿农村人组织起来,引导他们安全地离开耕地,加速进入工商业的步伐,适应现代社会的生活。
应当坦率地承认,市场机制对组织农民脱离耕地高度有效。由于否定市场机制的有效性,中国曾经付出了沉重的代价。然而,我们也不能忘记马克思主义者对市场机制的批评。在今天,我们比以往更深刻地理解了市场机制本质上的残酷性,我们看到了流动民工的生活状况,看到了留在农村务农的兄弟姐妹们的生活状况,看到了他们绝望地陷入相对贫困化,看到了社会呈现高速度的两极分化。不仅如此,我们还看到了共和国因社会分裂而面临危险,因城市不安全而面临危险。工农联盟是共和国的两条腿,缺一不可。
因此,政府必须干预社会,积极推动社会的进步,引领和帮助落后者乘上市场时代的高速列车,哪怕让这列车暂时放缓速度。在所有国家,政府对市场机制的干预多少带有社会主义性质,更不用说共产党领导的国家了。用社会主义思想提供的手段,引导农民安全地脱离耕地,是真正的人道主义,也是捍卫国家安全的爱国主义。
因此,党中央提出了“建设社会主义新农村”的任务,要求各级政府积极作为,向先进地区学习,帮助农民积累“社会资本”,自我组织、联合起来战胜贫困。在农村和农民问题恶化的条件下,各级政府没有理由不积极响应党中央的号召。
在现代化的“大棋局”中,“新农村”的希望寄托于下述五项任务之中:
第一,经济工作。宣扬先进地区的经验,支持、改善和巩固基层党支部,以国家的“新农村”建设款为引线,引导村民自治向经济合作组织的方向转变,向非农的工作转变。由此把闲散劳力组织起来,吸引他们自愿从事改善社区生产和生活环境的劳动,比如改造传统农村住房、把牲畜圈与住宅分离、建造统一的上下水系统、修路架桥,等等。劳动是创造财富的源泉,组织起来劳动,是改善社区生活的基本条件。
改善社区环境是“新农村”的经济任务,向非农岗位输送劳动者则是“新农村”更为根本的经济任务。相当一部分民工在本省范围内工作,如果政府能提供用工市场信息,如果劳工能有组织地外出务工,如果工作地有自己本乡的组织,有工作地政府与家乡政府的谈判及配合,比如户籍、保险、居住地、工资、安全保卫,流动民工的命运会改善许多。同时,相当一部分外出务工者将来会回到家乡,或者已经在家乡翻盖新房。如果中心镇甚至县城能够划出专用土地,交换他们在农村的房基地,他们就能够在有升值潜力的地方定居盖房,从而减少农村人口,提升镇或者县城的“人气”。这些都属于经济意义上的“公共服务”。同时,监管市场,制止村民自治走向非法甚至犯罪经济的邪门歪道,也是公共服务。
第二,教育工作。孩子的教育是“农转非”的希望,是未来“城市中国”的希望。依托国家大幅度增加的基础教育拨款,坚决而且严格地执行九年义务教育,迫使不情愿的家长把孩子送去读小学、中学。在贫困地区,这项工作具有极大的战略意义和立竿见影的扶贫效果。越是贫困的地区,越是应在县城及中心镇大力发展住宿制的初级和高级中学,包括中等技术学校,甚至免费提供基本的食宿条件(例如免费提供宿舍、被褥、服装和基本的主食),目的是让孩子们习惯有纪律的城市生活,获得非农工作的本领,毕业后不再回归农村生活环境,成长为有现代意识的城市人。
第三,普及科学和卫生知识的工作。普及科学知识不仅是普及农业科技知识,更重要的是破除迷信、移风易俗,用科学知识解释当地的山川河流、自然环境、人类进化、社会历史,让农民在中小学学到的知识与实际生活环境结合在一起。知识的贫乏是软弱的根源。科学知识是力量,是农民产生进步愿望的动力。卫生知识在落后的农村地区是非常短缺的,也是农村人均寿命比城市短的主要原因。卫生知识固然不能代替落后经济下的卫生条件,但卫生知识能导致农民通过自愿的劳动去改善卫生条件。其实,改善生活的根本目的就是为了更长的寿命。能够帮助人民活得更长久的制度就是好制度。
第四,文化和体育工作。农村文化和体育生活的贫乏是农民精神面貌落后的原因之一。一方面是城里的书报和文化活动“过剩”,另一方面是农村孩子连课本都买不起。架起这两极之间的桥梁,是政府工作的任务。应当依托当地学校的文体活动,依托少先队、共青团、妇女组织、乡村艺人、乡村知识分子,恢复文化馆、图书馆,恢复春秋两季的乡村运动会。文体活动短缺不是钱的问题,国家曾在贫困时期用各种“土办法”点燃了农民的激情,回归家庭耕作和政府公务员懒惰才是主要原因。新农村要求新的精神面貌,新的精神面貌在于积极促进乡村的文化和体育活动。
第五,维权工作。在官员中间,也在农民中间普及法律知识。维护农民的法定权益,特别是财产权益,是政府的基本工作。维护公民权益不只是城里律师的事情,而主要是政府的工作。秩序来自法律,政府官员不懂法,自身不正,就不可能维护本地人民的权益,甚至会成为动乱的原因。必须明确,政府是维护人民权益的主体,政府的职责是忠实地捍卫法律,打击恶势力,保护辖下的人民及其利益。需要建立一种机制,保证违法乱纪的官员会受到严厉惩处,保证在农民权利被伤害时不作为的官员会丧失进阶的前途。社会主义新农村不是恶势力的天下,不是宗法势力的天下,更不是迷信组织的天下。
在上述五项任务中,谁能取代共产党领导的乡镇政府呢?一个先进的、健全的、坚强的乡镇政府,是社会主义新农村的希望。