• 一、频繁大旱的启示

       2010年,我国西南的云南、贵州、广西等五个省份发生了特大干旱,受灾面积达6500万亩。20111月以来,河南、安徽、河北、北京、山东等八省市再次发生特大旱灾,受灾面积达1.1亿亩。时间过去并不长远,2000年以来的12年间,我国共发生了10次大型或特大型干旱。规模最大的一次是2007年,全国22个省遭遇干旱,受旱面积达22亿亩;持续时间最长的一次是2009年,华北、黄淮等15个省市连续3个 多月未见有效降水。这些地方不光是农业遇旱成灾,就连工业生产用水,城市用水都出现告急!在中国,每每与旱灾抗击都是一次‘悲壮’的战歌,突显了国人的不 屈及无奈。从旱灾的生成机制看,我国农村的大、小农田水利设施体系不配套,引水抗旱成本高昂,困难重重。因此,在农业比较效益低的形势下,农民不愿抗旱。

    频 繁出现的大旱表明了我国农业或农村公共基础设施(简称农村公共品)供给严重不足,暴露了我国现行的公共财政支农支出(简称涉农投资)在资金投向及项目立项 等方面还存在一些亟待克服的弊端。当然,更深层次的原因在于新形势下农田基础设施等农业或农村公共品的供给既面临市场“失灵”,又面临政策供给的“缺失” 等一列体制和机制问题。新的、有效的农村公共品的供给机制未能及时建立,这是导致农田基础设施的投入或供给严重不足,农业“遇旱成灾”的最根本原因。我国需要创新农业和农村公共品供给机制。透过屡屡出现的大旱的裂缝,人们看到这是一个非常迫切、亟待解决的问题。

     

     二、八个“一号文件”的主线

       历史在2011年初发生了巧合。在河南、河北、山东等八省、市的特大干旱生成和漫延之际,中央下发的2011年 的一号文件——《中共中央、国务院关于加强水利改革发展的决定》正在全国传达、贯彻。当然,文件的起草在先,本次干旱的形成在后;既便如此,这个文件出台 的主要目的就是针对频繁发生的干旱等自然灾害,解决我国农田水利设施供给不足及抗灾能力低下的问题。这是党中央、国务院为促进农业和农村发展连续发出的第 八个一号文件。2004年以来,中央每年都会发出一个一号文件, 对本年度的农业和农村工作提出指导性的意见。纵观这八个一号文件的内容:尽管每年的角度和强调的重点各有不同,但却有一根主线——“公共财政支农支出”贯 穿其中。很显然,这根“主线”既是文件的主旨,也是解决农村问题的手段和方法。事实表明:在中央“一号文件”的强力主导下,我国公共财政的支农支出规模不 断扩大;2004年,全国的财政支农支出为2626.22亿,             通信地址:    襄樊市樊城区高庄街8以后,以平均每年20.8%的速度增长,到2010年达到8183亿元,6年增加了近6000亿。如此之快的增长速度在国际上是没有第二家的,这充分彰显了党中央、国务院支持农业和农村发展的决心。

    财政部的数据和中央一号文件的精神都表明:中央政府和地方各级政府的公共财政支农支出政策的发展、完善代表了未来我国农业和农村政策发展的主要走向,是农业和农村发展政策体系的核心或主体。

     

    三、农村公共品供给之路何在

    我 国的财政支农支出规模在不断的增长,它就象一枚快速升腾的火箭,人们既希望它高速爬升,又期待它按设定的程序到达预定目的地——为农业和农村提供优化配置 的基础设施(公共品)。就涉农投资而言,我们靠什么手段让它实现投资预期呢?国际上一些国家的做法也许可以为我们提供借鉴:在美国,联邦政府依据有关法 律,将一部分公有土地分配给各州,州政府将出售这部分土地的收入用于灌溉基金,建设规划就由州政府审批;在法国,农村基础设施建设投资由中央政府统筹,由 专门成立的各种专业化的公司负责建设任务;在日本,农村的基础设施建设费用主要由国家和地方政府负担,并通过法律的途径决定如何使用涉农资金。总之,外国 的涉农投资主要有两个特点:一是用法律的手段主导农村基础设施建设投资,二是这些国家涉农投资的中间环节少,资金行走的路径不长。

    经 济学大师、公共产品理论的奠基人保罗·萨繆尔森认为:私人(市场)提供公共品普遍不足,政府必须介入以鼔励公共品的生产。公共经济学的原理要求:良好的支 出应当尊循“支出法定原则”。公共政策学的稳定性原理告诉我们:制定“农业和农村投资法”,将财政支农政策上升为法律,是保持涉农投资政策稳定的根本途 径。从公共经济监督的角度讲,对涉农投资进行立法是加强社会对公共经济主体的外部监督和制约,通过社会的参与和表达,形成关于政府公共经济活动的公共选择 机制,确保公平和效率的必然要求。涉农投资立法的理论依据是明确而又充分的。

    党中央、国务院对农业和农村投资立法的立场和态度是鲜明的。2005年,中央在《关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》的1号文件中提出:“要尽快立法,把国家的重大支农政策制度化、规范化”。2006年,中央在发出的1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中再次提出,要“建立健全财政支农资金稳定增长机制”。2007年,中央下发了《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》的一号文件,在文件中,中央又重申了要“加快农业投入立法进程”的要求。2008年,中央再次在《关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展、农民增收的若干意见》文件中强调:“加快农业投入立法”。不仅如此,在200810月召开的第十七届三中全会上,中央又在《中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定》中提出了“健全农业投入保障制度”的要求。

    在连续发出的四个“一号文件”和党的最高级会议上,党中央、国务院都提出了要加快农业和农村投资立法(简称涉农投资立法)的要求,这在我国的立法史上是非常罕见的。多年来,人们对涉农投资立法充满着希望和期待。

     

      四、为什么要对“涉浓投资”立法

    国际上一些发达国家为什么要通过法律主导涉农投资呢?在 我国,党中央、国务院为何要提出“加快农业投入立法”的要求?这是不是为立法而立法呢?不是。实践告诉人们:涉农投资立法是加强涉农投资管理的需要,是完 善农业或农村基础设施,加快农业和农村经济社会发展步伐的需要。农业是弱势产业,农村是相对落后地区。利用公共财政资金对农业和农村进行投资,为农业、农 村提供特别保护或支持,是当今世界各国的通行做法。从某种意义上说:“三农问题”有多重要,统筹城乡发展和实现城乡一体化有多重要,涉农投资立法就有多重 要。长期以来,我国涉农投资领域因立法滞后(目前,在涉农投资领域,我国还没有统一的、国家层面的政策)或 部门政策代替国家政策而导致的问题突出地表现在以下几个方面:中央政府、地方各级政府的行政和事业单位管理涉农资金的部门过多;具体管理的环节也过细;涉 农投资项目的申报和评审的程序复杂;在项目的审批过程中人为决定的权重过大;涉农投资的监管力度不够。所造成的后果便是:投资的区域结构、大小结构、行业 结构不平衡;项目申报、审批、建设过程中的“跑部进京”、“寻租”问题突出;“虚假项目”、“人情项目”、“面子工程或政绩工程”不断出现;项目资金被挤 占、挪用现象严重。投资效益不高。据国家审计署报告:2007年,该署对黑龙江、吉林、山西16个省(区)2006年中央转移支付支农专项资金的管理使用情况进行了审计调查,结果发现这16个省(区)的有关部门和项目单位共挪用中央专项支农资金6亿多元,重点抽查的50个县共挤占挪用1.25亿元。2008年,该署又对河南、内蒙古等10个省(区)进行审计,结果发现这些省(区)的有关部门和项目单位违规使用涉农资金26.93亿元,不规范管理资金45.75亿元。更有甚者,江西省鄱阳县财政局的一个股级干部仅然在2006—2011年的六年的时间里巧取涉农资金9400多万元,真可谓是惊天大案。这只是冰山一角。实际上,我国涉农资金被挤占、挪用的数额远比审计发现出来的问题还要严重的多;保守的估计,我国的涉农资金的有效使用规模占涉农投资总规模的比例在60-70%左 右,至少有三分之一的资金被挤占、挪用。不仅如此,有些部门的政策还规定:对于挪用涉农项目资金的地区或单位,停止该地区或单位下一年度涉农项目的申报和 审批。这种处罚方式实在让人啼笑皆非,项目停止了,农民群众或农村地区享受不到各级政府公共财政投资的实惠,一些生产和发展中亟需由公共财政投资解决的问 题就要被搁置或推迟,这实际上是在处罚农民群众,而不是那些挪用涉农资金的直接责任人。这些现象正是《管子·版法解》中“凡国无法则众不知所为,无度则事 无仪”在这一领域的表现,原因就在于涉农投资立法滞后。

    实践将会证明:制定《农业(和农村)投资法》是管理涉农投资,完善农村(农田)基础设施体系的最终选择,也将成为遏制大规模旱灾频繁发生的最有效手段。

        五、并不顺利的立法进程

    全国人民代表大会及其常务委员会是我国的最高立法机构。据悉,原国家计委、农业部等有关部委早在1989年就开始着手《农业投资法》的起草工作,后来,这一计划流产,相关的内容在修改《农业法》时一并加以考虑。全国人大代表对涉农投资立法问题也持积极态度,全国人大第九届、十届、十一届一、二、三会议以来,历届历次会议共提出涉农投资立法的议案20多 件。历届全国人大常委会及其专门委员会按照有关程序也在积极协调各有关方面立场或观点,认真办理代表提出的立法议案。并且,全国人大农业和农村委员会认 为:国家重大农业投入政策的法制化,有利于农业投入政策的连续性和稳定性,制定农业投入法非常必要(全国人大农业和农村委员会2007年对相关议案的审议意见)。但是,由于涉农投资立法涉及多方的利益调整,影响范围大,情况较复杂。有些部委认为:涉农投资立法的时机已经成熟;还有的部委则主张另行制定一部《农田水利法》。由于多种原因,十多年来或者二十多年来,涉农投资法的立法进程被不断的推迟或拖延。2007年,全国人大农业和农村委员会对涉农投资立法议案的审议或处理结果是:“鉴于这项工作涉及多个主体、多个方面和多个环节,情况较复杂,建议国务院组织有关部门继续加强调研,总结经验,尽快开始法律草案的起草工作”;2009年,全国人大农业和农村委员会对相关议案的审议或处理结果是:“建议国务院有关部门抓紧起草工作,待条件成熟时,列入今后年度的立法计划,适时提请全国人大常委会审议”。但是,直到2010年,涉农投资立法还未进入国务院法制办年度立法计划的“需要抓紧研究,待条件成熟时提出的立法项目”目录。令人费解的是,党中央、国务院高度重视,现实需要非常迫切,条件具备,时机成熟,涉农投资立法应当早日进入立法程序。可是,近20年了,涉农投资立法一直未正式进入立法程序。

    人们不仅要问:究竟是什么原因使部门的立场各异,致使涉农投资法的立法进程异常艰辛呢?为什么中央全会的决定和连续几个中央一号文件的相关精神得不到很好的落实呢?人们不难想到---是“利益”,是某种难于说清楚的“利益”。不同的立场和观点是不同利益考量的反应。我国涉农投资立法的艰难而又曲折的立法进程充分显示了部门利益和社会利益或者人民利益博奕的过程。问题是农民利益在和拥有话语权的的部门利益长期博奕中一直处于弱势地位。

     

    六、农村发展的进程会被拖延吗

    过去,涉农投资立法的进程坚辛,今后会顺利吗?涉农投资立法的进程缓慢的最终结果将会是什么呢?

    近几年来,我国涉农投资的规模在不断增长。2008年涉农总投资为5955亿元,2009年涉农总投资为7253亿元,2010年涉农总投资为8183亿元。2011年,随着中央一号文件的出台,农田水利投资会再增加700-1000亿,再加上其他方面增加的支出,我国的涉农总投资有可能突破1万亿元大关。有些农村问题专家(如林毅夫等)预计我国新农村建设的过程为20年,也有的认为需要30年以上。无论是多少年,如果不加快涉农投资的立法进程,创新管理机制,将会有更多的财政支农转移支付资金被挤占和挪用;任其漫延下去最直接、最严重的后果就是新农村建设或者城乡一体化的进程将会被推迟、拖延至少三分之一的时间。

    鉴于涉农投资立法面临的处境和形势,建议党中央采取特别的措施、加快立法进程。用人民的利益和党中央、国务院的立场来统一各部门的立场,不要过于在乎部门的观点,要实行开门立法,起草专班要有各方面的人员组成,尤其是要注重吸收基层的同志参加。

        

    七、期待中的“涉农投资法”                        

    在 立法实践中,法律的主体内容是由该法的管辖范围和立法目标决定的。笔者认为,涉农投资法的立法目标应包括三个方面:一是提高涉农投资的效益,二是规范涉农 投资的评审和报批程序,三是从严追究涉农投资的违法行为。该法的主体架构主要由以下几个方面构成:一是以现行的行政和财税体制为基础,以政府间财政转移支 付为手段,合理调整、配置各级政府的事权和财权;将来再逐步向“一级政府、一级事权,一级事权、一级财权,一级财权、一级税源”的体制过渡。二是创建涉农 投资项目的申报、评审、立项的新机制,实行一个项目“一次申报、两次评审”。三是引入人大决策机制,构建“人大表决、政府管理、部门落实”的涉农投资决 策、管理的新模式,各级政府涉农投资项目只由本级人代会审批,上级政府及部门不再审批下级政府的项目。这样可从根本上扼制杜绝“跑部进京”或“寻租”问题 的再次产生。这是我国建立预防腐败制度体系的需要。四是建立让农民参与公共品供给决策和表达的新机制,实行较大型项目由政府公共财政投资,小型设施的建设 维护由财政补贴、农民自建相结合,以解决大设施和田间地头的对接问题。五是整合审计、财政监督、监察等部门资源和力量,创新审计行业的领导和管理体制,跨 行政区域设置审计工作机构或基层审计网络,强化涉农投资的监管力度,逐项目开展财务审计和工程审计。六是从严追究涉农投资领域各环节、各类型违法人员的法 律责任。

    涉 农投资立法是推进新农村建设和发展城乡一体化的核心制度,是构建我国农业和农村发展的核心政策体系的重要组成部分。宋朝人朱熹在《观书有感》中有一句著名 的词为:“问渠那得清如许,为有源头活水来”。正如朱熹所说,对农业和农村发展来讲,这个“源头活水”就是涉农投资立法,它将会为农村经济社会的发展提供 可靠而又稳定的政策支持,极大地增强农业和农村经济发展的活力和后劲。

     

    参考文献

    1.《中共中央 国务院关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,新华网时政版,http://news.xinhuanet.com

    2.《中共中央 国务院关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》,百度.百科http://baike.baidu.com

    3.《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,凤凰网,http://news.ifeng.com,

    4.《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,新华网主页—新华时政,2010131

    5.《国家审计署2007年关于16省挪用2006年中央支农资金的审计公告》,中小企业协会网,http://www.ca-sme.org

    6.《国家审计署2008年关于10省违规使用中央涉农资金的审计公告》,中国新闻网,http://news.163.com

    7.林毅夫:《新农村建设若干思考》,《重农时代 新农村建设机遇》,上海远东出版社, 2003年。

    8.黄恒学主编:《公共经济学》(第二版),北京大学出版社,2009年。

    9.《国务院政府工作报告》(2008-2010年),http://www.gov.cn\tese 

    10.谢明著:《政策分析概论》,中国人民大学出版社,200411月版。

    11http://green.sina.com.cn/news/roll/2011-02-24/141022008165.shtml

     

      作者单位: 湖北省襄樊市樊城区水利局

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