•  编者按:29日,《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》作为今年中央一号文件已经公布,这是新世纪以来中央指导农业农村工作的第八个中央一号文件,也是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件,引起了中外媒体的广泛关注。文件出台了一系列针对性强、覆盖面广、含金量高的新政策与新举措。中国人民大学农业与农村发展学院党委书记兼副院长孔祥智教授接受人民网理论频道记者独家专访,对今年的一号文件进行了权威解读。

      出台背景:一号文件抓住三农薄弱环节 水利成为经济社会发展的短板

      2010年是个多事之秋,旱灾、水灾、泥石流、粮食安全、通货膨胀等诸多问题,然而,今年的一号文件将话题首次集中在水利建设上,对此,中央出于什么重大战略考虑?为何中央选择这个时候出台水利建设的综合性文件,其中有什么样的背景和考虑?

      中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示,党的十七届三中全会决定和7个中央一号文件已对农村改革发展作出了系统部署,“三农”政策体系和制度框架已初步形成,今后在不断强化和完善现有政策的同时,选取影响全局的薄弱环节和重大问题逐个突破。今年中央一号文件以水利改革发展为主题,就是要抓住当前水利这个薄弱环节。

      中国人民大学农业与农村发展学院党委书记兼副院长孔祥智教授认为,当今的水利建设已成为我国经济社会发展的短板因素,无论从历史上的经验还是当前的现实情势看,水利建设已刻不容缓。

      首先,从历史上看,由于地理条件和资源条件的特点,水患和旱灾交替进行,水利建设一直是历朝历代农业发展的基础,也是每一个朝代发展农业需要重点治理的工程。中华民族最早的传说之一就是大禹治水。早在2000多年前,我们的祖先就给我们留下了都江堰这样伟大的水利工程。这种状况到了现代社会不仅没有改变,反而由于人口的大量增加,以及工业化、城市化导致的耕地面积的减少和用水量的大幅度增加而变得越来越严重,水利成为制约我国经济社会发展的短板因素,已经到了不能不治理的时候了。

      其次,近年来,我国各种自然灾害频繁发生,成灾面积和由于灾害造成的损失每年都在增加。问题的严重性还在于,不仅传统的北方旱作区缺水,南方水浇条件一向较好的地区也出现了缺水现象。并且,在旱灾到来时,工程性缺水是成灾的最重要因素,这就为当前的水利建设提出了新的要求。

      再次,新中国成立后,各级政府一直十分重视水利建设。我国曾经在60-70年代掀起了前所未有的水利建设高潮,建起了约8万座各种类型、各种级别的水库。改革开放以后的30年间,由于水利投入的条件发生了变化,水利投入增长一度趋缓,仅新建了不到4千座水库。并且原有的水库大都存在失修现象,很难承担防洪和抗旱的重要任务,必须加大投入才能逐渐缓解农业生产的迫切需求和水利设施供给之间的尖锐矛盾。

      最后,国家的财力有了大幅度上升。2010年,我国国内生产总值接近40万亿元,财政收入超过8.3万亿元,完全有财力投入到水利设施建设上。

      解读亮点:构建水利投入增长机制 提出水资源管理制度

      一号文件第一句话开宗明义地指出,“水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害,事关人类生存、经济发展、社会进步,历来是治国安邦的大事。”对于一号文件对水利的这种战略定位,孔祥智的解读是:前一句话说明了水和水利的重要性,这种重要性不仅表现在对生产和生活的不可或缺上,还表现在对生态环境的保护上。没有水,没有必要的水利设施,良好的生态环境保护是不可能的,中华民族的延续就受到了威胁。从某种意义上讲,水和生态环境是同一个问题。第二句话说明了水利的公益性质,即“历来是治国安邦的大事”,说明水利建设应该主要是由政府来投资的,或者是政府投资为主,社会投资为辅。

      而具体说来,今年一号文件,至少有如下几大方面是具有创新意义的亮点:

      第一,突出了水利建设的重要地位。一号文件指出,水利是现代农业建设不可或缺的首要条件,是经济社会发展不可替代的基础支撑,是生态环境改善不可分割的保障系统,具有很强的公益性、基础性、战略性。这里,“首要条件”、“基础支撑”、“保障系统”就是对水利地位的高度概括;而“公益性、基础性、战略性”则是对水利性质的精炼总结。

      第二,构建了水利投入的增长机制。即(1)加大公共财政对水利的投入,大幅度增加中央和地方财政专项水利资金,从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。由于在未来的20年间我国仍然处于城市化的快速发展阶段,如果能够保证土地出让金的10%用于农田水利建设,将会在资金上提供了强有力的保障。(2)提出了金融业要对水利建设提供全方位、多角度的支持,如支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务;鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金;支持符合条件的水利企业上市和发行债券,探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务,积极开展水利项目收益权质押贷款等多种形式融资;鼓励和支持发展洪水保险;等等。(3)广泛吸引社会资金投资水利,动员全社会都来投入水利建设,形成国家财政投入和社会投资全面增长的局面,保证水利建设的可持续性。通过上述多方面的努力,一号文件指出,“力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。”按2010年水利投入总额2000亿元计算,今后10年每年可达到4000亿元,总量可望达到4万亿元,能够基本解决水利设施短板问题。

      第三,首次提出了“最严格的水资源管理制度”。根据文件精神,这一制度主要包括用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度等,这些制度的内容过去都以某种形式存在,但不仅不健全,而且执行不力,在很多地方形同虚设。因此,文件针对前三个制度确立了水资源开发了利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条红线,并为守住三条红线制定了一系列刚性要求和硬措施。文件在制度建设上上升到“最严格的水资源管理制度”层面,可以预计从今年起将会在制度设计和执行监督上下大功夫。

      第四,设计了水利发展的具体目标。文件指出,“力争通过5年到10年努力,从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。”在这一大目标下,提出了具体建设目标,如“全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内”、“农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上”、“‘十二五’期间新增农田有效灌溉面积4000万亩”、“到2020年,基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务”、“到2013年解决规划内农村饮水安全问题,‘十二五’期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题”,等等。这些目标都是具体而可控的,通过这些目标,能够看到我国水利建设和现代农业发展的未来。

      展望未来:坚持民生优先是水利发展着力点 需加强制度设计

      孔祥智说,毫无疑问,今年的一号文件是党的三农政策和新世纪以来7个一号文件的延续。具体说来,今年一号文件在政策和制度设计上贯彻了党的十六大以来的“城乡统筹”的思想,又在原有政策基础取得了一系列突破和创新。如在完善水资源管理体制上,提出强化城乡水资源统一管理,对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施,促进水资源优化配置;在健全基层水利服务体系上,提出以乡镇或小流域为单元,健全基层水利服务机构,强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能,按规定核定人员编制,经费纳入县级财政预算。在农业水价综合改革方面,提出农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助,探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。

      在指导思想上,一号文件提出了三个“把”,即“把水利作为国家基础设施建设的优先领域,把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务,把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”,实际上是今后一个时期内国家加快水利改革和发展的指导方针,包含两层含义:

      其一,改革开放30年来,国家对水利建设的欠账严重,水利资金主要用于大江大河大湖的治理上,不仅新建水库数量少,原有8万座水库严重失修,病库、险库增加,还导致了农田水利设施的滞后,干渠到田间的支渠不配套、不健全,田间机井只有部分能够充分发挥作用。我国属于世界上13个严重贫水国之一,但一方面水资源匮乏,另一方面,水资源利用极不充分,浪费惊人。造成上述问题的原因,除了制度不健全,最重要的是公共投入不足。因此,在今后10年间,不仅要把水利作为农村基础设施建设的重点,还要作为国家基础设施建设的重点。

      其二,党的十七大提出,要加快经济发展方式转变,实现国民经济又好又快的发展,其核心内容之一就是缓解经济发展和资源消耗、环境承受能力之间的矛盾,建设资源节约型、环境友好型社会,实现人与自然的和谐发展。从我国的资源禀赋看,水资源无疑是制约着经济发展方式转变的关键因素,因此,必须严格水资源管理,最大限度地发挥有限水资源的作用,实现经济社会又好又快发展。

      一号文件提出了坚持民生优先的原则,即着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题,推动民生水利新发展。这是我国民生水利工作的着力点,也是今年一号文件的重要创新之一。推动民生水利发展,就是要在水利建设上既要保增长,又要保民生,即既要保证大江大河大湖的治理和重点工程、骨干工程的建设,又要保证涉及广大人民群众切身利益、眼前利益的中小水利工程的建设。

      根据一号文件精神,主要从以下几方面解决民生水利建设问题:一是因地制宜兴建中小型水利设施,支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设,重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。二是加快中小河流治理和小型水库除险加固,并优先安排洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段,加固堤岸,清淤疏浚,使治理河段基本达到国家防洪标准。三是以县域为单元,尽快建设一批中小型水库、引提水和连通工程,支持农民兴建小微型水利设施,显著提高雨洪资源利用和供水保障能力,基本解决缺水城镇、人口较集中乡村的供水问题。四是继续推进农村饮水安全建设,要求到2013年解决规划内农村饮水安全问题,“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。

      今年的一号文件是建国62年来首次针对水利建设的“专业性”文件,针对性和可操作性强。如果措施到位,那么可以预见的效果十分明显,一是基本形成有利于我国水利可持续发展的制度体系,最严格的水资源管理制度基础建立,有利于水资源节约和合理利用的水价形成机制基本建立,水利工程良性运行的机制基础形成。二是节水成为全社会的共同理念和行为准则,节水社会初步建立。三是对于中小型自然灾害有了足够的抗衡能力,对于较大的自然灾害有了一定的减缓和补救能力,成灾面积大大减少,受灾程度大大减轻。从而,水利在我国未来的经济社会发展中必将起到重要的支撑和基础作用。
  • 责任编辑:sn
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