•   在现代化的进程中,如何正确处理中央与地方关系成为任何一个国家、政党都无法回避问题。 提及中央与地方关系,大多数人会将其与国家结构形式等同起来,有的学者还把中央与地方关系直接看作是国家结构的一个组成部分,其实这些看法是有失偏颇的。 国家结构形式的确与中央与地方关系密不可分,但是中央与地方关系内涵远比国家结构形式丰富,国家结构形式并不能完全容纳中央与地方关系的内容。中央与地方 关系,一般来讲主要是指中央政权机关与地方政权机关在行使职能过程中所形成的一系列相互关系的总称,其实质就是国家利益与地方利益的关系。中央与地方关系 主要包括宪法或法律所体现的双方在有机统一体中的地位和权限;处理双方关系的原则;中央与地方关系的保障机制;制度的和实际存在各种具体关系或在双方之间 出现的一系列重要活动[①]。本文主要探讨民主革命时期中国共产党探索中央与地方关系类型的基本历程。笔者认为,民主革命时期,中国共产党关于中央与地方 关系的探索,横向维度分为两个方面,纵向维度形成了两种类型。横向维度探索:一是对中央与少数民族关系的探索;二是中央与非少数民族(本部)关系的探索。 纵向维度探索:一种是地方自治类型;另一种是民主集中制类型。这两个方面、两种类型在民主革命时期错综复杂的历史政治局面下交替出现、交织发展,直到新中 国成立前夕,中国共产党总体上确立了民主集中制的中央与地方关系[②]。

      一、建党及大革命时期以地方自治为基础构建中央与地方关系的设想

      中国共产党自诞生之日起,就开始积极探索未来国家的中央与地方关系。建党初期以及大革命时期,中国共产党由于没有建立自己的政权,对于中央与地 方关系的探索尚处于理论设想阶段。纵观这一时期,中国共产党在国家结构形式上主张联邦制和单一制相结合的形式,中国共产党不但接受了地方自治思想,而且还 主张建立以地方自治为基础的中央与地方关系格局。

      晚清民国以来,联邦制与地方自治就是流行的主导话语,许多先进人士主张用联邦制和地方自治反对封建专制以及军阀独裁统治,实现民族国家的真正独 立统一。从晚清戊戌维新,到辛亥联邦思潮盛行,再到20世纪二十年代初期联省自治运动的蓬勃开展,无一不体现了联邦制与地方自治是当时流行的政治话语。诞 生于此历史环境中的中国共产党也受其影响,不得不对联邦制和地方自治进行深入思考和回应。同时,中国共产党还作为共产国际的一个支部,共产国家的指示与决 议极大的影响着党的纲领和政策。共产国际的民族独立、民族自决政策也影响着成立不久的中国共产党对联邦制的选择。1922年7月,在“二大”上,中国共产 党就提出:“统一国家本部(包括东三省)为真正民主共和国”;“蒙古西藏回疆三部实行自治,为民主自治邦”;“在自由联邦原则上,联合蒙古,西藏,回疆建 立中华联邦共和国”。[③]可见,中国共产党在少数民族地区实行自治联邦,中国本部与少数民族地方构成了联邦制的关系。应当指出,中国共产党还明确指出, 由于武人军阀割据,划省为邦只能使军阀各霸一方的野心得逞,另外,中国本部经济上绝无根本的不同,“所以联邦的原则在中国本部各省是不能采用的”。[④] 因而,中国共产党主张在本部各省实行的结构形式具有单一制的特点。综合本部和少数民族的地区,中国共产党既有联邦制主张,又有单一制主张,在国家结构形式 上兼有联邦制和单一制的特征。这就是说中国共产党的总体设想是把内地各省的中央集权制与少数民族区域的民主自治统一起来,并且首次把地方自治思想运用到解 决民族问题和国家结构问题之中,在地方自治的基础上构建中央与地方关系格局。当然这里强调的“自治”近乎于自决的程度。

      中国共产党诞生之时,恰逢联省自治运动发展时期。联省自治的发展进程,其核心理念就是如何处理中央与地方关系,完成国家统一。这一运动成为当时 中国社会重大的政治运动,很快引起中国共产党的极大关注。中国共产党正确判断了这一运动的实质并作出了自己的回答。1922年6月,中国共产党针对联省自 治运动暴露出的弊端,指出:“是联督自治不是联省自治”,它“不但不能建设民主政治的国家,并且是明目张胆的提倡武人割据,替武人割据的现状加上一层宪法 保障。”[⑤]然而,中国共产党并没有否定联省自治所包含的真正民主的地方自治思想。“但是我们所认为不违背民主主义的联省自治,是由民主派执政的自治省 联合起来,组织联省政府,来讨平非民主的军阀政府,建设民主政治的全国统一政府”。[⑥]“联省制即联邦制的理想,固然是我们所不反对的,自治更是我们所 赞成的”。[⑦]1923年,中国共产党对于目前实际问题的计划中也说明了这一点。“然在国民统一运动未能集中时,若有由一地方人民奋起反对一地方军阀统 治的自治运动及不压迫劳动运动,不依赖帝国主义者之民主省政府,则吾人亦宜赞助之。”[⑧]这说明了中国共产党并不反对有利于国家统一的联邦制和真正的民 主自治。

      中国共产党三大以后,接受共产国际建议,走上了与国民党合作的道路。在这种历史背景下,孙中山以及国民党关于中央与地方关系的思想不可避免影响 到中国共产党。孙中山关于中央与地方关系思想是建立在以地方自治为基础上实现中央与地方均权。国民党一大就肯定真正的自治符合民族的需要和精神。1924 年1月,中国共产党中国社会主义青年团中央局表示了对于国民党全国大会的意见,“对于党纲草案,我们大致赞同”。[⑨]这其中就包含了对地方自治的赞同。 1924年2月,恽代英在《评国民党政纲》中讲到:“我以为事务关系有只限于一地方的,应归地方办理;关系各地方或全国的,自应由各地方联合或国家处理 之”。[⑩]这充分体现了当时中国共产党对以地方自治为基础构架中央与地方关系的赞同。

      大革命时期中国共产党主张建立从乡村到省各个层次的地方自治,它把地方自治同发动民众,建立革命的平民政权结合起来。1926年7月12日,中 国共产党在联合战线的最低纲领中指出:“废止督理督办制,实行省长民选、县长民选,实行由省到乡村的地方自治平民政权,肃清贪官污吏”。[⑪] 1926年8月8日,中国共产党湖南区对湖南政局第三次宣言中指出,“省民会议,实有即日召集的必要。因为既可以促进县民会议、乡民会议,使湖南人民的地 方自治早日实现”,“实现这种以乡村自治为基础的地方自治,即是建立起由省县到乡村的平民政权。民众既有了管理政治的要求,而时机上又有地方自治的需要, 则此推动地方自治之出现的省民会议,又可见其亟须召集”。[⑫]

      伴随北伐战争不断高涨,针对各地区的大小军阀统治,中国共产党提出:“为避免蒋与各地小军阀权利冲突,为满足各地方民众自治的要求,须将各地方 军队及财政与中央划分,建立省民自治政府,使当地的民众能尽量参加地方政治,使当地军事领袖不至因蒋为中央军事领袖而虑其自身地位之动 摇”。[⑬]1927年3月,中共明确提出“建立以乡村自治为基础的地方自治,即是建立由省、县到乡村的革命民众政权,主张召集省民会议,以推动地方自治 之实现。”,“人民要求参与并管理政权之 ,而且在事实上已经积极参与并管理政治。乡自治为县自治的基础,县自治是省自治的基础,基础已经具备。”[⑭]

      大革命失败后,中共紧急召开了“八七会议”。在这次会议上,中共开始质疑以乡村自治为中心的地方自治口号。会议批评农民运动发展起来时的中共中 央“对于农民政权问题,也是非常之机会主义的,不去考察农民群众革命斗争的经验而引出相当的结论来,却想只靠死板组织乡村自治的系统表”,“党的中央不去 赞助并发展这一革命政权方式(指农民协会),反而同意国民党中央提出死板的组织农村自治”。[⑮]土地革命战争时期,中国共产党开始独立领导革命,建立了 民主集中制苏维埃体制,这一时期地方自治的主张不再提及。

      二、土地革命战争时期民主集中制中央与地方关系的初步形成

      大革命失败之后,中国革命进入了土地革命战争时期。1927年11月,中央政治局扩大会议通过了《中国现状与共产党的任务决议》,指出:“现时 革命阶段之中,党的主要口号就是苏维埃——无产阶级领导之下的工农民主独裁性质的政权,只能在苏维埃制度的形式里建立起来”[⑯],明确要求组织建立苏维 埃政权。由此,中国共产党开始建立苏维埃革命政权,独立领导民主革命。

      苏维埃政权的建立经历了一个从地方到中央的过程,到1930年上半年,中国共产党在全国建立了十几块革命根据地,为建立统一的苏维埃政权奠定了 基础。1931年11月,中华苏维埃共和国第一次全国代表大会在江西瑞金举行,通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》,宣告了中华苏维埃共和国临时中央政府 的成立。苏维埃政权的建立,为中国共产党探索中央与地方关系直接提供了实践的基础。因为这是中国共产党首次建立独立领导的革命政权。中国苏维埃共和国除直 接管辖有中央苏区外,还辖有湘赣、湘鄂赣、闽浙赣、鄂豫皖、川陕、湘鄂西、湘鄂川黔、琼崖、广西右江、闽东、陕甘边、陕北等苏区。这些地区作为独立的区域 直接与国民政府对峙。

      1934年2月,中华苏维埃共和国临时中央执行委员会公布了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》。这一组织法规定了苏维埃中央政权与地方政权 的相互关系,它规定:中华苏维埃共和国的最高政权机关是全国苏维埃代表大会,其代表由各省、中央直属市、直属县苏维埃代表大会及红军选出来的代表组成。职 权是制定和修改宪法、法律,决定大政方针。中央执行委员会是全国苏维埃代表大会闭幕期间的全国最高政权机关,人民委员会则是中央执行委员会的行政机关。红 色政权的地方机构设置为省、县、区、乡四级。应当指出,苏维埃中央对地方的领导是通过省工农兵代表大会实现的,在地方上,各级工农兵代表大会是最高政权机 关。实际上这是一种中央集权制的中央与地方关系。笔者认为,这一时期的中央与地方关系体制,受苏联影响很大。而且,中国共产党将自身的组织活动原则——民 主集中制,运用到苏维埃政权建设过程中,使苏维埃中央政权与地方政权关系显现出了民主集中制的特征。

      为了适应战时需要,苏维埃中央政府的权力范围广泛,除掌握外交、军事、货币、疆域变动等权力外,还有权确定统一的行政活动原则。但是由于各苏维 埃革命政权始终没有联成一片,许多苏维埃政权距离中央政权较远,加之战争环境之下,交通极为不便利,地方具有相当大的独立性。“如湘赣、湘鄂赣虽较接近, 常因交通阻碍,有时不能通信,鄂豫皖,湘鄂西,赣东北,广东琼崖,东江,广西左右江,当离更远,往往不能直接交通,除了在政治上的领导外对于工作的指导是 困难的”。[⑰]因此,有学者指出苏维埃时期的中央与地方关系是中央集权与地方自治相结合的体制。[⑱]当然这种“地方自治”是客观战争环境条件下被迫形 成的,是地方政权的相对独立性的写照,并非是中国共产党主观追求地方自治的结果。笔者认为,用苏维埃中央政权集中统一领导下的地方自主似更能表述这一时期 的中央与地方关系。

      苏维埃时期,中国共产党承认中国境内少数民族的自决权,主张民族平等、民族自由,把自治理论运用到解决多民族国家统一问题上,主张少数民族的自 决、自治。1931年11月《中华苏维埃宪法大纲》规定:“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权,一直承认到各弱小民族有同中国脱离,自己成立独 立的国家的权利。蒙、回、藏、高丽人等,凡是居住在中国境内的,他们有完全自决权:加入或脱离苏维埃联邦,或建立自己的自治区域”。[⑲]当然这时所提出 的“民族区域自治”主张并不完全相同于后来中国共产党实行的民族区域自治,但已经包含了“在统一国家之内实行民族区域的自治”的含义。这一规定与中国共产 党创建时期的观点基本一致。只不过在这一时期中国共产党主张统一的“中国苏维埃联邦”。

      在《关于中国境内少数民族问题决议案》中明确提出:“蒙古、西藏、新疆、云南、贵州等一定区域内,居住的人民有某种非汉族人口占大多数的民族, 都由当地的劳苦群众自己去决定:他们是否愿意和中华苏维埃共和国分离而另外单独成立自己的国家,还是愿意加入苏维埃联邦或者在中华苏维埃共和国之内成立自 治区”。[⑳]

      红军长征开始后,中国共产党继续主张联邦制和民族自决原则。中国红军在长征中,在少数民族地区留下了“彝族起来自己管理自己的事!”“实行民族 自治,番、回族有自己管理自己的自由!”[21]等口号。1935年6月《中国工农红军总政治部关于进入回民区域工作的指示》中说:“我们对回民的基本口 号是回民自决,回民自治”。[22]1936年5月,中华苏维埃中央政府发表《对回族人民的宣言》进一步指出:“我们根据民族自决的原则,主张回民自己的 事情,完全由回民自己解决,凡属回族的区域,由回民建立独立自主地政权,解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情,凡属回民占少数 的区域,亦以区乡村为单位,在民族平等的原则上,回民自己管理自己的事情,建立回民自己的政府”。[23]

      苏维埃时期,中国共产党还在局部一些区域建立了民族自治政权。1936年8月建立的包括宁夏旺县和海原县东部地区的豫海县回民自治政府,这一政 权虽然只存了半年时间,但它是中国共产党建立的第一个具有民族区域自治性质的县级自治政府,为党的民族区域自治政策提供了实践经验。这一时期,中国共产党 仍然强调联邦制下的民族自决,主张建立联邦制实现国家统一。

      苏维埃时期,从总体上看,中央与地方少数民族关系探索上,中国共产党主张实行联邦制的国家结构形式。这一时期由于中国共产党把民主集中制原则运用到苏维埃政权之中,使苏维埃中央政权与地方政权关系体现出民主集中制的特征。

      三、抗日战争时期以地方自治为基础的中央与地方关系实践

      抗日战争时期,中日民族矛盾上升为社会主要矛盾,国内阶级矛盾降为次要矛盾。形势的发展促进了以国共合作为基础的抗日民族统一战线的形成。在这 样的历史背景之下,中国共产党开始调整策略,取消推翻国民党政权政策,改变国内两个政权对峙的局面。1936年8月,中共中央发布《致中国国民党书》,宣 布“在全中国统一的民主共和国建立之时,苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的一个组成部分,苏区人民的代表将参加全中国的国会,并在苏区实行与全 中国一样的民主制度”。[24]

      1937年,中共中央政治局开始进行陕甘宁边区的筹建工作,9月6日,陕甘宁边区成立,正式宣布取消中华苏维埃共和国的国号。抗日战争时期,中 国共产党还领导建立了晋察冀、晋绥、山东等19块抗日根据地。中国共产党通过颁布一系列纲领法规,规定了抗日民主根据地的地方政府的法律地位,形式上接受 国民党领导的国民政府领导。在这样的政治生态环境中,形成了特殊的中央与地方关系。这一时期,中国共产党从民族抗战角度出发,以国共合作抗战建国来探索中 央与地方关系。中国共产党领导的各边区政府成为与国民党中央政府相对应的地方特区政府,它享有高度的自治权。中国共产党把地方自治作为处理中央与地方关系 的理论依据。

      中国共产党为巩固和发展抗日民族统一战线,高举孙中山三民主义旗帜,充分肯定地方自治的民主价值,提出了一系列关于地方自治的理论主张,把地方自治作为处理中央与地方关系的理论原则。

      1937年8月在陕北洛川召开的中央政治局扩大会议就把“实行地方自治,铲除贪官污吏,建立廉洁政府”列入抗日救国十大纲领之一,作为自己明确 的主张。 [25]1937年10月16日,刘少奇在《抗日游击战争中的若干基本问题》中充分肯定了地方自治原则,把中国共产党领导抗日民主政府作为国民党地方政 府。他指出:“这种政府是中华民国地方政府,服从中央政府的领导,经过中央政府的批准,接受中央政府的法律与命令。但它同时是地方自治的政府,它有权颁布 地方性的法律和命令在自己区域内实行”。[26] 1940年,刘少奇在《论抗日民主政权》中明确指出,抗日民主政权“可以在地方自治的原则下,颁布该地区的单行法令”。[27] 这样就把敌后建立的各抗日民主政权作为地方自治的民主政权。

      1944年3月,周恩来在《关于宪政与团结问题》中指出:“一是保障人民的民主自由;二是开放党禁;三是实行地方自治。……有了前两条的民主, 地方自治才能真正实行。否则,那不是人民的自治而是一党的官治。……对于陕甘宁边区及敌后各抗日根据地,也应该给予他们以自治的权利。真正的地方自治实现 了,全国的民主宪政自然会水到渠成”。 他还强调,应该实现由乡县到省的地方自治。“地方自治,应由乡县到省,省得自定不与国宪抵触的省宪,自选省级政府”。在敌后根据地艰苦的环境下,“人民尚 能普选,讨论国事,选举抗日政府,实行地方自治”[28]。5月21日,中国共产党指出:“关于地方政府,请政府承认陕甘宁边区及华北华中华南各抗日根据 地民选政府为合法的地方自治政府”[29]。中国共产党把地方自治作为维护抗日民主政权的重要保障,要求国民政府承认地方自治的政府。

      抗日战争时期,中国共产党不仅提出了一系列的地方自治主张,而且还在实践中贯彻地方自治。中国共产党把地方自治纳入施政纲领和法规之中,在各抗 日民主根据地中真正贯彻实行。如1939年,《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定:“发扬民主政治,采用直接、普遍、平等、不记名的选举制,健全民主集中 制的政治机构,增强人民之自治能力”[30]。1939年2月,《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确规定:“本条例根据国民政府颁布之省参议会组织法的 基本原则及陕甘宁边区之实际情形,为实现抗战建国纲领,完成地方自治”[31]而制定之。1940年5月2日,《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》也 规定把“关于辖区内各县地方行政及地方自治之巡视与指导事项”作为专员公署职权之一。[32]1940年11月7日,《山东省战时县区乡村各级政府组织条 例》也有,“县政府为代表全县抗日人民之抗日民主政府,为实行地方自治之领导机关”,“根据民主政治及地方自治之原则”等类似规定[33]。同时,各抗日 民主根据地政府积极组织真正的普选,民选产生政府。在选举中,允许公开竞选,在政党制度上,各抗日党派存在合法,实行三三制原则。广大的人民群众及其代表 机构真正成为政权的主宰,具有选举、罢免、复决、创制等切实权力。各根据地真正实现了民主的地方自治。

      抗日战争时期,中国共产党为动员全民族进行抗战,团结各少数民族,避免国家分裂的危险,党的民族政策逐步开始从民族自决到民族自治的转变。 1937年8月,《抗日救国十大纲领》明确规定:“动员蒙民回民及其他一切少数民族,在民族自决和民族自治的原则下,共同抗日”[34]。这表明中国共产 党探索民族政策时开始提出民族自治原则,但仍然坚持民族自决与民族自治并提。

      1938年10月,毛泽东在六届六中全会上作了《论新阶段》的报告,他提出“团结中华各族,一致抗日”。为达到此目的,“第一,允许蒙、回、 藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利,在共同对日原则之下,有自己管理自己事务之权,同时与汉族联合建立统一战线的国家。[35]从此,中国共产党 更加强调统一国家中的民族自治。中国共产党的民族区域自治思想更加明晰起来,这对抗战时期民族区域自治的初步形成产生巨大推动作用。

      1940年,西北工作委员会起草、中共中央批准的关于蒙、回民族问题的两个提纲,一方面提出“在共同抗日的原则下,允许回族有自己管理自己事务 之权”[36],另一方面他们要与其他民族共同抗日,建立一个统一联合的新共和国。“回回族与汉族及蒙、藏、番各民族在平等原则之下共同抗日,并实现建立 统一的三民主义的新共和国的目的”[37]。接着又在“关于蒙古族问题的提纲”中也指出:“蒙古民族与汉、回、藏、维吾尔国内各民族在平等原则之下共同抗 日,并实现统一联合的三民主义的新共和国”[38]。1941年5月1 日,中共中央政治局批准了《陕甘宁边区施政纲领》规定:“依据民族平等的原则, 实行蒙、回民族与汉族在政治、经济、文化上的平等权利,建立蒙、回民族的自治区,尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯”[39]。民族区域性自治以法律的 形式提出,表明了党的民族区域自治理论开始成熟。1945年4月,毛泽东在《论联合政府》报告中,阐述党的基本政策时,进一步指出党的具体纲领是“允许各 少数民族有民族自治的权利”。在这里,民族自治权主要是指各少数民族“有自己管理自己事务之权”。[40]应当指出,抗日战争时期中国共产党在强调统一国 家民族区域自治的同时,并没有完全放弃联邦制的国家结构形式。1945年,中国共产党党章就规定:“建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与 各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”[41]。

      抗日战争时期,中国共产党处理中央与地方少数民族的关系,虽然更多地强调统一民主共和国的区域自治,但是尚未完全放弃联邦制的国家结构形式 [42]。这一时期,中共领导下的各边区(省)政权与国民党统治下的国民政府之间实际上形成了一种高度分权或高度自治的中央与地方关系格局。中国共产党基 于国共合作抗战建国,联合政府建立之后,国共政权之间关系的考虑,开始积极探索以地方自治为基础中央与地方关系的构架。

      四、解放战争时期从地方自治向民主集中制的转变

      抗日战争胜利后,在一段时期内,中国共产党基于国共合作建国以及抗日民主政权与国民政府形成的政治格局,仍然主张以地方自治原则来处理中央与地 方关系。中国共产党在重庆谈判以及政协会议上,关于未来国家的中央与地方关系设计中,主张在地方自治的基础上构建中央与地方关系。然而,由于国共内战全面 开始,联合政府最终未能建立。1947年6月,人民解放军进入反攻阶段,随后不久提出“打倒蒋介石,解放全中国”的口号,中国共产党逐渐开始放弃地方自治 的主张,强调地方各级政权形式,应采取自下而上的人民代表会议。一直到1949年,政治协商会议的召开,《共同纲领》最终确定了新中国民主集中制的中央与 地方关系。

      抗战胜利后,为实现国内和平、建立联合政府,中共在重庆谈判以及政协会议上提出了地方自治的主张。1945年8月30日,毛泽东提出了同国民党 谈判的十一条意见,把“积极推行地方自治,实行由下而上的普选”作为政治民主化的必要办法之一,坚持地方自治的主张。[43]经过谈判,国共双方于同年达 成了“双十协定”,关于地方自治问题,“双方同意各地应积极推行地方自治,实行由下而上的普选”。[44]

      1946年1月,政治协商会议召开。中共向会议提出了“和平建国纲领草案”,其中第五项为地方自治,具体包括:“(甲)积极推行地方自治,废除 现行保甲制度,实行由下而上的普选,成立自省以下各级地方民选政府。(乙)中央与地方之权限,采平均主义,省得自订省宪,各地得采取因地制宜的措 施。(丙)全国各地凡已实行普选的地方政府,应承认其合法,并定期实行普选。(丁)未能立刻完成普选的省区省政府,应由各党派及无党派民主人士协商,先成 立地方性的、临时的民主政府。(戊)收复区的各级政府,应与当地各抗日党派及无党派民主人士协商,先成立临时的、民主联合的省、市、县政府,再筹备经过自 由普选产生正式的省、市、县政府,在少数民族区域,应承认各民族的平等地位及其自治权。”[45]

      通过中国共产党和中间势力在政协会议上的共同努力,1946年1月31日,政治协商会议通过纲领规定:“(六)积极推行地方自治,实行由下而上 之普选,迅速普遍成立省、县(市)参议会,并实行县长民选。边疆少数民族所在之省、县应以各民族人口之比例,确定其实行选举之省、参议员名额。(七)自治 县政府,对于其辖区内之国家行政,应在中央监督指挥之下执行之。(八)中央与地方之权限,采均权主义,各地得采取因地制宜之措施,但省、县所颁之法规,不 得与中央法令抵触。”[46]

      很显然,中国共产党在建立联合政府的历史背景下,希望以地方自治来处理国共政权之间关系,进而维护人民解放区利益。因此,中国共产党主张建立以 地方自治为基础中央与地方关系。1946年3月18日,周恩来在《关于国民党二中全会的谈话》中强调按照孙中山建国大纲进行地方自治建设。他指出:“如说 孙先生遗教的一个字也不能修改,那么,国民党今天所做的,就违反了建国大纲。根据建国大纲的程序先实行县自治,然后实行省自治,在全国有过半数省自治后, 才可以召开过大,实行宪政。”[47]1946年4月,中国共产党还强调“使边区成为经济繁荣、文化普及、民主生活更加发展的模范自治省区,以推进全国民 主,巩固永久和平”。[48]110月,陕甘宁边区还制订了《中华民国陕甘宁边区自治宪法草案(修正稿)》,规定“陕甘宁边区为中华民国地方自治最高单位 之一”,“陕甘宁边区政府为地方自治之民主联合政府”。[49]

      这一时期,中共的地方自治主张还体现在对内蒙等少数民族区域自治层面上。1945年10月23日,中共在《中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局 的指示》中指出:“对内蒙的基本方针,在目前是实行区域自治。首先从各旗开始,争取时间,放手发动与组织蒙人的地方自治运动,建立自治政府”。[50]这 个文件可以说是中国共产党处理民族问题原则的转折点——由民族自决和民族自治的原则向民族区域自治的基本方针和基本政策的过渡。1946年2月18日,中 共中央针对东盟自治问题指出:“根据和平建国纲领要求民族平等自治,但不应提出独立自决口号。”[51]这表明中国共产党的民族区域自治思想已经发展到趋 于成熟阶段。1947年4、5月间,召开了内蒙古人民代表大会,通过了《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》,正式成立内蒙古自治 政府。内蒙古自治政府的成立,是我党在解决民族问题政策上的里程碑,充实了中国共产党民族区域自治理论,为其最终确定以民族区域自治作为解决我国民族问题 的基本制度

      应当指出,在抗战胜利后在相当一段时间里,即使内战爆发之后中国共产党仍然坚持政治协商会议路线,地方自治的主张一直持续到1947年。 1947年6月,中国人民解放军开始转入全面反攻,提出解放全中国口号。11月12日,中共中央指示“目前解放区各级政权形式,应采取从下而上的代表会议 制度”,一切权力应集中于代表会,建立各级人民代表会议。[52]这样地方自治的主张就不再提及。1948年解放区人民政权逐步实现了由参议会制度向人民 代表会议制度的转变。人民代表会议是战争环境下产生的地方政权形式,部分地代行人民代表大会职权,是一种过渡形式,为人民代表大会制度创造了必要的条件。 中国共产党开始考虑把人民代表大会制作为建立新中国的政体模式。

      1948年8月,华北临时人民代表大会召开,选举产生了华北人民政府,管辖原晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东解放区的渤海区,它标志着大区制的 开始建立。随后,中原临时人民政府、华北人民政府等大行政区人民政权相继成立。大行政区政权的建立是适应中央统一权力的必然要求,伴随人民解放战争的胜 利,中国共产党逐渐取得全国政权,中共中央开始强调统一权力集中于中央。中国共产党将民主集中制原则运用到政权机构中,因而中央政权与地方政权的关系就体 现为民主集中制。1949年9月,政治协商会议上通过《共同纲领》中规定,政权组织形式是各级人民代表大会和各级人民政府,人民代表大会由普选产生,各级 人民政府由各级人民代表大会产生,人民代表大会闭会期间,各级人民政府就是各级政权机关。各级政权机关一律实行民主集中制。人民代表大会向人民负责并报告 工作;人民政府向人民代表大会负责并报告工作;人民代表大会和政府委员会实行少数服从多数的制度,下级政府由上级政府加以委任并服从上级,地方政府服从中 央。这样新中国的中央与地方关系就体现为民主集中制。

      五、结语

      民主革命时期,中国共产党探索中央与地方关系经历了一个反复的历程,最终确立了民主集中制的中央与地方关系。

      对于中央与少数民族关系的探索,由于受到近代联邦制思潮、共产国际决策以及民族自决潮流的影响,中国共产党从一开始就主张实行联邦制下民族自 决,来解决中国少数民族问题,就是在民族危亡的抗日战争时期中国共产党也没有完全放弃联邦制的主张,直到新中国成立前夕我们党才最终放弃联邦制,确定实行 单一制下民族区域自治制度,实现了国界结构形式从联邦制向单一制的转变。

      对于中央与非少数民族地方的探索,中国共产党最初主张是单一制,但是这种单一制是与地方自治紧密结合的,应当说是地方自治的单一制。中国共产党 主张地方自治,一方面受近代地方自治思潮影响,另一方面,是大革命时期国共合作的背景之下孙中山地方自治思想影响。而且,地方自治本身所强调的自下而上的 政权建设发展逻辑,符合中国共产党从下而上底层而起夺取政权的平民革命要求。因此,这一时期中国共产党充分肯定地方自治,主张建立从乡村到省各个层级的民 主自治政权。土地革命战争时期,中国共产党独立领导革命,建立了中华苏维埃共和国政权。这一时期,中国共产党继续强调单一制,由于中国共产党将党自身的组 织活动原则——民主集中制运用到苏维埃政权建设中,使苏维埃中央政权与地方政权的运行关系体现出民主集中制的特点。还由于处于紧张的革命战争环境之中,这 种组织活动原则多体现为集中制。这样使苏维埃时期,中央与地方关系就变为中央集权单一制。(由于战争、根据地变动、交通通讯不便等客观因素影响,许多苏维 埃地方政权与中央联系并不密切,具有相当大的独立自主权。)抗日战争时期,国共合作的特殊历史背景之下,国民政府与抗日民主政权形成的特殊政治格局之中, 中国共产党基于国共合作抗战建国,建立联合政府,从现实政治利益出发,主张建立以地方自治为基础的中央与地方关系。中国共产党在国共谈判及政协会议提出, 省实行地方自治,省制省宪,充分体现了中国共产党这一主张。从省可以制定省宪的主张中,可以看出,中国共产党希望未来国家中在本部实行联邦制。这是对以前 在本部实行单一制主张的重大转变。因此,抗战时期中国共产党主张地方自治联邦制的中央与地方关系。应当指出,这种中央与地方关系是以国民政府与各抗日民主 政权关系为基础的。抗战胜利以后一段时间内,中国共产党仍然继续主张地方自治基础上的中央与地方关系。然而随着国民党撕毁政协决议,悍然发动内战,联合政 府方案搁浅,原有的国共两党政权关系不复存在。当人民解放军进入反攻,中国共产党即将取得全国性政权时,中国共产党逐步放弃了地方自治基础上中央与地方关 系的主张。开始主张民主集中制各级人民代表会议,强调加强中央权力,最终确立了新中国的民主集中制中央与地方关系。

      民主集中制的中央与地方关系应当说符合中国共产党探索中央与地方关系的内在发展逻辑。中国共产党自建立政权开始就把民主集中制运用到政权建设之 中,由于处于革命战争年代,这种民主集中制在实践中多体现为集中制。中国共产党领导的革命政权是局部性政权,当这种局部性政权上升为全国性政权时,曾经在 局部政权实行的原则,一定程度上会在全国性政权中实行。民主集中制就是如此,无论是苏维埃政权、抗日民主政权,还是解放区人民政权,都是实行的民主集中 制,当中国共产党取得全国性政权时候,这种组织活动原则必然也会在政权中实行。民主集中制作为国家政权组织活动原则,其中内容之一就是政权上下级关系按照 民主集中原则处理。这样民主集中制就成为处理中央政权与地方政权关系的重要原则。只不过我们在实行民主集中制时,由于各种原因(如新中国成立面临的国际环 境、执政党组织原则、高度集中计划经济体制、自上而下后发现代化发展模式、民主集中制理解运用误区等多种因素)较多的体现出集中的一面,致使我们实际的中 央与地方关系更多地呈现出中央集权制特征。

      作者:

      肖光文,南开大学马克思主义教育学院博士研究生,主要研究方向中共党史、党建。

      [①] 参见李国忠:《民国时期中央与地方的关系》,天津人民出版社2004年版,第4页。

      [②] 民主集中制在中央与地方关系的实践上更多体现的是集中制,建国后实际上确立了中央集权制的中央与地方关系。

      [③] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第1册,中共中央党校出版社,1989年,第63—64页。

      [④] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第1册,中共中央党校出版社,1989年,第111页。

      [⑤] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第1册,中共中央党校出版社1989年版,第40页。

      [⑥] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第1册,中共中央党校出版社1989年版,第39页。

      [⑦] 任建树、张统模、吴信忠编:《陈独秀著作选》第2卷,上海人民出版社1993年版,第381页。

      [⑧] 《“二大”和“三大”中国共产党第二、三次代表大会资料选编》,中国社会科学出版社1985年版,第141页。

      [⑨] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第1册,中共中央党校出版社1989年版,第215页。

      [⑩]《恽代英文集》上卷,人民出版社1984年版,第461、462页。

      [⑪] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第2册,中共中央党校出版社1989年版,第156页。

      [⑫] 中国革命博物馆、湖南省博物馆编:《湖南农民运动资料选编》,人民出版社1988年版,第82、83页。

      [⑬] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第2册,中共中央党校出版社1989年版,第347页。

      [⑭] 中国革命博物馆、湖南省博物馆编:《湖南农民运动资料选编》,人民出版社1988年版,第661、662页。

      [⑮] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第3册,中共中央党校出版社1989年版,第268—269页。

      [⑯] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第3册,中共中央党校出版社1989年版,第459页。

      [⑰] 江西档案馆编:《中央革命根据地史料选编》下册,江西人民出版社1982年版,第228页。

      [⑱] 辛向阳:《百年博弈——中国中央与地方关系100年》,山东人民出版社2000年版,第133页。

      [⑲] 中共中央统战部编:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第8页。

      [⑳] 中共中央统战部编:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第209页。

      [21] 中共中央统战部编:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第487页。

      [22] 中共中央统战部编:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第250页。

      [23] 中共中央统战部编:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第367页。

      [24] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第11册,中共中央党校出版社1991年版,第83页。

      [25] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第11册,中共中央党校出版社1989年版,第328页。

      [26] 中共中央文献编辑委员会编:《刘少奇选集》上卷,人民出版社1981年版,第89页。

      [27] 中共中央文献编辑委员会编:《刘少奇选集》上卷,人民出版社1981年版,第175页。

      [28] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第11册,中共中央党校出版社1989年版,第435、436、437页。

      [29] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第14册,中共中央党校出版社1991年版,第309页。

      [30] 韩延龙、常兆儒:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷,中国社会科学出版社1981年版,第32页。

      [31] 韩延龙、常兆儒:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷,中国社会科学出版社1981年版,第181页。

      [32] 韩延龙、常兆儒:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷,中国社会科学出版社1981年版,第255页。

      [33] 韩延龙、常兆儒:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2卷,中国社会科学出版社1981年版,第370页。

      [34] 中央档案馆编:《中国共产党中央文件选集》第11册,中共中央党校出版社1991年版,第328页。

      [35] 中央档案馆编:《中国共产党中央文件选集》第11册,中共中央党校出版社1991年版,第619—620页。

      [36]《李维汉选集》,人民出版社1987年版,第128页。

      [37] 中共中央统战部编:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第655页。

      [38] 中共中央统战部编:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第667页。

      [39] 韩延龙、常兆儒编:《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷,中国社会科学出版社1981年版,第36页。

      [40] 中共中央统战部编:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第665—666页。

      [41] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第15册,中共中央党校出版社1991年版,第116页。

      [42] 1945年中共七大以及通过的党章都有关于建立“联邦制“国家的规定。

      [43] 中央文献研究室编:《毛泽东文集》第4卷,人民出版社1996年版,第21页。

      [44] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第十三册(党内文献),中共中央党校出版社1987年版,第168页。

      [45] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第13册(党内文献),中共中央党校出版社1987年版,第290页。

      [46] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第13册(党内文献),中共中央党校出版社1987年版,第295—296页。

      [47] 中共中央文献编辑委员会编:《周恩来选集》上卷,人民出版社1984年版,第228页。

      [48] 陕西省档案馆、陕西省社会科学院编:《陕甘宁边区政府文件选编》第10辑,档案出版社1991年版,第249页。

      [49] 陕西省档案馆、陕西省社会科学院编:《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑,档案出版社1991年版,第50页。

      [50] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第13册(党内文献),中共中央党校出版社1987年版,第184页。

      [51] 中共中央统战部:《民族问题文献汇编》,中共中央党校出版社1991年版,第1000页。

      [52] 中央档案馆编:《中共中央文件选集》第13册(党内文献),中共中央党校出版社1987年版,第763页。

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