• 张小乙:城市低保移植农村的困境与突破

    张小乙:城市低保移植农村的困境与突破
    [ 作者:张小乙   来源:湖湘三农论坛   点击数:117   时间:2011-4-1   录入:于垚平 ]
     

    【内容提要】在城市取得成功的低保制度移植到农村后,因制度实施环境的巨大改变而陷入困境,其根本原因在于农村家庭收入难以调查核实,因此相关部门仍旧按照过去的特困救助思路来做低保工作,解决的根本出路在于根据农村实际对在城市取得成功的低保制度进行调整和改进,制定符合农村实际的科学简便的家庭收入调查方法等。
    【关键词】城市低保  农村低保  移植 困境 均衡制度观


    一、城市低保制度移植农村:非均衡的制度移植
        众所周知,低保制度首先在城市生根发芽,自从1993年上海市首先在全国推出城镇人口低保制度,城市低保制度在党中央的推动下以星火燎原之势迅速在全国城镇普及开来,城镇低保取得成功以后,为解决农村贫困家庭的温饱问题,城镇低保制度框架基本上被直接“拿来”和“移植”到了情况大相径庭的农村(低保标准大大降低),从2007年7月国务院发出《国务院关于建立农村最低生活保障制度的通知》到现在,在城市茁壮成长的低保制度却因在农村“水土不服”而陷入极大的困境。
    几年来的实践表明,移植制度在农村受到了群众的欢迎,但却没有发挥预期效果,成效不太理想。
    (一)低保标准走样,实际仍沿用特困标准
        低保标准在实际操作中被扭曲为家庭经济困难程度,从而错误地扩大了保障范围,把那些家庭收入高于保障标准但因家庭成员病、残、伤甚至建房而经济拮据的家庭纳入保障范围,造成了“不应保也保”的后果,浪费了有限的低保资源,损害了公平、公正的实施原则。特别是困难程度难以比较,低保对象确定依据不准确、不精确,随意性大,低保没搞好,反而引发群众内部以及干部和群众之间的新的矛盾。
    (二)平均主义盛行
        低保工作制度模式在实践中没有跳出以往的特困救助模式,仍旧根据多少钱来决定“保”多少人,即根据救助资金的多少决定救助的人数和标准,目前,当地在低保制度实施中,与城市低保不同,不是先由贫困家庭申请,再做家庭收入调查,而是在最前面插入了另一道程序,即首先根据低保资金多少和全县农业人口总量确定总的救助人数和救助金标准,再同样按照农业人口数层层分配名额,直至名额最终分配至各村。各村再按救助名额确定该村低保救助人数。补贴标准一律均等,既非差额补贴,又非分档发放。就这样,低保金被层层平均“瓜分”掉了。吃低保演变成了“吃大锅饭”。
    (三)低保水平太低,动态管理不到位
        目前的农村居民最低生活保障标准普遍偏低,以中部的江西省为例,大部分地区的保障标准为每人每年960元,即每人每月80元。一方面,这样低的保障标准,在通货膨胀严重的今天,很难维系农村家庭的基本生存需要。低保的动态管理很不到位,“进低保容易,出低保难”,降低了低保资金的使用效率。
        移植制度“水土不服”成为农村低保实施中遇到的主要难题。从制度变迁理论分析,造成制度供给失败的原因归根结底是制度供给的非均衡性。制度的均衡性是青木昌彦等人一直所强调的,他认为,制度应当作为一种博弈均衡的结果来运行,只有这样,它才能内化为所有参与人有关博弈重复方式的共有信念。按照博弈均衡的制度观点,有效运行的制度必然是所有参与人博弈均衡的结果,当然博弈均衡的制度观并不排除制度的可设计性,但成文的法规本身不是制度,而只是规定了诱发博弈均衡的一个参数,除非它同时系统地改变了参与人关于策略互动模式的认知,并且相应地引起他们实际策略决策的变化超过临界规模,否则它无法引致制度变迁。从这个意义上讲,移植制度“水土不服”的原因就在于它并没有成为农村低保实施过程中各方参与博弈的规则。

    二、移植制度非均衡的原因分析
    (一)农村家庭收入难以调查计算
        低保对象应是是家庭纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民。目前,各地民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来确定保障资格;但实际上,这种“农民人均纯收入”办法的测算核定难以落实在具体工作当中,从而很难把好低保对象入口关。
        原因在于农村家庭经营形式多样,收入渠道众多,有农副业生产收入、农闲或农忙时节帮工收入、进城务工收入、个体私营经营收入等,来源也不稳定,且收入多表现为实物形态的农副产品,而非货币。农副产品市场价格变化不定,产量也很难准确称量测算,同时人均纯收入的计算还要求考虑农副产品的生产经营过程当中产生的各种各样、巨细不一的成本,即使是货币形态的收入也不一定像城镇企事业单位职工那样有可作依据的收入记录,因此,考虑到农村家庭收入来源、结构、形态,农村家庭收入调查的繁杂性和艰巨性是可想而知的。在目前当地没有一套科学细致可行的家庭收入计量办法,没有一支人马充足、专业化的工作队伍的情况下,是很难完成着一任务的。
        因为做好这项工作的难度大,所需人力多,周期长,准确性难以保证,又暂且没有一套具体可行的调查办法,于是这一重要工作程序被忽略,相关部门实际工作中往往采取主观估算的方法,准确性、精确性大打折扣,于是低保对象的确定没有了准确的依据,严重损害了低保对象确定的准确性,严重损害了公平、公正的保障原则。是造成“应保未保”、“ 不应保也保”以及低保对象确定工作中的“人情保”、“关系保”等其它不正之风的重要根源。
    (二)过去农村特困政策思维影响了低保的科学运行
        主管农村低保工作的基层工作人员大都曾有多年的农村赈灾救济、特困、“五保”救助工作,受旧的救助工作思维的影响,对农村低保这个新制度、新政策的理解容易出现偏差,特别是目前由于受人员、资金的限制而没有对参与、主持低保工作的村委干部进行充分培训教育的情况下,上述情况更是如此,因而在低保工作中,误把农村低保收入标准理解为家庭经济困难程度,把低保标准和特困救助标准混为一谈。
        其次,由于农村家庭收入计算难,基层在低保对象的认定上,相关部门往往回避模糊的家庭收入,而从显而易见的大病、残疾等特征入手,圈定低保对象,导致少数家庭收入超过低保标准但有临时性经济困难的家庭享受了低保。据民政部门提供的调查情况看,各地低保对象中相当一部分是由于疾病、突发事件、自然灾害等导致的临时贫困,而目前由于临时救助制度尚不完善,致使许多压力都集中反映到了农村低保工作上。临时救助的不到位,被迫拓宽了农村低保的保障面,制约了低保对象的动态管理,降低了低保资金的使用效能,影响了保障效果。如此看来,农村低保的保障面无形中被扩大了。
    (三)农村低保标准偏低
        由于高估农村土地的保障作用,过去政府在低保问题上对城市和农村贫困家庭分别采取保城市、不保农村这两种完全不同的态度,现在对城市低保和农村低保又分别采取城市高标准、农村低标准这两种完全不同水准的制度安排,背后的主要原因就是基于农村居民有土地作为基本生活保障。
        但土地的生活保障功能往往被过高估计,首先是土地并不自动生产粮食和带来收入,劳动的投入是前提,而劳动能力的缺失正是许多家庭之所以需要低保的直接原因,其次农业生产受自然条件、市场、社会、劳动者自身条件等多种因素的影响很大,加之我国农村居民人均耕地面积十分有限,土地的保障功能并不强。由于高估了土地的保障功能,农村低保制度得到的财政支持力度偏小,保障标准和保障水平因而也偏低,有相当部分收入略高于低保标准的贫困农户未能纳入保障范围。这就影响了农村低保制度的功能发挥。
    (四)基层工作力量薄弱
        吉林省民政厅的调查显示,目前吉林省农村低保对象人数已达到100万人,保障资金为7.5087亿元,这么庞大的人群和资金量,全省仅有76名专职工作人员来管理,工作人员与低保对象比例为1:10605 ,显然难以实施有效的管理。由于没有统一、有效的组织体系,没有专门机构、专职人员和专项经费,导致县乡两级对低保对象的管理、低保资金的监管等方面处于缺失状态,严重影响了农村低保事业的健康发展。
        笔者曾在湘西南某县做过调查,作为一个拥有近70万农业人口的农业大县,农村低保工作面广量大、情况复杂,毫无疑问,农村低保工作量、复杂程度是远远超过城市低保的,但目前该县只有区区5人组成的县低保工作站和各个乡镇一名低保专干(大部分是兼职)远远不能满足工作需要,在这种情况下工作人员面对众多的工作事务和问题,要么疲于奔命,要么无可奈何、听之任之。

    三、困境突破:完善农村低保制度的思考和建议
    (一)农村低保制度本身需要根据农村自身特点量身定作
    1、合理认定保障对象
        农村低保对象原则上应该定位在老、弱、病、残等缺乏劳动力的农村困难居民。对于有身体健康、劳动能力正常且处于劳动年龄成员的家庭,为了避免“养懒汉”,原则上不得纳入保障。这样,既可将保障对象资格确定的复杂性进行了简单化,同时,又促使身体健康、劳动能力正常的农村困难居民通过自身的努力,开展生产自救,摆脱贫困,消除他们等、靠、要的消极依赖思想。
      2、制定科学有效、简便易行的家庭收入调查办法。城乡有别决定了移植后的制度必须根据农村实际情况进行必要的调整和改进,农村最大的实际情况就是家庭收入计算难,因此调整和改进的核心是农村家庭收入调查办法,因为作为制度成功的关键点的低保标准和对象确定及差额补助额都与此直接相关,解决了这道难题,与之相关的额一系列问题便迎刃而解,才能保证低保工作的科学性、准确性、客观公正性。
    因此需要尽可能地细化家庭收入核定办法,让家庭收入调查具有可操作性,不再令人望而止步,县级民政部门要结合当地实际,会同财政、统计、农业、物价等部门,深入乡村及市场对农业收入的项目、产值、投入成本及价格进行认真细致地调查;统一制定家庭收入核定项目、核定标准,促进家庭收入核定的公正与公平。
     3、简化工作程序。基于农村干部“半脱产”的实情,农村低保不能照搬城市低保操作程序,应该实行“三查、三评、一公布”,“三查”为:村委会入户调查、乡民政所入户核查、县民政部门按照一定的比例进抽查;“三评”为村委会、乡、县民政部门三级评议;“一公布”即为村委村一榜公布。但是公布的内容一定要全面,并要设立乡(镇)的举报电话。同时,建立受理举报投诉制度,及时受理受理群众的举报与投诉;有明确举报投诉人的,还要将调查处理结果限期反馈给举报投诉人。
    (二)完善农村农村社会保障体系
       农村低保的目的是保证农村居民不因收入风险而陷入生存危机,保障农村居民的最基本的日常生活需要,同时为避免“养懒汉”,避免低保家庭对低保金的过度依赖,显然其标准不可能太高,因此制度设计中就没有保障疾病、伤残、自然灾害或子女教育等导致的贫困风险,由于目前各地的农村特困救助、五保制度已经被低保取代,在这样的背景下,少数家庭因病、伤残或自然灾害致贫,极有因此可能被“破格”纳入农村低保,并“挤占”本就十分有限的低保资金。要防止这种情况,光强调按低保制度规范操作往往是不够的。要想从根本上解决问题就需要建立起类似城市的完善的社会保障体系,让每位社会成员的各种收入风险得到有效分散,让各种收入风险都有相对应的保障制度去应付,从目前来看,主要是完善农村养老保险、农村合作医疗保险制度,让农村居民“老有所养、病有所医”。
    (三)适当提高农村低保标准
        在制定了科学简便的农村家庭收入调查计算办法后,相关部门才能根据对农村居民基本生活必需消费支出或上年度的农民纯收入情况进行测算,用市场菜篮子法或恩格尔系数法,测算出符合当地实际的农村低保标准。农村低保标准应依据农村居民基本生活必需品的实际需求及各级政府财政实际承受能力等因素确定,并结合本地经济发展水平和生活水平及物价指数的变化不断调整,城乡低保标准的差别应逐步缩小,并保持在合理的差距范围内。
    (四)加强社会救助机构建设。
        一是要健全机构,配备足够的专业工作者,如在民政部、厅、局下设二级机构即社会救助工作管理局,并根据业务量的大小,解决相应的编制,给予必要的工作经费和设施。在基层则是加强乡(镇)民政所建设,村委会要建立社会救助站,落实专人。二是加强社会救助工作队伍建设。定期对社会救助工作人员进行业务培训,不断提高基层工作人员的理论、政策和业务水平。

    参考文献:
    [1]李春根.农村低保制度的调研和思考——基于江西省农村低保对象的数据[J].江西财经大学学报,2010,(3)
    [2] 张时飞.唐钧.辽宁、河北两省农村低保制度研究报告[J].东岳论丛,2007,(1)
    [3] 刘国根,罗华菊,王玉萍.贫困山区建立农村最低生活保障制度的实践与思考[J].财政与发展,2007,(6)
    [4]李春根,李建华.农村低保制度:政府行为与政策结论[J].财政研究,2009,(1)


         作者系湖南省社会科学院助理研究员

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