2008 年年底全国大部分省市完成了第七届村委会选举,妇女进村委的比例有了明显的提高。但是,这种提高呈非均衡性和非持续性特征,仍有一些地区妇女进村委的比例长期低水平徘徊;在 妇女参与村级治理的水平上升的地区,其动力主要来自项目干预或者地方政府推动,一旦项目结束或地方政府关注转移,就会出现明显反弹。在当前公共管理领域网 络模式向治理模式扩展、政府府际之间以及政府与各种非政府组织和自治组织在更大范围展开合作以实现公共价值的背景下,农村妇女如何突破边缘地位进入治理中 心,真正实现农村公共治理领域性别平等参与的公共价值,需要更多地依赖由纵向整合、横向协同、伙伴合作构成的网络化治理,形成制度化、常规化的支持系统。 本文运用“整体政府”理论作为分析框架,以湖北G市村委会选举为个案,探讨并分析这个支持网络的构建。
“整体政府”是西方国家继新公共管理运动之后推进的第二轮公共管理改革。尽管学者们对“整体政府”的界定各有不同,但其主要共同点是通过制度化、经常化的协调机制、信息技术、合作文化等促进政府部门(或机构)、非政府公共管理部门、私人部门进行有效的“跨界”合作以增进公共价值和提高行政效率及公共服务品质。[1]其内涵是:管理理念上强调中央地方结合以及公私合伙,以整体型组织模式,重点在于解决人们生活问题,采取网络式组织模式,在具体的管理中注重授权与结果,从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合。[2]“整体政府”与新公共管理理论相较,在价值取向上,更突出了公共性(民生、民主以及社会公平等)和 公共服务品质,在工具运用上则更强调纵向整合、横向协调以及政府与社会跨界协作。“整体政府”理论是在对新公共管理运动导致的政府管理空心化、组织与管理 碎片化等问题的反思和救正的基础上发展起来的,新公共管理运动所产生的问题在中国的公共管理改革中也有不同程度的表现。借助“整体政府”的理念和机制,探 索中国政府在推动农村妇女参与村级治理中的角色与责任,具有重要的现实意义。
一、优先关注顺序:效率、稳定还是性别平等
男女平等是中国的基本国策,但该项政策的象征性目的非常明显。正如黑尧(Michael Hill)所说,有的“政策的主要目标是想给人一种印象,政府在采取行动,从而赢取政治支持”。[3](P19)在 象征性政策的表象之下,政府实际上有着自己优先关注的价值顺序。在政策制定和执行过程中,不可避免地存在着与利益密切相关的相互竞争着的价值系统,作为具 有价值理性的农村妇女民主参与的倡导性政策,与现实主义的绩效政策有着明显的差异。在农村的公共管理实践中,基层政府对于两者的优先序列显然存在选择难 题。林德布洛姆(C. E. Lindblom)说:“一个人在选择了价值的同时,也就在政策方案之间进行了选择。”[4]在 众多选择面前,价值导向起着决定性作用。在价值导向的指引下,政府通过政策干预来实现优先项目,而将另外一些项目排斥或搁置在政府行动之外。“在多数情况 下,这种类型的干预采用的一般方式,是增加或减少有关行动所需要的资源。政府就是以这种方式,来推动有关项目的执行,或使其流于形式。”[3](P116)
农村妇女参与村级治理的低水平徘徊,与上个世纪末到本世纪初年中国农村的公共管理理念与实践息息相关,对经济、效率、效能的追求对绩效指标的关怀以非常明显的优势抑制了对民主价值的追求。2005 年税费改革以前,农村工作重点在收取费税,以能力、权力、暴力为特点的治理方式凸显了男性的性别优势,因此在村级治理结构中,对男性的性别偏好和对女性的排斥是公共权力的必然选择。 2005 年以后,在科学发展观的影响下,县市以及乡镇政府的工作重心发生了转移,基层公共行政领域对民生问题越来越关注,但基层公共管理领域的价值取向、核心关怀并没有发生根本的改变,仍没有超出对经济、效率、效能的追求。笔者多年在调研基地 G市 调研,县市领导对农村自治制度下的农村妇女民主参与不是没有认识,但迫于经济效益取向的政绩要求,他们不得不把招商引资等经济绩效明显的项目放在优先顺 序。笔者曾和一位市妇联主席一起去向市领导汇报推动农村妇女进村委的项目,市领导更关心的是妇联如何为某企业组织输送妇女劳动力,以交换该企业在本市投资 的承诺。因此,政府所能动员的无论是政治资源还是经济资源都投向优先项目,而农村妇女参与村级治理的问题,只能作为锦上添花的事,在行政有余力的情况下予 以关注。
如 果说县市级政府对经济、效率的追求,成了超越其它价值而居于优先地位,那么基层执行层面的乡镇在主持组织村委会选举工作中,稳定成为优先考虑的最重要价 值。对于原村委会领导班子,村民如无大的意见,主持或组织选举的乡镇干部最希望看到的局面是维持原村委会班子不动,这是最平稳、也是成本最低的结果。但这 个结果却可能将妇女排斥在村级权力结构之外,或者是边缘化,因为它不谋求改变村级权力结构中男权主导甚至是一统天下的局面。G市某村原妇女主任与另两位男性同时竞争村主职,有些乡镇干部怕竞争会打乱村庄原有的秩序,不支持妇女主任参与竞选,也不倾向妇女主任担任村主职,多次通过各种形式游说或暗示该妇女主任退出竞选,并指责推进农村妇女进村委的试验项目 “将村子搞乱了”。
无 论从性别还是从利益群体的角度来审视,村民自治的过程是一个追求民主价值的政治过程,但悖论是这个过程往往是男性的民主,是一个性别群体对另一个性别群体 的排斥和忽视,而非包括全体女村民在内的民主,在某种意义上说,反而背离了民主价值中最重要的公平内涵。正如弗雷德里克森(H. George Frederickson)所分析的那样,“在社会公平已成为一种理论,公共行政在社会公平之伦理原则指导下改善不公平影响的同时,不公平的现象事实上仍在增长”。[5](P120)“在一个政治过程中,尤其是在一个民主的政治过程中,一些政治主体,总是比其他的政治主体拥有更多的决策权力。”[3](P81)
弗雷德里克森指出:“真正的问题是,用什么样的理论与信仰指导公共管理者的行动”,[5](P120)也即公共行政的价值追求。对效率的强调和对稳定的强调,从价值取向而言,来自于新公共管理和传统行政管理的范式,新公共管理对民主价值的忽视,使公共行政远离公共性,失去合法性的基础;传统行政管理将政府置于社会之上,以政府为中心而忽视民主的诉求。与前两者的价值目标不同,“整体政府”追求的是“民主行政的价值取向”,“更注重对民主行政的基本价值(自由、民主、平等、公平、正义等)进行确认和推崇”。[1]其核心是解决人民的生活问题。目前国内介绍“整体政府” 理论,似乎更关注技术层面的组织结构和管理方式,而对“整体政府”理论精神层面的追求没有足够的重视。公共行政的精神是“既要高效,又要公平”,[5](P120) 在拔正新公共管理对效率追求超越对民主价值追求的倾向时,“整体政府”理论特别强调民主的价值诉求。
“整体政府”重视协商民主,协商下的民主能够回应多元文化认知的核心问题,强调对公共利益的责任,促进政治话语的相互理解,辨别所有政治意愿,以及实行重视所有人利益的政策。[6](P3)在“整体政府” 网络化治理格局下,“政府机关、局、处和办公室作为直接服务供应者的作用已越来越不重要了,更为重要的应该是作为一种公共价值的促进者,在具有现代政府特质的由多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用”。[7](P1)作为公共价值的促进者,政府的价值选择起着关键性的作用,无论是效率、稳定还是民主,这三种价值“相互联系、相互冲突,重要的是,避免把其中的任何一种提升到绝对的地位,虽然每种价值都希望享有此待遇。”[8](P418)妇女参与村民自治并进入主流的问题,在政府的优先关注顺序中会发生改变,不再作为经济发展的附庸而存在。
二、性别平等政策行动:空心化与纵向整合
纵 向的府际关系又称为多层级治理。与新公共管理过分强调分权不同,“整体政府”主张组织权力的适度集中,强化和提升核心行政部门的控制能力及其公共服务能 力,通过从上而下的路径,更有效地整合政治、经济文化以及社会资源,实现更好地治理。“整体政府”组织模式“通过结构功能主义方法加强组织机构间的协调和 合作, 实现了组织权力的适度集中,既有效地克服了‘企业家政府’的限度,也体现了向官僚制组织模式更高程度的‘回归’。”[9]
“整体政府”强调组织权力的适度集中,主要是针对政府权力空心化的问题。从农村妇女参与村民自治的角度来看政府空心化,主要存在两个层面的问题:
其一,国家政策执行难到位,政府对此缺乏控制能力。早在上世纪末颁布的《中华人民共和国村委会组织法》中就明确规定了在村委会中,妇女应当有适当的名额。2002 年8 月,中共中央办公厅、国务院办公厅14 号文件也进一步强调“要保证妇女在村委会选举中的合法权益,使女性在村民委员会成员中占有适当名额”。在2002 年的村委会换届选举中,全国有5 个省(河南、湖北、湖南、西藏、甘肃)在选举办法中规定,村委会成员至少要有一名妇女。2005 年,湖北省政府在第六届村委会换届选举的相关文件中就提出,要确保村民委员会中有妇女干部,在村民选举委员会成员、村委会成员候选人和村民代表中,妇女要占不低于30%的比例。2008 年第七届村委会选举时,湖北省政府再次在《关于认真做好2008 年全省村级组织换届选举工作的通知》中重申了“3 个30%和一个确保”的规定。这是妇女参与村民自治的法律依据,它体现了国家以及地方政府的政策导向。但对国家以及地方政府的政策,各地实际执行情况都程度不同打了折扣。以农村妇女参政水平较高的湖北省为例,2005 年全省新一届村委会中有82.3%的村有女性成员,村民代表中妇女占23.5%;2008 年全省第七届村委会换届选举,全省25563 个村,有女性村委会成员23725 人,占成员总数的26.1%,比上届提高了2.8%,但仍至少有1838 个村没有女性成员。从全国而言,《村委会组织法》颁布至今已10 余年,地方政府推进农村妇女进村委会的具体措施也不断有创新,但农村妇女进村委的比例仍提升缓慢。目前全国村委会成员中女性比例仅为17.6%,离“要保证妇女在村委会选举中的合法权益,使女性在村民委员会成员中占有适当名额”的政策相距很远,该项政策成为可执行亦可不执行的软指标。表明从中央政府到地方政府核心行政组织在这个问题上的控制乏力。[10]
其二,政府将性别平等这项公共服务职能外包给妇联,政府相应的管理控制能力弱化,也存在着空心化的问题。在农村两委(党支部、村委会)换 届选举中,由于基层妇联无权无势缺经费缺资源,在政府各职能部门的眼中处于一个无利益交换、无职能交叉、无关轻重的地位,基层县市换届选举指导协调部门或 者不考虑妇联的参与,或者妇联参与效能有限。因此,在村两委选举中出现的带有歧视性的性别偏好,其解决之路相当艰难。笔者的项目点C乡,某村妇女干部在党支部选举中高票当选为支部委员,乡镇党委对这个选举结果的态度含糊,迟迟不举行选举支部书记的工作,有些乡镇干部还当面对该妇女干部的工作能力提出质疑,问她跟这么多男性干部争职务,即便选上了“搞不搞得住?”市妇联出面做工作没有效果,市组织部出面了解情况也无结果。项目组成员向市领导汇报,市领导态度很积极,但只能出主意想办法,表示不好直接出面干预。因此该村的两委选举一直拖着不能举行,直到2009 年春市两代会上代表提出这个问题,迫于各种压力,该村再次进行党支部书记的选举,原妇女主任再次以高票当选为书记。这个案例说明,首先,当农村妇女的民主参与遭遇阻力,作为主要责任组织的妇联只能游说,而无控制监督职能,有关基层政府及职能部门是否接受有相当大的不确定性;其次,即便是上级政府有解决问题的意愿,也由于服务外包引起的“职能悬浮”,往往是上级政府有政策精神,下级乡镇有具体困难,缺乏纵向垂直的层级整合能力,导致控制协调乏力。
农 村妇女进村委的比例低水平徘徊与中国的男女平等事业进步步伐不快是一致的,与国家提高社会性别平等机制建设的控制力密切相关,换言之,即政府在这一方面的 公共服务控制能力不够。有鉴于此,有学者建议在政府内部设立男女平等机构,作为整合政府各方力量的核心机构,通过政府的从上而下层级结构,来推进社会性别 平等事业。
三、消除性别平等障碍:组织缝隙与府际间的横向合作
合 作与协调是“整体政府”的另一项重要工具,其主要针对的是组织管理碎片化问题。所谓管理碎片化是指,由于新公共管理的过分分权和市场化改革导致执行机构和 横向部门的大量涌现及沟通不畅、协调不力的状况。这种碎片化的现象在推动农村妇女参与村级治理并主流化的过程中,表现为政府横向部门之间“缺乏妥善的冲突 管理和足够的制度化联系所导致”的缝隙和不合作行动。[11]
推 动农村妇女参与农村基层治理并主流化是一个综合工程,涉及多个部门,需要多方参与,需要各相关组织的协同、合作和支持。作为党务系统的组织部,作为政府系 统的民政局、农业局、乡镇,作为社会组织的妇联、村委会都有相应的指导或管理职能。笔者经历的某乡推动农村妇女进入村治主流的试点工作中,县市领导态度积 极,组织部出台政策也很配合,但因为项目组与组织部的人际关系更熟,沟通更多,忽视了民政这一块的工作,乡镇管民政的干部不合作,还时时拆台,在选举中做 手脚,使工作陷入困局。后来乡镇也因为某些原因对项目的支持力度减弱,作为平级单位的组织部和妇联对此均束手无策。项目组在动员各方力量时,尽管比较小心 谨慎,尽力兼顾横向各部门———组织部、民政部、乡镇党政组织、妇联等———的政绩考虑,但还是有顾此失彼的情况出现。问题的责任虽在项目组与民政部门、 乡镇党政组织充分沟通不够,尊重不够,不够突出这些部门在项目工作组织框架中的重要性,但问题背后的实质是组织的分散状况、部门利益以及行政主体之间政绩 的争夺。“随着新公共管理的发展和现实层面的诉求,条块分割的十字型府际关系已显僵化,因信息不对称和彼此不信任而难以进行危机管理;作为行政主体的地方之间、地方政府与中央部委之间、中央部委之间为谋求政绩而争夺资源,多元横向政府间不断博弈以谋求利益最大化,外溢效应导致‘公用地悲剧’循环上演。”[12]正是由于缺乏整体协同的组织结构,职能划分有边界,政绩归属分彼此,公共服务提供出现缝隙。
如 前所述,利益和政绩是阻碍组织间协同合作的鸿沟,近年来兴起的“整体政府”理论和实践,针对组织的碎片化,主张打破组织框架壁垒,特别倡导公共服务机构为 了完成共同的目标而实行跨部门协作,为解决某些特殊问题组成联合机构。借鉴整体政府理论,在推动农村妇女进村委的问题上,建立跨界合作的机构或者充分利用 已有的跨界合作机构,在合作机构中通过建立共识,将社会性别平等作为共同目标,合理共享政绩,形成有效的联合行动,这是提升农村妇女参与村级治理的水平的 重要路径。
四、联合行动:推动农村妇女参政中政府与非政府组织的协同建立伙伴关系与整合是“整体政府”的重要工具。
推 动农村妇女在农村基层治理中的主流化,是一个多元参与的工作。除了政党、政府外,作为非政府组织的妇联、村委会都有相应的指导或管理职能。特别是近年来十 分活跃的以研究会、杂志社等组织形式出现的非政府组织,在争取国际社会资金的支持、开展提高农村妇女参与村民自治的实验项目方面表现突出,探索出了多种支 持农村妇女参与村级治理的模式。如以省妇联为主导的农村妇女进村委的湖南模式,由陕西妇女理论与婚姻家庭研究会牵头,省妇联、合阳县妇联、省民政厅、省委 政策研究室、西北大学陕西发展研究中心等部门参与创造的农村妇女高端参与村级治理的合阳模式,“农家女文化发展中心”对妇女骨干的培训和“女村官支持网 络”的建设与运作,迁西县妇联主持创造的妇代会直选的迁西模式,华中师范大学农村妇女研究所主持推出的制度组合创新的广水模式等。从某种意义上说,在支持 农村妇女参与村级治理的项目中,非政府组织的成就更为明显。
尽 管目前支持农村妇女参与村级治理有多方推进,但组织和管理还处在分散片断状态,无论是政府还是非政府组织都缺乏很好的联合、整合和协作。非政府组织在寻求 政府支持方面较为积极,而政府在寻求非政府组织合作方面相对被动,政府往往是被非政府组织推着往前走,在支持农村妇女参与村级治理的工作上,缺乏主动地联 合和协调意识;各个非政府组织也各自为战,彼此之间缺乏沟通、交流和协同,难以形成有影响的合力和发挥效力。
长 期以来,性别平等被看作是妇女的事,将妇女的事交给妇联来管,是政府不言而喻的思维定势。如果将妇联定义为行政化色彩很浓的非政府组织,从某种意义上说, 政府实际上也是将性别平等这项公共服务职能外包给妇联。公共服务外包是新公共管理所使用的工具,在一定程度上使用是能提高效率的。但“那些很少有或者根本 没有能力管理其合作伙伴的政府,根本谈不上靠自己的能力来提供什么服务”,这就使政府的一些公共管理的能力弱化。作为公共价值和公共产品,农村妇女民主参 与的支持系统由政府独家提供,显然无法满足公众的需求,这就需要建立一个在政府政策框架下、多方参与、多元化提供的体系。“整体政府”改革并不反对公共服 务外包,恰恰相反,“整体政府”非常强调动员政府以外的治理力量,其创新的工具就是建立伙伴关系。“伙伴关系(partnership)是“整体政府”理论以结果与目标进行组织创新的一个最基本的工具。伙伴关系一般是指两个或两个以上的组织或机构分享共同议程协同工作, 同时保持着自身的目标及其活动的独立性。伙伴关系从根本上改变了新公共管理改革中的那种分散化、独立化的组织结构,有效地实现了组织(机构)间的资源整合与政策整合。在资源整合中,对伙伴(组织、部门、机构)间的资源消费进行协作与整合,评价资源消费的价值,增加其效率和效能;在政策整合中,促使伙伴各方的不同观点发展成一种协同的意见,实现解决问题的创新观点、维持伙伴间文化与目标的原始差异。”[9]“整合”(integration)是 “整体政府”改革中组织创新基本内涵的集中体现,也是对政府治理能力的新挑战。从“整体政府”的观点来看,在推进男女平等事业上,政府与妇联是一个合作伙 伴。妇联当然也应该承担起提高农村妇女参与村级治理水平的责任。但是“政府也不应该通过伙伴关系来回避自己对公共服务质量和是否公正提供服务等问题所承担 的最终责任”。[7](P20)尽管政府将男女平等事业交给了妇联来承担,政府仍然是这项国策的主要责任承担者。以农村妇女村级治理主流化而言,政府首先负有战略整合的责任,将其纳入到发展的蓝图,从可持续发展和重点发展的角度进行全面性的战略安排;其次是负有资源和政策整合责任,通过政府所拥有层级组织结构和召集权,来协调各部门的利益,达成共识,以弥补妇联资源不足的困局;其三是管理能力的整合,政府不能因为这项事业的外包而失去常规化、制度化地从上到下控制、监督的渠道和管理能力。
正如萨拉蒙(Lester Salamon)所说:“在大部分政策领域中存在的是一种密集的政策工具集合体,而许多工具又都将公共机构推入了与第三方合作相互关联的各种复杂关系之中。”[13](P3)这 个体系之所以复杂,是因为它将同时具有重叠和不同目标的成员集合在一起,各有利益,各有特点,各有行为的逻辑,如果缺乏协调与合作,管理就会成为各种片断 和零碎的场景。因此,按“整体政府”理论,在政府与非政府组织的伙伴合作关系中,除了最终责任担当外,政府还应扮演催化、召集和经纪人的角色。通过政府的 催化、召集和经纪人活动,促成多方合作、对多方参与的目标及行动进行整合、协调。戈德史密斯(Stephen Goldsmit)和埃格斯(William D. Eggers)分 析说:“非营利组织往往因为沉湎于对自身核心服务的需求而缺乏寻找合作方并与之产生互动的时间或资源,即使是在同一领域亦是如此。这时,政府官员就可以将 他的召集权力当成一种催化剂,为拥有类似目标的组织和个人提供一个集合地点,让他们见面讨论并达成共识,甚至可能找出分配劳力和共享资源的方法,让每一个 参与方都比以前更有效率,也更有效力。”[7](P56)在农村妇女参与村级治理的支持系统中,政府应该主动为具有共同使命的非政府组织建立思想和共识的交流场所或平台,给每一个合作伙伴分配职责,建立信息流动的渠道,激活富有活力的网络,最大化地提供公共价值。
五、结语
网 络化治理也是“整体政府”所推崇的治理工具。网络化治理是公共管理的新形态,不仅意味着政府内部府际间垂直的纵向整合和横向合作,还意味着政府更深、更广 泛地依赖非政府组织、私人组织等伙伴关系,更注重管理的创新———学会妥善管理网络化伙伴的方式、方法和能力。史德史密斯和埃格斯的建议既按照传统的自上 而下的层级结构建立起纵向的权力线,进行有效的自上而下的整合和控制,又根据新兴的各种网络建立起横向的行动线,实行创新性的合作与协调。按照这条思想进 路来看农村妇女参与村级治理,政府在这个网络中处于纲领性位置,他既是领导者、更是服务者,既是催化剂、又是监督人,既是召集者、又是协调人,政府在网络 中扮演多元的角色,起着其他组织难以担当的作用:既要突破政府内部十字型的组织管理模式,将社会性别意识纳入到组织创新格局,形成网络化的性别平等治理格 局,还要依赖合作伙伴提供性别公平的公共价值,又不能失去对合作网络的控制和整合能力;他既要组织非政府组织形成推动农村妇女参与村级治理的合作网络,又要学会有效管理这些网络化的伙伴,最大化地发挥网络伙伴的作用。
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