张义成:土地流转规模经营必须处理好五个关系
建立健全农村土地承包经营权流转市场工作,多数地方农村经营管理部门才刚刚起步,对农户之间互换、出租、转让等业务还算得心应手,但对土地大面积向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转尚经验不足、业务生疏。有时事倍功半,好事没有办好。笔者根据基层工作实践中的经验教训,谈几点不成熟的看法,仅供同行们和领导决策参考。
一、 政府引导与农户主体的关系
中央历来鼓励发展多种形式的适度规模经营,沿海经济较为发达的省市先行一步,都先后制定了土地流转规模经营高效农业发展目标,层层下达任务指标,并作为年度考核重要内容。事关政绩考核,基层不敢懈怠。前几年,各地百亩以上的连片设施高效农业示范基地的实施,多数都是在县市、乡镇引导下推进的。范围、补偿标准都由政府说了算,当然多数农户能够认同,但少部分农户是被自愿的,但流转合同签订、鉴证是依法规范的,“三个不变”多数地方是严格执行的。不可否认,大规模连片高效农业没有政府的引导和扶持是难以推进的。当流转面积达到一定的比例(占总面积的10%左右,可视各地实际情况确定),当县市形成了万亩示范区、乡镇有了千亩示范片、行政村有了百亩示范方连片高效农业基地的情况下,政府的职能应及时转换,在健全土地流转市场上下功夫,抓典型引导当好红娘角色,不要再父母官包办越俎代庖了。当地农民不少参与示范区打工,耳闻目睹示范区经营运作过程,打工或种田的比较效益他们自己会算。因此,要充分尊重农户土地承包经营权的流转主体地位,不得强迫农民流转,期限、方式、有偿标准等都应由农户自主决定,一定要把维护和实现农民土地承包经营权益作为土地流转的前提条件。
二、 政府扶持土地流出流入方的关系
基层政府对规模经营高效农业示范区的扶持,多数明确在国道、省道等交通条件较好的地方,这些地方幅射的作用大些,必要的形象工程人们普遍能够理解,表面文章要做,锦上添花重要,雪中送炭更重要。基层政府在交通有优势的地方推进设施农业确实舍得花本钱,分类型(国道、省道、县市乡村路道)、级别(普通、标准钢架)每亩一次性投入1000-5000元不等,规定设施农业标准,验收合格后兑现。但一般以扶持流入方(经营主体)为主。一亩设施农业的投入一般4000-7000元不等,如100亩的连片设施农业,初始投入(包括租金)最少50万元,这是绝大多数农民望而生畏的事情。所以,政府扶持的资金多数没有落入农民的口袋,钱只能被有资本实力的老板赚去。因此,政府扶持必须让更多的农民得到实惠,中央限制工商资本下乡大面积租赁土地是十分正确的。有交通优势的地方可以优先,在交通闭塞经济欠发达的地方也要给予一定的扶持,示范规模不宜过大,让农村能人有用武之地,这对领导虽无政绩可言,但对农民增收有示范引导作用,真正让农村中的能人、种田大户、农民专业合作组织成员普惠,这对促进农村劳动力转移、加速农民增收,加快全面小康建设步伐发挥的作用更大。扶持土地流出农户和扶持经营主体同样重要,广东增城的做法值得借鉴,他们从2009年开始,对符合条件的土地流出农户给予每年每亩200元、村社干部每年每亩50元等财政补贴奖励政策(见《农村经营管理》2010年第10期30页),当然奖励标准可以因地制宜,这样的扶持政策才能赢得更多农民群众的认可。
三、农民自愿与有偿标准的关系
土地流转“依法、自愿、有偿”的原则,土地承包期限30年和家庭承包经营长久不变,在农村可以说是妇孺皆知、老少皆知。土地流转规模经营有偿标准高低是农民自愿的基础。要达到土地流出和流入双方满意共赢是最高境界,确实很难。土地流转几百亩,涉及上百户,百分之百的农户都自愿更难。有个村连片流转近300亩,涉及122户,唯独1户坚决不签订合同,层层上访直至省城都不甘心。这户人家的几亩地在中心位置,尊重他的自愿就违背另外121户的意愿,项目就无法实施,政府妥协让步怎么向多数农户交待。个人认为:尊重农户自愿是必要的,可否参照《村民委员会组织法》第二十六条规定:“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意”。根据农村现状,规模流转由所涉及的村、村民小组召开相应的户主会议,对流转期限、方式、有偿标准,过三分之二或四分之三甚至百分之九十以上的户主形成决议,少数农户必须无条件服从。
有偿标准应与多数农户的心理价位相一致,政府和中介组织要广泛调查,认真听取农民群众的意见,确定的补偿标准能够被绝大多数农户认可。随着农产品(当地主要种植品种)价格的提高相应规定租金或股金分红的增长幅度。只要保证多数农户土地流转后收入(包括外出务工、示范区打工)不下降。刚起步时思想工作很复杂,要有耐心。随着多种形式的规模经营产生,农户会逐渐适应,我相应多数农户肯定会支持适度规模经营项目的。
四、 经营主体对内对外的关系
地方政府对土地流转搞设施规模经营,起步时一般通过农业招商的形式,引进外地老板(工商或社会资本),因规模较大,初始投入较多,倘若百亩50万元,千亩就是500万元,当地农民一般没有如此实力。因此,引进外地客商无可非议。但有的老板是冲着政府的扶持政策来的,有短期行为倾向,要密切关注。在同样的设施标准、种植品种、栽培技术等要求下,也要给本地能人、大户留有一席之地,因为这样的典型更据有说服力。经营主体对内对外要相统一,本地农民没有如此实力的,以农业招商为主;小规模的尽量以本地农民或专业合作组织为主。这就要求有健全的土地流转市场,随时掌握本地能人、种田大户、专业合作组织的需求。
五、规模设施农业与家庭经营高效农业的关系
规模经营设施高效农业是现代化农业的示范,而且设施高效农业只能在保证粮食安全的可控范围,比重不可能过大。在家庭承包经营的大前提下,设施农业现阶段和将来比重都不会太大。现在推进规模设施农业与分散的家庭高效农业相互有抵触。如今年江苏东台的栽桑养蚕,每亩桑园年纯收入一般不少于5000元,设施高效农业也不过如此。因此,动员农户挖桑难上加难,挖一户2-3亩桑园,农户会失去近2万元收入,动员挖桑犹如夺人家的饭碗,与促进农民增收、和谐社会大相径庭。本人认为,在不妨碍高效农业项目验收、总体连片的情况下,零星的面积要处理好,大面积的如农户不愿意的要尽量保留,相克相生和为贵为妥。
当然除此以外,因地区差异还有若干关系要理顺。以上观点如有不妥,请赐教批评。
作者单位:江苏东台市安丰镇人民政府
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