关键词:城乡经济社会一体化;内涵;政策手段
一、城乡经济社会一体化的内涵
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》) 提出了2020 年之前推动城乡经济社会一体化建设的主要目标、以及实现目标的主要举措,其内容在这里不再赘述。需要重点认识的是以下几个问题。
认清实现城乡经济社会一体化的政策立足点十分重要。近年来,我们总能听到一种不小的声音,发声者主张保持中国农村的传统经济状态,不赞成中国实现城市化,甚至把农民工流动看做一种消极现象。与这种声音相呼应的政策设计思路是这样一种意见:由政府花钱建设一个“新农村”,农民们就留在农村,并在农村享受自己的生活。概括地说,我们面临这样的选择: 我们是在高度城市化的基础上实现城乡经济社会一体化,还是在保留规模庞大农村人口的基础上实现城乡经济社会一体化? 对国际经验的研究以及对我国现实的分析都表明,后一条路走不通。中央《决定》指出,未来要“坚持走中国特色城镇化道路,发挥好大中城市对农村的辐射带动作用”,这表明实现城乡经济社会一体化有了一个正确的立足点。
确立城乡经济社会一体化的最终目标具有重要意义。十七届三中全会的《决定》确立了2020 年之前要实现的农村改革发展的六项具体任务,其中包括基本建立城乡经济社会一体化的体制机制,但没有指出城乡经济社会一体化的最终目标。以城市化发展基本规律为依据,并考虑到我国的现实情况,我们认为,城乡经济社会一体化应该确立两项基本目标:一是在农业现代化基础上主要依靠农民家庭经营收入的增长,使农民收入水平基本接近城市居民的收入水平。如果没有农民劳动生产率的提高,单靠国家财政的转移支付政策不可能实现这一目标。二是城乡之间实现基本公共服务的均等化。建立这个目标是社会公正的要求,尽管有难度,但实现它的条件已经越来越充分。实现这个目标同样要建立在高度城市化的基础上。农村不应再是劳动力的“蓄水池”,农业应该只是国民经济的一个行业,而不应再承载过多的公共职能。农村的公共事业应该由政府承担责任。
伴随我国城乡二元结构现象,我国国民收入第一次分配和第二次分配都存在很大问题。例如,在我们GDP总量中,属于劳动报酬并由劳动者最终支配的数量大约在9 万亿元左右(2007 年) ,占比约36 %;扣除税收,加上其他一些收入,形成的最终消费支出占到GDP 总量的35 %左右。国民收入分配向政府和资本倾斜的畸形经济结构,已经成了一个危害国家安全的东西。所以,城乡经济社会一体化一定意味着国民收入分配关系重大调整。
二、城乡经济社会一体化:基于劳动市场理论的分析
1.“工作日”概念的意义
城乡经济社会一体化的研究离不开对劳动力转移或人口迁徙的分析,而我们国家的情形则主要是劳动力转移,而非农村家庭举家迁徙。在中国农民就业极为不充分的状态下,对农民的劳动时间分析要比简单的劳动力数量分析更有价值。
关于农民的就业状况,实时就业结构和劳动力数量上的就业结构是两个迥然不同的量。在实时就业结构中如果再加上劳动者的受教育年限,例如设定基准教育年限以后,折算出复杂劳动是简单劳动的若干倍数,则更有利于比较研究。仅仅考虑劳动力的数量结构,若按照学者们的研究,我国农村劳动力中的非农就业总量占总农业劳动力总量约48 %[1 ] 。如果考虑实时就业结构,农民的非农就业总时数占到农民的全部劳动时数应该在80 %以上。这是我的初步的粗略估计。这个分析有重要的政策评价意义。我国真正的“时间农民”( 而非“数量农民”) 究竟有多少? 我们在支持农业工作中,是不是一半城市人对一半农村人的单向支持? 在关于“工作日”分析的基础上,对这些问题的进一步回答很有理论意义和政策解释意义。
守住“工作日”的概念,使我们容易理解农民收入问题的本质。调查可以发现,农民内部收入的高低与农民的劳动时间成正比。在华北平原,如果一户农民种植10亩大田作物,一年两季,每年的劳动时间在现有技术条件下大约不到2 个月。他们的收入总量不多,但每个劳动日的报酬和城市体力劳动的报酬差不多,甚至还要略高一些。劳动时间长的主要是养殖农户以及从事蔬菜、水果生产和其他经济作物的农户。我们在中条山地区的调查发现,深山里的一些农民每户收入可达到2 万元以上,主要原因便是山里的农民大量外迁以后,剩下的土地和果木资源多了,留下的农民更忙了。种植经济作物的农户和养殖户的收入高,也是因为他们每年的有效工作日比一般农户要长许多。
人们有一个很大的误解,常说要农民通过“产业化”等办法增加收入,其实,农民脑子里有一只计算器,他们发现单位劳动时间里的收入很难增加。从理论上说,只要劳动力市场有一定的自由度,只要产品市场有某种竞争性,同样技术含量的工作,其每个劳动日的工资单价不会差很多。为什么养殖业和经济作物生产的总收入很高,而农民不会一窝蜂地去搞? 为什么有的地方的农民会拆掉自己的温室? 是因为农民自己在核算日工资单价的多少。只要养殖业和经济作物生产的平均日工资单价不高过进城市务工的工资单价,农民就可能去进城打工。在竞争的作用下,各行业农民其实也就赚了个辛苦钱。凡是总收入高的农民都比较忙。要让农民收入增长,就必须让农民忙起来。但也不能瞎忙,不能在“自然经济系统”里忙,而要在“货币交换系统”里忙,否则不会增加货币收入。农村妇女围绕家里的锅台转不算就业,农民在几亩地上不停地“精耕细作”也不是充分就业,只有使用马克思说的那种“社会必要劳动”,才是有效的劳动。
我们还有一种不大对头的观念,以为大量人口住在农村,特别是大量过剩劳动力储备在农村是一种政治稳定因素,并把“土地是农民的社会保障”作为支撑这种观念的基础。这种观念要变。GDP 增长和就业增长是城市经济的现象,而传统农业本质上具有封闭性和停滞性;农业生产一旦卷入现代分工体系,就开始排挤劳动力。农民户均依靠七八亩地那是吃饭保障,不是社会保障。种七八亩大田作物一年需要的有效工作日大约就三四十天,农民若由此能获得高水平的社会保障反倒是怪事。让农村成为过剩劳动力的储备场所,会使农民无法割断和自然经济的联系,使农村社会经济的金融深化遭遇阻力,城乡社会经济一体化就难以实现。从社会政治安定的角度看,与自然经济密切联系的农民很容易和与依附型的社会关系相契合,要植入现代民主政治非常困难。这种农民群体还很容易受邪教和谣言的蛊惑,一旦闹腾起来,其内部不存在妥协谈判机制,预后非常不好。
上面的分析是想说明,城乡经济社会一体化万不可立足于把农民束缚在农村,以为政府有天大的本领,能让他们在农村安享幸福生活。
2.“刘易斯拐点”的现实分析价值
中国经济的历史转型要完成两个相互联系的过程,一是要把农业GDP 占总GDP 的比重降下来,例如降到5 %以下,从而为中国人的恩格尔系数下降提供生产力基础,以提高中国人的实际生活水平; 二是把中国的农村人口占总人口的比重降下来,例如降到20 %乃至10 %以下,在高度城市化基础上实现中国城乡经济社会的一体化。中国人正在为此进行艰苦跋涉。在这个过程中,中国社会产生了一个独特的现象:农民工而不主要是农村家庭进入城市。但最终的结果可能还是大量农村家庭完整地进入城市。如何实现农民工进城务工向农村家庭向城市迁移的平滑对接,并使这个过程尽可能稳一点、快一点,是我们要面对的一个世纪性难题。
最近,国务院发展研究中心农村部牵头完成的《中国农民工战略问题综合研究报告》给我们更深入地探讨农民工及其相关问题传递了一些重要信息[1 ] 。该报告向我们提供了以下重要信息:一是中国农民工的数量一直在稳定增长,其增长与国家经济发展呈正相关关系。这表明国家的经济增长与农民工的贡献息息相关。二是农民工的主体由农村青壮劳动力构成,并且他们越来越显示出留居城市的倾向。而我国的发达经济区域有能力接纳农民工家庭定居。报告说:农民工在城市沉淀的程度和长期居留倾向增加,由“候鸟式”流动向迁徙式流动转变。这个结论十分重要,这意味着我国农村的大量村落将走向衰亡。毋庸置疑,这种情形是我国政府在新农村建设的政策设计中应该高度重视的。三是从农民工分布的区域结构看,我们地级以上的城市的农民工的集中度在持续提高,而县级以下城镇的农民工集中度在下降。这可能反映了我国城市化政策设计或执行的某种缺陷。大城市的综合产业规划政策造成了“大而全”的产业结构,挤压了小城市的产业成长空间,是产生这种缺陷的基本原因,这是我们的看法。这说明,农民工问题需要政策综合配套来解决。这个报告还作出了一个在我们看来十分重要的研究结论,它分析了农民工返乡创业的形势以后,得出的结论是: 今后一个时期农民工总体上外出大于返乡的格局不会改变。这个估计结果是由经济规律决定的,值得决策者重视。从报告中的数据看,农民工的“返乡创业”主要集中在非农产业,并落脚在小城镇,而不是村庄。非农产业的特性是集中发展,否则没有效益。所以,“返乡创业”的本质应该是在农村“平地造新城”。这个认识也需要决策者高度关注。
这个关于农民工问题研究的报告讨论了“刘易斯拐点”这个著名范畴在我国的现实意义。中国农村大体上已经不存在“边际劳动力报酬为零”的现象,这个结论应该能够成立。更需要考虑的是:中国农村究竟有多少剩余劳动力? 经济学告诉我们,假设平均工作日是一个常量,劳动的需求曲线也就是劳动力的边际生产力曲线,而劳动力的边际生产力是由技术水平决定的,所以,农业生产对劳动力的需求是由农业的技术水平决定的。报告对农业劳动力需求也在不同假设下作了不同的估计。技术因素的影响的确比较复杂。从我们的观察看,农民在生产中实际使用的技术又是农业投资规模的函数。投资规模大,技术水平就高; 反之,技术水平就低。
农民的投资水平又决定于一系列因素,只是经济学常常为了简化分析把它看做一个常量,而实际情形不是这样。总而言之,未来30 年里,农业对劳动力的需求是一个不断减小的数量,绝非一个常量。“刘易斯拐点”不是一个“点”,而是一个“时段”。正因为如此,中国一度出现的“民工荒”也可能是偶发的、暂时性的现象,它与劳动报酬的刚性变动特征有关,而不具有标志性的历史意义。进一步推论,局部的“民工荒”的出现不应成为国家基本政策调整的依据,更不能由此认为中国农村的劳动力不再过剩,中国转移农村劳动力的历史任务已经完成。
3. 城乡经济社会一体化的基础为什么是高度城市化
对中国的城市化没有信心,城乡经济社会一体化必然成为空谈。但总有人怀疑中国实现高度城市化的现实必要性和可能性。
城市是现代化过程中的经济增长点,这恐怕是最成熟、最不应该有争议的基础经济理论。没有专业化分工的男耕女织经济不会有经济学意义上的增长;如果有增长,也只是伴随人口增长而发生的数量扩张。这种增长是不稳定的。真正的经济增长是市场和专业化分工相互促进的结果。专业化使效率提高,经济规模扩大,导致经济增长。这个过程只有在市场交易成本下降到一定水平后才会发生,而从业者的聚集,即通过城市进行经济活动,是降低交易成本的主要办法。从经济历史看,任何一个国家的经济快速增长过程,无不是城市扩张的过程。世界上不存在基于乡村自然经济的增长。所以,解决农民工的就业问题、促进农民收入增长,特别是要让农民收入平均每年增长6 % ,必须让农民进入社会分工体系,进入市场,使农村经济在金融深化的基础上扩大专业化分工体系,并产生出一批小城市来。专业化分工体系要扩张,就要承认经济聚集的规律,不能希望由中国的300 万个自然村构造出一个现代社会分工系统。
产业结构变动的规律也支持了上述认识。随着生产技术的进步,人类需要的几乎所有物质资料的生产成本都会不断降低,其中也包括了食品原料生产成本的降低。这个过程反映到就业结构上,便是第一产业和制造业需要的劳动力持续下降。如果人们不产生物质资料以外的需求,经济增长便会遇到“天花板”。人们对服务的需求以及服务业的发展解决了这个问题。服务业是城市经济的现象,乡村社会无服务业可言,至少没有货币化的服务业。
借助“萨伊定律”关于“供给为自己创造需求”的说法,我们不妨这样说:进城农民会为自己创造就业岗位!如果说这个说法不严谨,那只是在短期经济期内; 从长期看,上述规律一定会起作用,这个说法便不会太离谱。
三、实现城乡经济社会一体化的关键性政策调整
关于推动城乡经济社会一体化目标实现的政策措施,十七届三中全会的《决定》有系统的表述,有关内容本文不再一一罗列。下面扼要讨论几个关键性政策手段。
第一,要以土地制度改革那样的决心改革户籍制度。户籍制度改革对农民迁徙的意义要远大于对其他类型群体(例如大学生) 的意义,在大中城市改革的意义要大于小城市改革的意义。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顾效率、维护稳定”的原则加快户籍制度的改革,但具体改革方案应由城市政府做主。改革的基本思路应是通过住房建设规划来实现人口控制规划,原则上只要公民在某城市拥有或能够租用符合一定条件的住房,就可以获得人口登记。至于什么样的住房,拥有或租用的期限多长,新居民的福利待遇和老居民如何衔接等技术问题,完全可以相信凭地方官员的智慧可以解决得比较好。即使有的城市做得不好,其缺陷也会在城市竞争中得到修正。有条件的城市可有选择地为进城农民建造廉租房。从一些调查资料看,如果按照这个思路改革户籍制度,大约近1 亿农村人口有条件很快在大中城市落户,并且他们不会给城市造成任何麻烦。
第二,通过农民专业合作社的发展,帮助农民向农产品产业链的深度广度进军。这里借助下表的数据对这方面的潜力作一个大略估算。以2007 年的数据为例,可以把城乡居民的食品消费总额3. 16 万亿元看做广义农业产业链的总值,而农民出售食品或食品原料的总值仅仅为1. 36 万亿元。这就是说,农业产业链的延伸环节有1. 8 万亿元的收入存在,其中,利用统计资料估算出农民大约获得了0. 2 万亿元。其他收入被城市劳动者或经营者获取了,也就是说,在农业的全部产业链中,城市居民获得了大约51 %的收入。如果这个收入由农民获得,农民在农业产业链上可增加收入117. 6 %。
当然,这个收入量要农民获得并不容易。过去农民没有拿到这个收入或没有在相关领域就业,自然有其道理。一是农民缺乏技术、资本,影响他们向产业链的深度和广度进军,二是农民进入以后会“挤”掉城市居民的就业岗位。关于第一个问题,按照发达国家的经验,可以通过国家支持农民专业合作社的发展来解决,这里不再多说。关于第二个问题,我们需要用就业公正的观念来看待。城市的失业率大大小于农村的实际失业率,如果通过农民专业合作社实现了就业机会的均等化,尽管城市失业率有所增加,社会的总体福利水平还是提高了。再说,失业发生在城市有“反周期”的作用,而发生在农村几乎没有这种作用。

第三,通过认真贯彻劳动法和劳动合同法来加快城市化进程。保守估计,如果非农就业人员平均工作时间增长20 % ,就意味着全国约1 亿劳动力失去就业机会(没有考虑水平上升对就业的影响) 。毋庸置疑,若能严格执行《劳动法》,下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题,全国就业形势就有根本性改观。如果再能够加强居民收入调节和监管,适当提高个人收入所得税的累进率,努力打破就业的部门垄断,就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看, 我国GDP 连年高速增长,远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是,一方面已就业的劳动者超时超负荷工作,另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。事实上,在一些城市现代经济部门,农民能够从事很多工作。电脑装配流水线上,经过短期培训的农民工完全可以胜任工作,这已经有事实可以证明。劳动市场竞争的不完全性以及农民工权益受损,才是农民工就业难的主要制约因素。
第四,调整国家的产业政策和经济布局政策。我国城市化率不高,但“城市病”早已存在,并仍在加剧。而另一方面,一些小城镇的经济发展缓慢,有的城镇经济仅靠房地产业勉励维持。大城市可以设立综合门槛来优化经济结构,将一些产业释放到中小城市。门槛的设立要尽量少用行政命令,多用经济手段。
第五,深化土地制度改革, 提高城市土地利用率。我国城市土地利用率很低,城市建成区的人口密度、经济密度都显著低于一些发达国家。农村建设用地的利用率也很低,农民住房空置率在30 %左右。今后几年里,按照十七届三中全会关于农村土地改革的意见完成新一轮法律修订工作以后,可以考虑开放土地抵押市场,允许农民宅基地永久使用权自由买卖,允许农民“带地进城”。还要统筹城乡建设用地,积极开发我国浅山地带的建设用地资源。可以在浅山区发展别墅式住房,而禁止在平原地区发展低密度住宅区,特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计,全国面向城市的浅山区建造2 千万套别墅式住宅是没有问题的,完全可以满足占全国人口5 %的高端收入人群的需要。山区的村庄大多土地零散,不是很适合在粮食生产上搞规模经营,不容易发展专业农户,随着经济发展水平的提高,小块土地需要退耕还林还草,其间盖一些低密度的住房并不影响环境。还可以通过对空心村庄的改造发展住宅小区。城市交通发达以后,这些地区的住户到城市上班工作不会受影响。
参考文献:
[1 ] 国务院发展研究中心课题组. 中国农民工战略问题综合研究报告[ R] . 中国经济研究报告,2009 , (3) .