• 大碑湾泵站位于湖北省荆门市沙洋县。泵站始建于1976年,主要担负沙洋县的高阳、马良等6镇的农田灌溉、排水任务,设计灌溉面积45.32万亩,设计排水面积46.65万亩。截止2004年,泵站年均灌溉供水3000余万立方米,年均排水5557万立方米,为灌区经济发展、社会进步作出了巨大贡献。但是,自上世纪九十年代以来,泵站便开始陷入一系列困境之中。

    一、泵站困境及原因

    1、机电设备老化,附属设施损毁严重。

    首先,机电设备大多陈旧老化。一、二级站建于上世纪七十年代,机电设备运行30多年,早已超过设计使用寿命,如机泵主设备振动大,效率低,有的泵管已经锈坏。据2000年的抗旱统计材料,一、二级站22台机组检修后能够带病运行的仅有10台。

    其次,泵站属于典型的“三边工程”(边设计、边计划、边施工),先天不足,又因组织、管理等因素,泵站建筑物,尤其是渠道损毁严重。当前,由于泵站已连续多年未抽水,包括主渠在内的整个渠道毁损已十分严重。如高阳分水闸以下主渠穿过高阳镇,近年高阳镇住房建设较快,许多居民将房子建在主渠两旁,将主渠作为排污管道,垃圾随意往里倾倒,致使主渠严重淤塞,而这条主渠却是2005年刚刚重修的一条高标准渠道。至于主渠以下的支渠,其毁损之严重更加令人无法想象。2010年元月,笔者在泵站灌区南端的新湖村看到,进村的支渠已没有几段是完整的;在灌区西端的易集村、沙山村,农民甚至将主渠截成一段一段,各占一段用以承接雨水,或用潜水泵将下雨后残留于低洼处的雨水抽来蓄起,灌区渠系遭到严重破坏。

    2、水费征收艰难,泵站经营难以为继。

    1980年以前,泵站抽水不收费,需要抽水时就抽。1980年后按方收费,干旱时,政府要泵站先抽水,秋收后再向老百姓收水费。直到1997年,泵站收费比较低,水费收缴也较顺利。此一时期泵站收费较顺利,其原因是乡村组织以共同生产费的名义,按田亩数收取灌溉水费。乡村两级一般在年初进行预收,比如每亩按照50元收取,秋收后根据村组的实际支出多退少补。但是,1998年后,随着农民负担不断加重,一部分老百姓开始不交共同生产费,而名目繁杂的共同生产费被乡镇政府统筹后,乡镇政府则优先考虑自身的开支,而将水费部分作为老百姓欠缴处理,或者让泵站自己去收,导致泵站抽水费再也不能按时收缴到位。

    2001年和2002年沙洋县大旱,泵站向灌区供水7000m³,为抗旱保丰收立下了汗马功劳。泵站为了收水费,组成三个水费回收小组,由泵站管理处书记、处长带队,分别到镇、村进行清收,但是镇村都以各种困难为由,能拖则拖,能不给则不给,致使灌区共欠泵站水费242万元。税费改革锁定债务,泵站没有办法再收回水费,经营十分艰难。

    3、泵站身份尴尬,自身改革流于形式。

    大碑湾泵站管理处1979年至1989年为正科级差额拨款事业单位,1989年升格为副县级差额拨款事业单位,隶属于荆门市水利局。1999年沙洋县成立后,泵站整体移交给沙洋县管理,至此,泵站身份便处于尴尬中。

    按照《国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见》,承担既有防洪、排涝等公益性任务又有供水等经营性功能的水利工程管理单位,称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益状况确定性质,不具备自收自支条件的,定性为事业单位,具备自收自支条件的定性为企业。大碑湾泵站虽然具有供水的经营性功能,但从财政收支情况来看,经费缺口极大,不具备自收自支条件。

    大碑湾泵站移交县管后,法律地位不明确,又缺乏自主经营能力,处于“事业单位,企业管理” 的两难境地。作为事业单位,人事部门只下达了42个财政编制,但泵站职工却有141人;作为企业管理,它受到各种自然及社会因素限制,无法像一般企业那样进行生产销售,追求利润。

    泵站隶属荆门市水利局时,作为副处级单位,其获取经济支持的渠道较多。泵站下放到沙洋县后,泵站的级别尽管没有变,但其实际的政治地位却显著下降了,与之相连的经济支持也大不如前。对此,泵站管理处张处长颇有怨言地说 “移交县管后,泵站受重视程度降低,需要泵站抗旱抽水时,领导才到泵站来看看,其他时间则不闻不问;政治上受冷落,县正科级相关会议也不通知泵站领导,中央精神也很少通知;县财政不力,无力管。”由于泵站地位边缘,资源短缺,任何改革都无力进行。

    4、债权债务锁定,泵站人心涣散。

    泵站在2000年移交前,债务总额为775万元。债务形成原由主要有:第一、湖北省水利厅于1997年秋季按照泵站管理必须达到省颁标准要求,与省计委联合发文,通过农业发展银行下达400万元的贷款指标,用于泵站渠系配套和土建工程险工险段整治;第二、按照上级主管部门要求,从1995年起,泵站大力发展水利企业生产,向职工集资120万元,上马了竹器生产、种养殖及加工、玩具生产等项目,但这些项目最终都下马停业,造成债务120万元;第三、1998年修建职工住宿楼一栋,建房支出140万元,除职工交付房改资金90万元外,形成50万元的建房债务;第四、由于水费无法及时收缴到位,从1994年起,职工工资不能全部兑现,到1999年累计欠职工工资120万元;第五、泵站收入入不敷出,欠交职工养老金85万元。2000年泵站移交沙洋县后形成新的债务387万元,包括:第一、泵站职工工资185万元;第二、工程贷款利息50万元;第三、欠电力部门电费64万元;第四、欠漳河水库水资源费53万元;第五、欠社保部门保险费53万元。泵站的债权主要形成于2001年—2002年。其原由是在灌区旱情严重的情况下,政府要求泵站先抽水抗旱,水费却收不上来,灌区镇、村欠泵站水费242万元。

    债务缠身的泵站,近年来又没有抽水,其生存状况越来越差。2005年年初,泵站为生存,与所在灌区的多个行政村达成承包灌溉协议,但2005年却是大旱年,泵站开机放水2718台时,收入却只有48万元,且由于渠道年久失修,渗水严重,电费多,基本无钱进账。2006年泵站仅仅抽水380.68台时,经漳河放水提灌,收不抵支。2007年,汉江水位低,提水困难,中途被迫停机,泵站损失2万余元。2008年和2009年未开机。深陷债务泥潭的泵站,其工作人员的工资每年只有几千元。2009年,泵站只发了3个月的生活费和2个月的工资,泵站陷入“抽又抽不成,养又养不活”的境地,职工只能自找出路,泵站因此人心涣散。

    5、灌溉组织艰难,泵站的抗旱作用难以得到发挥。

    大碑湾泵站是大型泵站,开机成本大,放水渠道长,加之渠道年久失修,损耗大,单个农户或少数农户根本不可能从泵站抽得起水,其最小的用水单位至少是一个行政村,或灌区中某一片农田,因而,灌溉中最大的问题是组织问题。作为一个经营性泵站,一方面,它必须按市场逻辑经营;另一方面,它又必须解决农户的灌溉组织问题,2004年和2005年泵站承包抽水便是要解决这样的问题。但是,由于泵站和农户均抱有投机心理,难有长远预期,双方难以有效合作。如2005年,灌区内的杨集村因嫌承包费高而没有参与,1100多亩稻田全部干死;沙山村的许多农户,因未参与承包,甚至连秧都未插上。

    6、灌区内农民大量投资小水利建设,切割泵站灌溉系统,泵站的有效灌溉面积急剧萎缩。

    农村税费改革后,荆门市掀起小水利建设高潮,政府不仅鼓励农户投资小水利建设,还制定相关政策支持农户的小水利建设,如沙洋县出台了《沙洋县小型农田水利设施工程以奖代补管理办法》,每年拿出资金,对做得比较好的小型农田水利工程给予奖励,形成了村村开挖万方大堰,各组争先硬化渠道的火热场面。三年来,市、县两级共对451项农田水利建设工程兑现“以奖代补”资金816.1万元,带动群众投入3200多万元,共完成U型渠硬化207.27㎞,开挖万方大堰216口。

    与此同时,沙洋县还积极引入市场机制,按照“谁投资、谁建设、谁受益”的原则,大力推进小港坝、小水库、小堰塘和支、毛、斗渠等小型水利设施产权制度改革,通过承包、拍卖、租赁、股份合作等方式,出让经营权、建设权、使用权,全县3万多处小型水利设施80%实行了改革。

    此外,大量农户自主投资小水利建设。目前,只要农户的经济条件稍好,或家庭有青壮劳力,都自建一个小水利系统,即打一口深机井,配一口堰塘。农户在非灌溉时节从机井里将水抽上来,蓄在堰里,用水时,则用潜水泵从堰里抽到田里。据高阳镇上一位卖打井设备的老板说,整个高阳镇估计打有5000-7000口机井。位于大碑湾泵站灌区上游的寿庙村,2005年以前均依托泵站抽水,但2006年村民开始打井后,就不再从泵站抽水了。目前,该村80%以上的农户都自建了一个一口机井配一口堰塘的小水利。

    由于灌区内农户大量兴建小水利,自己想办法解决灌溉问题,泵站的有效灌溉面积急剧缩小,加上附属设施破坏严重,整个灌区濒临荒废。

    7、受自然因素影响,泵站无法在市场化供水中生存。

    为农业生产服务的大碑湾泵站,其发挥作用的前提是干旱少雨,并且越是大旱,其地位就越重要,但干旱的形成却具有偶然性。从近10年来看,荆门地区发生旱情的频率是比较高的,但因干旱而导致大面积绝收的却只有2000年和2001年,其他干旱年份只是导致不同程度的减产,这主要源于荆门地区雨量的分配。荆门地区属季风气候带,从多年平均降雨量看,7月份的降雨量既丰沛又稳定,7月份正是水稻需水量最多的月份;但是,568月份的降雨量则年差较大,这意味着在水稻插秧时的56月份缺水的可能性较大,8月份水稻保胎时也可能缺水;同时,从头年10月至次年3月,这6个月的降雨量较少,从而使小型水利设施如堰塘、小港坝难以靠自然降雨蓄到水,发生春旱的概率较大。荆门地区的降雨量对水稻种植来说,特大干旱年,没有泵站抽水,将导致水稻大面积绝收;一般干旱年,泵站抽水应急对于水稻插秧和保胎十分关键。但是,由于天气具有较大的偶然性,因此,泵站抽水缺乏稳定性,这就意味着它无法通过市场化供水来维持正常运转。

    二、缓解泵站困境的对策建议

    1、基础:确定泵站为特殊的准公益性单位

    泵站是特殊的水利设施,它与大中型水库不同。水库可以兼搞养殖,有一定的自我维持能力,而泵站只有抽水才可能有收入。同时,在如荆门这样的低丘陵地区,泵站是最为普遍和重要的水利设施,直接关系到农业生产安全,尤其像大碑湾泵站这样的大型泵站,其在干旱年景发挥的作用难以估量。因此,国家要像对待消防部门那样来对待如泵站这样的水管单位,以解决大型水利设施的正常运转问题。

    一是在定位于特殊的准公益性单位的前提下,加快泵站改革,尤其是要想办法解决泵站的人员编制问题。泵站管理的核心问题是人员问题。当前,困扰泵站最关键的问题也是如何养人的问题。对此,可参照《国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见》、水利部和财政部制定的《水利工程管理单位定岗标准》及《水利工程维护养护定额标准》等文件,结合地方水利建设和泵站维护、运行的实际,合理确定事业财政编制,并确保落实到位。人员问题解决了,泵站的可持续发展问题才能解决,水利发展中的重建轻管问题才能得到纠正。

    二是由县水利局以灌区为单位统筹灌溉保证金。近年来,中央每年都有新增农业补贴项目,建议设立农业灌溉补贴专项资金作为农业灌溉保证金,并直接划转给县乡水利部门和大中型水利设施共同管理,这既可解决灌溉中的组织难题,也有利于大中型水利设施真正发挥作用。以大碑湾泵站为例,目前实际灌溉14万亩,只要每亩有10元保证金,加上抗旱时按成本价收水费,一年有100多万元收入,泵站经营有保障,也能确保灌区内农民的用水安全。

    三是在县水利局领导下,由灌区内各乡镇(通过乡镇水利部门)、泵站和受益村委会共同组建灌溉委员会,各村以小组为单位组建用水协会,由小组长担任会长,接受灌溉委员会的指导与管理。一般而言,设计灌溉面积在1万亩以上的泵站是县乡范围内的水利骨干工程,它至少跨越数个村民小组甚至数个行政村,因此,中间组织的构建就必须有基层政府的参与。有基层政府参与的中间组织,不仅可以协调泵站与农户之间的用水矛盾,而且还能形成灌区水利设施维护上的合作机制,如在渠系维护上,形成干、支渠由泵站管理、维护,分渠以下由镇、村管理、维护的合作模式。

    2、核心:把农田水利作为一项系统工程进行规划、建设

    当前,农田水利建设必须在既定的前提下展开,这个既定的前提就是经过人民公社时期而建设起来的完善的水利系统。这个系统的核心是,大、中、小型水利工程构成一个有机和有效的水利系统。

    首先,国家在加大农业基础设施建设投资时,应将农田水利建设看作一项系统工程。水利工程系统是由防洪、排涝、灌溉三大系统构成的。虽然不同的系统承担的功能不一样,但一定区域内水利建设的总体效益取决于三者之间的协调与互补。从每一个系统来看,它又是由不同类型、规模大小不一的水利工程构成的,它的整体效益同样取决于这些水利工程之间是否构成了一个协调与互补的运行系统。以农田水利为例,为农田灌溉服务的不同类型的水利工程,在功能、性质、规模、自然条件、灌溉能力上存在不同,它们之间若能构成一个协调与互补的系统,便能大大提高各水利工程的效益。如大、中型水利工程数量少、灌溉覆盖面积大、使用成本高,但水源充足,能应付百年不遇的大旱;小型水利工程数量庞大、使用方便,但通常水源不充足,在干旱年景无力抗旱。小型水利工程要能发挥作用,关键在于它能否从大、中型水利工程得到水源补充。

    其次,统一规划、合理引导农民投资水利建设,避免浪费资源和破坏生态环境。农民投资小水利建设,在一定程度上缓和了因国家投入不足所造成的水利困境,这些小水利工程也能解决正常年景的农业用水。但是小水利抗旱能力差,且容易带来两个严重后果:一是破坏原有的灌溉系统,加速已有灌溉系统的瓦解,增加了农业遭受旱灾的可能性。因为农民的小水利建得越多,农民就越不会使用已有的大中型水利设施,这些水利设施因长期得不到使用就没有必要的维修资金,就被迫闲置在那里,而一遇大旱要启用这些水利设施时,这些水利设施可能无法使用,人为的旱灾就不可避免。二是造成资源浪费,破坏生态环境。原本一个小型机台便可解决一个村民组的灌溉,因不能合作,每户不得不购买至少一个潜水泵、数百米的电线和水管。有些水源条件不好的小组,农户争相打机井,恶性竞争,破坏地下含水层,引起生态灾难。为此,各级政府不能盲目鼓励农民的小水利建设,不能仅仅从数量上去评价农田水利建设的成效,还应当从整体的、长远的角度对农村小水利建设进行统一规划,引导农民合作,维护好、使用好已有的大、中型水利设施,对于那些可能破坏生态环境的水利建设应予以坚决制止。

    再次,加强水利设施安全检查,坚决制止和打击破坏水利设施的违法现象。长期以来,我国水利设施安全执法检查十分薄弱,尤其对于农田水利设施,安全检查几乎是空白,导致农田水利设施被随意破坏、侵占。为此,必须根据灌区的大小确定农田水利设施安全执法检查主体。涉及全县范围的农田水利设施,由县级水利部门作为执法主体,涉及乡镇范围的由乡镇水利部门负责;同时,必须依据有关法律法规和规章,对恶意破坏农田水利设施的违法行为进行严厉惩处,确保国家和集体财产安全。

    3、关键:发挥基层政府在农业灌溉中的领导、组织和协调作用

    首先,各级政府要转变治水观念,真正将农业灌溉作为风险管理。近年来,基层政府对农田水利发展多持不出事态度,将干旱作为一个特定的危机事件来处理。干旱不仅仅是自然现象,它是由自然现象与人类社会对水资源需求之间的相互作用产生的,因此,是否有足够的风险意识,决定了人们是否构建了有效的防灾措施及具备减灾能力。近年来,我国农业因旱灾遭受的巨大损失,在很大程度上可归结于政府和社会均未能将农业灌溉作为生产风险来对待。

    其次,县乡政府尤其是乡镇政府要强化农业生产安全观念,在农业灌溉中发挥好组织协调作用。当前,农业灌溉最核心的问题是灌溉组织、协调问题,在农田分户耕作和水管单位企业化运转的前提下,县乡政府是最有效的组织者、协调者,为此,县乡政府必须承担起保障农业灌溉安全职责,切实在组织农民、协调农民与水管单位的供水关系上下功夫。县乡政府在这方面的工作到位了,农民的灌溉困境和水管单位的经营困境就可能得到缓解,农业用水安全就可能得到保障,农民增收和乡村社会稳定就可能进一步落到实处。

  • 责任编辑:zjl
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