
2011年的中央一号文件聚焦水利问题,这表明决策层已经充分意识到农田水利建设的紧迫性。从已经出台的措施来看,在若干年内彻底扭转多年来农田水利建设的不利局面,中央是下定决心了的。那么,过去一些年来农田水利建设的主要问题在哪里?今后农田水利建设的方向又在何处呢?
水利建设的两个基本面
构成水利建设的两个基本面是工程技术问题及管理体制问题,前者是硬件问题,核心要素是需要投入大量的资金和技术以保证水利工程建设的实施,后者是软件问题,核心问题是如何有效地组织管理水利工程,从而高效发挥水利工程的灌溉、抗旱、防涝等作用。水利建设的两个基本面是一个硬币的两面,它们相互影响、相互依存。长期以来,我们往往只关注硬件问题,将软件问题从属于硬件问题,以至于一旦水利建设的物质投入出现问题时,便想方设法改变水利管理体制。典型的表现是,“人民公社”体制瓦解以后,由于投入水利的人力、物力大量削减,以明晰产权、承包经营为核心内容的市场化改革遂成为水利管理体制的主流改革方向。殊不知,与“人民公社”时代水利建设的突出成就相比,过去一些年的水利问题恰恰不是简单的物质投入问题,而是管理体制问题,这就是我们经常在基层看到的,尽管“人民公社”时代建立了完善的水利设施,但其利用率却因为市场化的管理体制大大降低,甚至趋于瘫痪。更为可怕的是,市场化的水利改革方向进一步鼓励了以一家一户为基础的自给自足的小水利供给体系的泛滥,这不仅进一步瓦解了大水利体系,还进一步破坏了水资源,且无法真正抵御洪涝灾害。
实践证明,当前我国农田水利建设的核心问题表面上是物质投入不足的问题,但深层原因却是水利管理体制一直没有理顺,以至于影响了水利工程的维护和利用。与加大水利建设的投入相比,我们更应该注意的是如何完善水利管理体制,有效地建设和利用水利设施。
两种水利管理体制
长期以来,我国的水利管理体制与国家政权体系密切相关。
笼统地说,新中国成立以来的水利管理体制主要有两种,一是行政管理体制,通过建立自上而下的水利管理部门,配合各级政府强有力的行政支持,从而保证水利建设的完整性。应该说,“人民公社”时代水利建设的成就很大程度上得益于这一体制。二是市场化的管理体制,这一体制试图通过明晰产权,自主经营,配合农民的合作组织,来达成水利供需双方的交易。很显然,这一体制与其说是体制创新的结果,还不如说是“人民公社”制度瓦解以后,行政管理体制越来越无法维系的情况下,迫不得已的一种选择。非常遗憾的是,这一体制在理论上存在合理性,但在实践中却极少看到成功的案例。而从当前水利建设存在的问题来看,恰恰是两种管理体制的综合征,在基层组织不断弱化的情况下,行政管理体制显然无法发挥作用,而当农民合作体系无法及时建立起来时,即便是水利供给方有成功的市场运作,也无法真正实现供需双方的交易,因此,缺乏农民合作的市场是失灵的。
吊诡的是,在税费改革以前,恰恰是残存的基层组织体系取代了农民合作的功能,从而使得水利管理体制在市场化改革的过程中仍然可以发挥一定的作用。因此,“人民公社”以后的水利管理体制,应该属于“市场运作+基层组织”的综合管理体制。如果认识到这一点,或许近年来的水利改革不会出现单纯市场化取向的失误。然而,税费改革及其相关的配套改革,造成了基层组织能力弱化,而这显然是在瓦解市场运作的组织基础,这使得水利政策的设计者越来越期待农民合作组织的建立,但农民合作迟迟实现不了,因此,水利政策的重心越来越依赖农户的自我供给体系的建立,这就是近些年来很多地区机井灌溉不断增加的背景。
当行政管理体制已经瓦解,而基层组织也已弱化的情况下,纯粹市场化取向的水利改革方向就越来越明确。
水利建设的第三条道路
在水利建设的物质投入越来越有保障的情况下,水利建设的核心问题就在于建立一个充满活力的水利管理体制。从新中国水利建设的历史经验来看,离开国家政权体系,尤其是基层组织体系,进行治水,几乎是不可能的。
实际上,新中国水利建设的成就恰恰是国家政权建设的结果。从反面看,单纯市场化取向的水利管理体制,不仅造成了多年来水利建设的历史欠账问题,且进一步加剧了水利建设的问题。在重回行政管理体制已不可能,而市场化的管理体制无效的情况下,应该寻找水利建设的第三条道路。
这条道路必须与我国的基层政权体系相配套,以发挥基层组织的作用,同时,还应该防止行政管理体制僵化的倾向,发挥市场机制的灵活性,简单地说,要重新激活“市场运作+基层组织”这一综合管理体制的潜力。
必须承认,这一体制在“人民公社”解体以后,在水利建设上基本上是一种维持型的体制,基层组织在其中的作用除了组织农民外,主要是向农户提取用于水利建设的税费,恰恰是后者导致了农民负担过重,并最终使得这一体制失去了活力。
本来,税费改革以后,基层组织已经不再向农户收取税费,基层组织可以充分发挥其组织功能,从而起到更加有效地发挥市场机制的作用。遗憾的是,过去几年基层水利管理体制改革太过激进,完全走上了单纯市场化改革的道路,失去了激活这一体制的机会。
在国家投入大量增加的情况下,重新激活“市场运作+基层组织”这一体制的可能性大大增加,这一方面在于大量的国家投入需要通过完善的基层组织进入水利建设系统,另一方面还在于农民需要通过基层组织来表达其对水利建设的需求。
而市场运作显然可以在水利建设过程中发挥作用,如果说这一体制下的水利供给方仍然主要依靠政府,而水利的需求方主要依靠基层组织,尤其是村民自治组织来表达的话,那么,水利供需双方的交易却是可以充分发挥市场的作用的。
总之,如果说“人民公社”体制下的水利建设是以行政管理为特征的第一条道路,“人民公社”体制瓦解后的水利建设是以市场化改革为取向的第二条道路的话,那么,当前水利建设的方向应该是充分发挥行政及市场优势的“市场运作+基层组织”的第三条道路。
(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员)
