题记:新华社某周刊主笔禹志明先生要我谈谈城镇化,提了一些问题。一些问题和回答是我自己整理的。先后两次作答。所以,下面的稿子与新华社禹志明先生发表的肯定不一样,有什么问题应由我自己负责。时间已经过半月,想必这个稿子已经发出,故此披露。
问:几年前你开始建议国家实行“积极的城镇化战略”,请你谈谈你提出这个想法的背景。
在中央提出“建设社会主义新农村”这个口号以后,我们通过调查研究,对这项工作有了一种认识。社会主义新农村建设如果没有城市化进城做动力,那就会变成经济工作权宜之计做支持;进一步说,新农村建设要取得成功,它必须是城镇化战略的一部分,无法长时间、可持续地独立进行。但这样一个认识并不是社会共识。地方官员搞城市化的积极性很高,但有消极的一面,表现为规划不当、浪费土地、有时候损害群众利益等。国家层面上对城市化有顾虑,可能担心城市化与农村发展有冲突。鉴于这种情况,我和其他一些学者从2006开始呼吁国家实行“积极地的城市化政策”。我注意到,一些地方政府领导很快也有了类似的意见。2009年中央工作经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平”,我以为意义非常重大。这意味着我们国家的城镇化和城乡一体化新经济战略已经形成。
问:你认为“城镇化”和“城市化”两个说法有什么差别?
我们把城市化的文件语言改做了城镇化,其实,我认为文件语言的改动没有太大的意义。如果翻译为英语,城市化和城镇化是一回事。讲城市化的人们大多并不反对发展小城镇,而讲城镇化的人们也有可能热衷发展大城市。决策层担心城市化会导致一些消极现象,可以理解。
问:如何评价我们过去的城镇化成绩?
中国经济要保持一个长期健康发展的趋势,需要有一个清晰可靠的大思路,但这个问题过去一直没有得到很好的解决。好在是我们有了一个开放度较高的市场,地方政府又有一定的发展自主权,这就使我国资源配置调整大体能反映资源的稀缺性,以致经济发展长期保持了活力。中国资源配置调整的根本特点是什么?就是城市比农村更缺乏廉价劳动力。于是,就在大体自由的市场环境下,农村廉价劳动力源源不断地流向城市。这是中国资源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉,也是中国经济成长的核心“秘密”。没有过去的城镇化,就没有今天的经济成就。就大国经济成长历史看,中国的城市化速度创造了新纪录。近十年左右,中国的城市化率每年大约提高1个百分点。这个速度超过了美国最快时期的城市化速度;它的城市化速度在最快时期城市化率每年大概提高0.5个百分点。
问:城镇化能不能和社会主义新农村建设统一起来?
有人错误地诠释国家“建设社会主义新农村”的政策意见,隐约向我们表达了这样一种主张:国家把农村建设好,农民兄弟们就呆在农村,别进城了;靠农业或农村产业也能让农民致富,农民没有必要到城里去!殊不知,这是一个天方夜谭。城市化固然有自己的问题,但把农民固定在农村,问题更大。
当然,城乡一体化的出发点是要解决中国的二元结构问题,是要中国农村繁荣起来,让中国农民和城市居民一样享受中国现代化的成果。具体说,一是要解决城乡居民收入问题,二是要提升农村的公共服务水平。但是,怎么办好这两件事情却大有讲究。是把人口大头放在城市搞城乡一体化,还是相反,把人口大头放在农村搞一体化?两种思路,南辕北辙。
我们当然不能在保持9亿农民的基础上去搞城乡一体化。2009年的中央经济工作会议应该说给了我们一个明确答案。会议没有发布完整的公报,但新华社的新闻稿给我们提供了重要信息。新闻稿说,国家将“积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平”。新闻稿还说,国家的一系列政策措施将围绕“城镇化”逐步展开,并对中国经济社会产生深刻影响。
一锤定音。在城镇化(或城市化)这个重大战略目标上,中央和地方在更高的决策平台上取得了一致性。
问:怎样理解“积极稳妥的城镇化”?请你概括地谈谈。
理解这一点,要从目标和手段两个方面看。
关于目标,依据主要发达国家的经验,我看要讲5条。一是城乡统一市场的基本建立,特别是统一要素市场的建立;二是城乡居民收入基本一致;三是城乡居民公共服务水平基本一致,特别是社会保障的城乡差异完全消除;四是农业高度发达,农业GDP比重下降到5%以下,全国恩格尔系数平均降到15%左右,专业农户成为农村的主体居民;五是城市化率达到70%以上。这些目标实现了,中国的城乡二元体制将不复存在。这样一些目标并非不可企及。在我国某些发达地区已经基本实现了这个目标。一些东欧中等发达国家也基本上实现了。只要坚持积极的城市化政策,并辅以其他一些配套改革措施,不乱折腾,中国实现这些目标用不了30年。
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关于手段或政策方针,我看也要将5条。一是加快农村人口的转移。转移的速度是城市化率至少每年增加一个百分点,有的地方可以更快一些。二是要强调规划,国家层面上要有规划,地方也要规划。要注意城市体系的建设,特别要注意小城市或小城镇的建设。三是要发展农村、农业,帮助农民富裕起来。要培养专业农民。四是要在城镇化过程中充分发挥市场对资源配置的基础性作用。五是要维护社会公正,不能在城镇化过程中损害人民的利益。要让市民和农民都享受到城镇化的好处。
问:如果我们大力发展农村经济,是不是不一定要转移大量农村人口?
我认为农村人口向城镇大规模转移,是经济规律决定的。
国家每年花巨资建设新农村,农村的基础设施总要好转,农民还需要进城么?的确,国家近些年的确为农村建设花了不少钱。单农村交通一项,国家交通部就有一个“五年千亿工程”,还有其他配套设施的投入。从更大的方面说,国家几十个部委级单位有100多个“工程”、“计划”,用来支持农村发展,近几年每年都在大几千亿之上,说起来力度的确很大。农村面貌的确有了变化。小的变化也是靠近路边的农舍院墙抹上了涂料,大的变化则是部分农民住上了新房屋,有了自来水,村庄有了铺装道路。但是,即使如此,农民还是往城里跑;甚至农村道路修的越好,农民跑得越快。为什么这样?原因也很简单。我国农村五、六十万个村庄,要把每一个村庄改造得像城市一样,至少要投入30万亿左右,这个钱国家投不起,农民更投不起,而且即使投得下去,也极不经济。某地一个干部告诉我们,他们为了让农民使用政府支持修建的农家新厕所,不得不把农民是旧厕所毁掉,否则,农民还是愿意使用旧厕所。这种“荒唐”的事情其实有其道理。农民不仅算如厕方便与否的帐,还要算如厕以后是否方便的帐。城市的卫生间连接一个大系统,而在一两千人的村庄建造一个这样的大系统是很不经济的。近5年之内,城市的固定资产投资增长速度仍然大大超过农村,其中公共投入也是如此,这意味着农村社会经济还是跑不过城市。所以,要占总人口数多半的农民呆在农村享受现代化的成果,是一句空话。只有靠农村大量人口转移,剩下少许村庄和少数专业农户,农民富裕水平达到城市平均水平之上,才能谈得上农民和城市居民一样享受现代化成果。这是世界经济发展的基本规律,中国也不可能例外。
我们过去最喜欢讲的价值规律,也决定了中国多数农民必须进入城市。按我的计算,在目前已经有1亿3千多万农村劳动力转移到非农部门的基础上,农村的隐形失业率仍然接近50%,
问:一些地方通过农业产业化提高了农民收入,能不能靠农业产业化的办法使提高农村吸收剩余劳动力的能力?
这个说法不能成立。农业产业化就是市场化、专业化,反映了农业生产的进步,在实践中需要大力推广。但按我的调查研究,农业产业化不是多吸收劳动力,而是更快地释放农村劳动力。因为农业产业化会让农民节约更多的劳动时间,同时也使农产品的成本和相对价格降低,迫使农民扩大经营规模,从而产生更多的剩余劳动力。如果这些剩余劳动力不转移到城市,农民收入还可能降低。
其实,农民脑子里有一只计算器,他们发现单位劳动时间里的收入很难增加。从理论上说,只要劳动力市场有一定的自由度,只要产品市场有某种竞争性,同样技术含量的工作,其每个劳动日的工资单价不会差很多。为什么养殖业和经济作物生产的总收入很高,而农民不会一窝蜂地去搞?为什么有的地方的农民会拆掉自己的温室?是因为农民自己在核算日工资单价的多少。只要养殖业和经济作物生产的平均日工资单价不高过进城市务工的工资单价,农民就可能去进城打工。在竞争的作用下,各行业农民其实也就赚了个辛苦钱。凡是总收入高的农民都比较忙。要让农民收入增长,就必须让农民忙起来。但也不能瞎忙,不能在“自然经济系统”里忙,而要在“货币交换系统”里忙,否则不会增加货币收入。农村妇女围绕家里的锅台转不算就业,农民在几亩地上不停地“精耕细作”也不是充分就业,只有使用马克思说的那种“社会必要劳动”,才是有效的劳动。
问:什么样的城镇化速度才能满足农村剩余劳动力好农村人口转移的需要?
我国过去十几年的城市化速度比较快,城市化率平均每年提高一个百分点,只是这种城市化不是很实在,一部分农民工没有真正在城市安居乐业。这个速度的确不算低,超过了美国城市化最快时期的速度。按我的测算,如果继续保持既有的趋势,我国的城市化率在2032年达到70%,城市人口在大部分年份每年增加1600万左右,农村人口每年减少约1200万左右,峰值是1357万。如果城市化率每年提高1.2%,则城市人口每年增加约2000万,农村人口每年减少1300万直至1600万。
问:我们的经济发展能不能支撑长期的、持续的城镇化?
的确,有不少人对城市吸纳人口的潜力表示怀疑,以为中国城市就业机会不足,能源短缺,土地短缺,住房供应不足,都不允许城市化速度太快。我以为这种疑虑是没有根据的。
按前面的假设,到2032年,我国城市就业增长率从2.7%会下降到1.6%,平均年递增率为1.7%。这个时期我国的GDP增长率扣除物价因素,每年按9%算,那么,国民经济增长对就业增长的弹性平均为0.19。这就是说,国民经济每增长一个百分点,就业只增长0.19个百分点。让我们看看美国的情况。美国1919年至1957就业增长率平均为1.89%,扣除物价因素后,GDP实际增长率3.94%,弹性值为0.48。这就是说,美国经济高速增长期国民经济对就业的拉动能力是中国的2.53倍!我们很难用中国比美国科技进步更快来解释这个巨大的差异。我倾向于按中国人的劳动时间过长来解释这个差异。由我领衔的课题组的农户调查(10个省的约1000个农户)表明,80%的农民工在城市的工作时间每周在50小时以上,超出标准工作时间20%以上。粗略计算,如果城市职工普遍这样超时工作,意味着全国减少6000万以上的就业机会。换句话说,如果我们按照美国国民经济对就业的拉动能力计算,我国的城市化的速度还可以更高,城市化率每年可提升到2.5%以上!这难道还能说我们的城市缺乏就机会么?
问:我们国家土地资源稀缺,这对城镇化有什么影响?
说中国城市缺乏土地,因此不能快速城市化,缺乏依据。我们知道,一平方公里一万人的人口密度,是花园式城市的标准。按国家统计局的数据,我国城市的人口密度在2000人/平方公里左右,常说没有土地的东部城市的人口密度比西部还低。城市建成区的人口密度也只是一平方公里一万人。我的测算表明,我国城市人口的密度和经济发展水平呈负相关,相关系数为-0.26。这些事实表明,我国城市利用现有土地还可容纳1倍以上的人口!此外,我国现在农村村落面积是耕地的面积的13.3%,而日本的同一数据在1954年是6.8%。我国村落占地17万平方公里(包括村庄内企业占地)通过有计划的村庄整理,至少可节约1亿亩土地,城市扩张怎么也用不了这些土地。我们的问题不是没有土地,而是体制和规划方面的问题导致土地的巨大浪费。以上世纪80年代的数据做比较,我国GDP每增加1%,所占用的耕地是日本同一数据的10倍左右。我国的土地集约利用水平实在太差。
问:如果考虑到住房问题,城镇化是不是会困难一些?
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这是一个不难回答的问题。按前面的测算,我国今后城市新增人口需要500万套住房,按每套房子40万元价格计算,需要资金2万亿,而2009年我国住房市场的总规模是6万亿!这其中包括了住宅区基础设施建设的费用。事实上,在中小城市,一套住房的价格在20万元左右。这6万亿,按照一套住房40万平均价格来计算,1500万套住房!绰绰有余地满足了市民住房改善的需要,也满足了新增人口的需要!现在的房价虚高,很不正常,只要政府在这方面有所作为,下了决心,房价一定会回归正常。
在现阶段,我国的平均房价应该在4000元左右。我在山东省的调查发现,若不考虑地价,农民按照政府的规划在小城镇建造一套独栋房子的费用仅仅13万元,其中还包括了住宅区的基础设施配套费用。因目前城市的过高房价,别说农民不能进城,连城里人也要跑到农村去。
关于城市的水和能源的供应,也要正确认识。按目前的情形,农民使用生活用水和生活能源,其绝对水平比城市低,但是,除非农民保持很低的生活水平,否则,一旦农民的生活水平要像城市看起,其对能源的消耗和水的消耗要高于城市。能源的供应效率、水处理及其水的再利用的效率,城市水平要高于村庄。我国全国城市污水处理率达已经到45%以上,而农村几乎没有污水处理系统。农村地区的工业用水也比城市浪费。既然我们要农民也和城市居民一样享有现代化的成果,那么,还是城市化更加有利于提高水资源和能源的使用效率。
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在未来几十年里,保持城市化率每年递增一个百分点的速度,不算冒进。一些地方可以更快一些,而农业主产区和边远地区可以适当慢一些。当务之急是要纠正城市化过程中的一些不当做法,让我国城市化积极稳妥健康地发展。
问:城镇化带来的机会有哪些?从资本角度来看有哪些商机?
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在今后30年里,建筑业将继续是我国的经济支柱之一。房地产业和建筑业并不一样。狭义的房地产业是投资经营住房的产业,建筑业是其下游产业。我们现在的情况不正常,房地产业热闹,而建筑业并不好。如果我们的政府在房地产业调控上有大的作为,建筑业的日子应该更好一些。今后每年有1000万套左右的住房需求,还有大量的城市基础设施建设,这对建筑业以及相关产业是黄金时期。
当然,城市化根本上说对农民有好处。进城的提高了收入,留在农村的因规模经营的条件改善,家庭经营的收入也可以提高。
从我国的劳动市场的情况看,今后改善劳资关系的压力会逐渐增大。资本的收益占国民收入的比重会下降,但也不会显著降低。
问:您认为城镇化途中的陷阱有哪些?政府层面要防范哪些问题?
前面讲过在政策方针的调整上要注意五点,我不想具体谈了。的确,在城镇化过程中,我们要注意一些问题。但我不认为有什么“陷阱”。特别我不赞成有人讲的“贫民窟论”。城市化过程中未必一定要产生贫民窟。美国的贫民窟在哪里?是纽约的哈莱姆地区么?要知道,那里曾经是纽约的富人区,只是因为经济调整成了黑人居住区,产生了一些公共环境问题。政府但有所作为,集中存在的贫民窟不会出现。要通过合理规划和公共住房政策防止连片贫民窟的出现,这个并不是做不到。
问:四川成都、浙江嘉兴等地的城镇化进程,您是否有所了解?如果有了解,请谈谈对两地推进城镇化的看法?
我对他们在土地制度的创新方面有一定了解。我以为大方向是对的。我国的城镇化率还不高,但已经出现了某种“逆城镇化”的情况,一些城里的有钱有权有势的人到郊区农村圈占土地盖自己的别墅洋房,这要坚决制止。但不能因噎废食。要把一些高端的住房需求引导城市的浅山区,一定注意有规划、有控制、有约束、有步骤,不能乱来,绝不能让农村变成富人建设豪宅的天堂。我注意到浙江和成都在市民和农民之间合作建房方面有一些探索,形成对现行土地政策调整的压力。我的意见是允许探索,稳妥推进,总结经验,实时修订政策。从长远看,浅山区的房地产业大有可为。
问:城镇化中农村土地是一关键因素?如何保障农民在城镇化过程中不被二次盘剥,利益得到保障?
是的,土地问题的确很关键。十七届三中全会的精神是改革的大方向,应该尽快落实,不要患得患失,固步自封。明晰产权,管住规划,是两个杀手锏。通过明晰产权,将一级市场放开,让农民得利;通过规划控制,体现政府对公共利益的维护和土地收益分配的调节。有了这两条,就不会有大问题。