关键词:乡镇基层政府;制度异化;制度化;治道变革
一、乡镇基层政府的制度异化及其原因
异化的概念早在黑格尔提出的“客观精神的异化”、费尔巴哈提出“宗教的异化”时,异化作为哲学用于的意思就已经明确,指的是将自己拥有的东西转 化为同自己对立的东西,也就是所谓的主体被对象化、变成了客体。著名制度经济学家道格拉斯·诺斯认为“制度是社会的博弈规则,或更严格地说,是人类设计的 制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语说,制度定义和限制了个人的决策集合”[1]国内学者赵树凯认为制度异化是指制度运作中的一些反常现象。 “直观地看,这是制度设计的目标与制度运作的结果发生背离;内在地看则是制度与社会需求之间的关系被倒置”[2]
基层政府的制度异化主要包括四个方面:第一,“制度缺失”。在政治经济社会的各项活动中,缺乏制度约束导致行为缺乏规范性。第二,“制度错 位”。在基层政府的实际运转中,制度规则是现存的,但是各项制度规范之间缺乏协调性。第三,“制度悬置”。在基层政府运行过程中,大量文本规范在不断形 成,有的来自上级政府的直接要求部署,有的来自本级政府的自发制定。第四,“制度逆变”。这主要是指制度实施的结果与制度设计的初衷相背离,甚至制度在执 行中朝着与制度设计的预期相反的方向变化或转变。[3]
制度异化的四个方面表明制度运作中存在着大量反常现象,而这些的背后存在着诸多原因。笔者认为,主要包括乡镇政府的自利性;传统政治文化的负面影响;制度设计与制度本身的不合理性;制度环境的阻碍;乡镇既得利益集团的阻碍。
具体而言,乡镇政府制度的异化从根本上是由利益分配与表达机制的不完善所决定的,制度本身作为社会博弈规则,是对社会资源进行权威性分配的工 具。在分配中无疑会受到强势集团(类似于院外活动分子)的阻滞,现代政治学分析中引用经济学的理论发展出公共选择学派等,寻租理论与委托代理人理论以及信 息不对称理论被广泛运用于政治分析,在基层政府的制度运作中由于制度本身的价值给予了寻租者有利可图的空间,而强势集团利用自己手中的资本优势获取制度上 的便利。而在此过程中制度的运作必然与制度设计的初衷背道而驰,许多制度也被悬置而成为墙上、纸上的文本而无法有效执行。乡镇政府的自利性与乡镇既得利益 集团的阻碍演绎了导致制度异化的“权力与资本的合谋”进而导致制度运作的反常现象大量出现,制度异化成为必然的逻辑。在此过程中传统政治文化也滋生了制度 异化的土壤,传统的官本位的思想和全能主义的倾向导致公民对于政府的认识呈现偏差,而“关系本位”、“人情本位”的传统政治文化更是助长了官员的不正之 风。制度从规范社会运行的一系列规则的组合变为阻碍社会良性运行进而导致社会溃败的因素之一。制度负功能的产生从根本上而言是制度制定者与执行者将制度作 为自己获得私人利益的工具,而完全忽视了公共意志的力量与代理人的职责。
通过政治系统论分析乡镇政府的制度运作,可以发现制度运作的过程的分析主要从制度如何发生异化的程序机理以及制度主客体的互动进行透视,而制度 本身的设计以及制度环境同样对制度运作产生了重大影响。制度环境主要包括政治环境(国家体制、政党制度等)、文化环境(政治文化传统、惯俗等)、经济环境 (物质基础的保证等)、社会环境(舆论导向、公民的态度、民间组织与社会资本等)、法律环境(宪法与基本法等)。法律环境本身也是制度的一部分,但是很大 程度上法律不同于一般的制度,在乡镇基层制度层面,法律环境对其运作有着巨大的影响。总得来看,转型期我国呈现出矛盾多发共生的趋向,风险社会已然到来, 而近年来,党和国家更进一步提出加大体制改革的力度,值得一提的是政治体制改革也将走向“深水区”。乡镇政府的制度运作如乡镇选举制度的变革受到党和国家 政治体制改革“顶层设计”的影响,近年来很多地区实行基层选举的改革,公推公选乡镇领导干部如大步乡改革成为我国积极稳妥推进政治体制改革的重要内容。从 党内民主到人民民主以及从基层展开的政府制度变革的“试验”则在一定程度上与制度环境发生了多层次、多维度的互动。
制度设计与制度本身合理性的缺乏也在很大程度上导致了制度异化,一方面,制度本身的合理性不足导致制度体系内各制度无法协调运作或由于制度本身 可执行性过低而被悬置。此外,制度本身的漏洞更为制度逆变、制度错位等留下了空间,更助长了制度执行者即基层乡镇政府的工作人员的贪污反腐、行贿受贿行为 等不正之风。
二、乡镇基层政府的制度化与治道变革
现代治理与治道变革强调制度平台的构筑,中国人民大学毛寿龙教授提出构建现代治道和治道变革的制度平台治道,就是人类社会治理公共事务的模式。 对于人类社会来说,无限政府、人治政府、专制政府和集权政府,都是传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府和分权政府,构成现代化的 治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台[4]。毛寿龙教授认为现代治道变革应该着力于制度平台的构建,政府的制度效率或者制度能力,比政府的其他效 率或能力更为重要,而其制度能力主要取决于其现代治道的制度平台是否完善。毛寿龙教授通过现代治道与治道变革理论分析了“经济危机与政府治道变革” [5]、 “武汉市禁止麻木”的实践”以及“江苏省废除江苏省人口管理暂行条例中关于严禁没有婚姻证的男女混住的规定”等具体案例[6],在对案例的分析中可以看出 现代治道与治道变革应该是中国公共治理的理想状态,从无限政府到有限政府、从人治政府到法治政府、从专制政府到民主政府、从集权政府到分权政府等一系列行 政价值的转变和政府运作模式的更迭反映了“公共行政的精神”的同时,更具有鲜明的实践价值与可操作性。而着力于制度平台建设的理念也契合了通过制度建设提 高公共治理效能以提升政治合法性进而更好的践行科学发展观,推进社会主义现代化建设与构筑和谐社会的美好图景。乡镇基层政府的制度化应该通过构筑有限政 府、法治政府、民主政府、分权政府、开放政府的制度平台从而保证制度的良性运行而避免制度异化的出现。
制度平台的构筑主要具有以下几点作用:第一,培育有利于制度良性运行的制度环境。通过宣传法治观念和民主观念,提高广大农民群众的法律意识和维 权意识。制度平台的构筑在很大程度上可以打破传统政治文化留下的痼疾以及村民由于学历水平、文化素质低下而引起的合法权益受损。现代善政与善治要求建设 “法治政府”、“民主政府”、“责任政府”、“服务政府”、“优质政府”、“效益政府”、“专业政府”、“透明政府”、“廉洁政府”,而在政治发展与政治 稳定中政治制度化无疑起着决定性的作用。制度与制度绩效的内在关联及其相关性的正负取向很大程度上取决于制度本身的建设与制度的有效执行。
而在制度平台运作的过程中需要注重发挥乡村地区民间组织与社会资本以及非政府组织的作用。政治社会学家帕特南在其《使民主运转起来》一书中强调 了社会资本对于政治发展的重要意义,美国政治学家塞缪尔·亨廷顿更阐述了制度化之于政治稳定与政治发展的作用。笔者认为,乡镇政府制度异化的消解从根本上 有赖于乡镇政府制度化水平的提高与制度平台的构筑,只有这样方可推动乡镇基层政府的治道变革。在公共物品和公共服务提供方面,在公私关系的处理上,在非正 式规则即传统文化、习惯、风俗的态度上需要重塑,现代治理倡导多中心治理与包容性发展,注重知识体系、价值、资源的共享,重视伙伴关系的构建。具体而言, 在公共池塘资源的治理中充分发挥民间组织的作用实现自组织和自治,从而保证公共池塘资源不至于陷入“公地悲剧”与“集体行动的困境”。社会资本则指个体或 团体之间的关联即社会网络、互惠性规范和由此产生的信任,社会资本的良性运转可以增进合作与共识,促进公共利益的最大化。现代乡镇治理中存在的债务危机大 多是由于基层乡镇政府无法充分运用社会资本,通过互惠性规范与社会网络的构建促进合作,进而增进经济绩效。一些乡镇通过土地经营与产品深加工等很大程度上 摆脱了债务危机并带领村民走上致富之路的不争事实无疑阐明了制度与制度绩效的内在关联。
蔡小莉基于不同乡村的问卷调查、深度访谈和案例研究,考察了乡村社会公共物品提供机制。她发现,乡村社会中非正式制度和民间组织对乡村公共产品 提供和乡村治理至关重要,在收入、村委会选举、官僚制度等正式制度十分相似的情况下,乡村治理却存在较大差异,其根源在于这些非正式制度的差别。[7]某 些地方的乡镇干部倾向于提供更多的公共服务与公共物品并不是正式制度的规约,而更多的是由于宗庙或血缘组织等民间组织的存在,通过公共物品的提供来换取良 好声誉成为可能,进而催生了乡镇干部的公共责任感。研究表明,不论是选举等正式制度的安排,还是民间组织等非正式制度形式,都能有效地激发基层干部的责任 意识,并更努力地提供公共服务。
赵树凯认为“在基层政府现有的运行机制下,如果不触及其制度异化的根本问题,那么无论是政策的改良,还是制度的改善,都很难依托基层政府加以落 实。”他更提出,“建设具有公共政权角色的基层政府,必须从现有的运行机理入手加以改良。”[8]笔者认为,运行机理的改良需要构建乡镇基层政府工作人员 与制度运作之间的“命运共同体”,即乡镇基层政府制度的良性运行与乡镇政府工作人员的绩效考核、心理满足、信仰体系、文化规范、思维取向、乡村宗族与血缘 联系、社会资本、互惠性契约等一系列因素密切关联,形成促进制度良性运行的内在驱动力而遏制促使制度异化行为产生的一系列政府自利动机与寻租心理等。治道 变革的制度平台的构筑、制度环境(尤其是非正式制度与乡镇民间组织等)的优化及制度化水平的提高等则为制度良性运行提供了“命运共同体”形塑的制度与组织 基础与政治文化意涵。
以乡镇政府制度的变革推动的乡镇政府的治道变革可以使得乡镇政府走出制度异化的困境,在提高了乡镇政府的公信力的同时,增进乡镇政府的公共治理 绩效。总之,乡镇政府制度异化的消解要靠包容性发展的思路推动乡镇政府制度化水平的提高和制度平台的构筑,最终形成符合我国各地区乡镇政府发展情势的特色 治理道路。
参考文献:
[1]道格拉斯·诺斯,《制度、制度变迁与经济绩效》,刘守英译,上海三联书店,1994
[2]赵树凯,《乡镇治理与政府制度化》,商务印书馆,2010(281页)
[3]赵树凯,《乡镇治理与政府制度化》,商务印书馆,2010(283页)
[4]毛寿龙,《现代治道与治道变革》,《南京社会科学》,2001年09期
[5]毛寿龙,《毛寿龙:经济危机与政府治道变革》,《中国改革》,2009年03期
[6]毛寿龙,《公共管理与治道变革———政府公共管理创新的治道变革意义》,《中国特色社会主义研究》,2001年01期
[7]参见蔡小莉,“中国乡村地区公共品的提供:紧密结合的团体的作用”,载赖海荣主编,《乡村治理的国际比较》,吉林人民出版社,2006
[8]赵树凯,《乡镇治理与政府制度化》,商务印书馆,2010(292页)