【摘要】:在我国乡村治理中,广东“蕉岭模式”给我国村民自治提供了这样的启示:现阶段的村民自治,对显性的村庄治理制度建设和隐形的村民能力建设等方面的推动,在一定程度上都需要外力(尤其是国家)的介入,然而这种介入是有一定条件的,也是需要克制的。最好的乡村治理模式,应当在满足村庄发展的实际需要、解决乡村治理中出现的问题的同时,不给村庄增加额外的治理成本,也不妨碍基层民主的发育。
【关键词】:村民自治;草根式权力;权力平衡;民主能力;蕉岭模式
凡是研究中国农村问题的学者,心中大都有一个理想的农村发展图景,有一个设想完美的村庄治理模式。徐勇、项继权提出了民主化治理是乡村治理的必然走向的观点。他们认为,在现代国家的建构中,“国家权力的集中与对社会渗透的成效很大程度取决于国民的认同,即所谓民主合法性问题”,因此我国“乡村治理的社会基础尽管仍然很‘传统’,但也需要走向民主化治理”。[1]如何培育参与者的参与能力? 卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》中认为,真正的民主应当是所有公民的、直接的充分参与公共事务的决策的民主,从政策议程的设定和执行都应该有公民的参与。[2]与上述观点不同的是萨托利的多元民主理论,他在其代表论著《民主新论》中重点探讨了民主理想与民主实践的关系,认为积极的公民参与可能会导致政治体系出现不稳定的危险。[3]由此看来少数精英的积极参与和多数民众的政治冷漠、不参与是政治稳定的主要保障。
民主化治理的概念引入乡村治理研究领域后取得了丰富的研究成果。如华中师大主持的有关“现代国家建构理论”的研究,中央编译局出版的“下乡系列”丛书有关“善治”、“增量民主”等理论的研究,都给乡村治理的实践提供了理论上的支持。始于2007 年的“蕉岭模式”的乡村治理,是广东蕉岭县纪委试点推行的“村务监事会”制度。这一经验的主要创新点可以概括为三个方面:建立“村务监事会”,加强民主监督;成立“村代会召集组”,建构村级权力平衡;注重农民民主能力的培育,力图将基层民主由“外生”转化为“内生”。“蕉岭模式”在这三个方面的实践,为我国村民自治和乡村治理提供了宝贵的经验。
一、“村务监事会”:受监督的权力会更有力量
我国现阶段对农村的管理主要采取了由乡镇政府与村民自治共同管理的形式,村委会的权力主要来自两个方面:其一,受 上级政府的委托和指导,掌握由国家权力机构赋予的行政管理权和具有国家权力机构赋予的权威;其二,在村民自治的背景下,通过村民选举而获取村级制度确定的 村庄公共权力。从这两种权力的来源和分配上看,它们在运行和发挥作用时都需要来自权力赋予者的监督。但事实上,权力赋予者的监督却难以发挥作用,失去监督 的权力在村庄肆虐,从而对农村的稳定和发展造成极大的危害。因此,“在村民自治的活动的‘四个民主’环节中,着重于民主选举和民主监督,以此带动民主决策和民主管理。在现阶段,对于村民群众来说,最重要的是加强民主监督,特别是加强与村民利益最为密切的财务监督。通过民主监督,可以促使村委会干部的决策和管理活动尊重民主,尊重科学。”[4]
在村民自治中由于民主监督乏力从而带来了村官腐败、基层矛盾加剧等问题。从2007 年开始,蕉岭县纪委把推进惩治与预防腐败体系向农村基层延伸与推进基层民主政治的建设结合起来,创造性地建立了“村务监事会”制度,他们从保障村民的民主监督权入手,力图探索一条完整的乡村治理道路,以此来保证群众知情权、表达权、参与权、监督权的实现。“村务监事会”制度,是通过在村里设立3 到5 人 组成的“村务监事会”,并将此监事会作为村庄的专门监督机构,对涉及村庄公共权力运行的人、财、事进行全面的监督。监事会成员是通过村民选举产生的,由本 村的老党员、老干部、老模范等具有一定威信和声望的人担任,对村民负责。监事会不参与村务决策与管理,只参与对村务的监督和检查,定期收集、汇总群众的意见和建议,并将这些意见和建议向村委会反映;定期召开监事会成员会议,研究监督工作;定期向镇纪委反映监事会工作开展情况,保证群众监督更具有针对性、自主性和实效性。
“村务监事会”制度的建立是乡村自治的一种创新实践,是南农实验[5]课 题组与蕉岭县纪委共同努力的结果。在蕉岭县纪委介入基层村庄的过程中,并没有将国家权力的作用无限的扩大,相反,他们是在现实需要的基础上有所克制,走的 是一条由“国家引导,充分发挥村庄内部力量”的道路,他们加强村级民主监督,将村级民主监督的力量主要放在村庄内部,从而收到了较好的效果。这一实验创建 的是一种在国家权力机关引导下的还权于民的乡村治理模式,它体现了以民主监督为突破口的乡村治理模式的创新。监督的作用不仅能够防止权力的滥用,而且还能 够在很大程度上使权力的运行更加透明,增加公共权力行施者的公信力,从而使“受监督的权力更有力量”。蕉岭县纪委以加强民主监督权为突破口而建立的乡村治 理模式,不仅在惩治与防止基层腐败方面成绩斐然,而且更重要的是它在实现了还权于民的目的的同时也增强了基层群众对党政机关的信任,将诸多干群矛盾化解在 了萌芽状态之中。“村务监事会”制度主要有四个方面的作用。首先,扩大了基层的民主参与,为强化村级廉政监督、疏通农村信访渠道搭建了平台。可以说“村务 监事会”是农村基层设立的“村纪委”,它的设立使群众的知情权、参与权、决策权、监督权得到了扩大,同时它还加快了基层民主制度化、规范化、程序化的进 程。其次,融洽了党群关系。“村务监事会”是干部和群众的“连心桥”,通过这座“连心桥”增进了干群感情,化解了他们之间的矛盾纠纷,维 护了社会和谐,保障了各项工作的顺利开展。再次,增强了村委会的公信力。“村务监事会”的成员,其实就是群众的代表。由于监事会对村里的重大决策具有民主 监督作用,所以村委会的各项决策就会更加民主,财务收支更加规范,“一言堂”、“口袋账”等问题得到有效解决,损害群众利益的问题明显减少,这极大地改变 了村委会的形象。
二、“村代会召集组”:草根式权力平衡
构建科学合理的权力 平衡机制,对预防腐败、保障权力的有效运行具有重要的意义。笔者发现,近年来国内很多地方在乡村治理方面取得的成功,大多都建构了合理的村级权力结构。如 河北“青县模式”,就是通过建立村民代表会议制度,对村党支部、村代会和村委会三个组织之间的关系进行了调整,形成了党支部抓大放小,村代会由虚变实,村 委会尽职尽责的合理的村级权力结构。建立“村代会召集组”,是“蕉岭模式”为我们展现的一套较为合理完善的村级权力结构模式,“村代会召集组”的建立有效 地保障了村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的正常运行。
我国在村民自治的权力结构中,村民会议和村民代表会议是村庄的最高权力组织,它在重大的村务决策、村委会等工作中应该发挥有效的监督的作用。然而从目前情况来看,村民代表会议缺乏实体组织的职能和作用。鉴于此,从2008 年 开始,蕉岭县纪委建立并实施了“村民代表大会召集组“制度。“村民代表大会召集组”,顾名思义,其主要作用是召集召开村民大会或村民代表大会,履行《中华 人民共和国村民委员会组织法》赋予村民代表大会的权力。因此,召集组在实际意义上可以看做是村民代表大会的一个常设机构。但与村委会、村务监事会等机构不 同,它并不是一个完全意义上的实体机构,而是保障村民代表大会权力和职责的一种制度建设。
蕉岭县纪委为加强村级民主监督而进行的乡村治理具有一定的创新性,它与近年来国内涌现的诸多乡村治理模式相比既有相似之处,也有不同之处。笔者将国内几种较具代表性的乡村治理模式进行了比较( 见表1) 。
表1 当前国内较具代表性的乡村治理经验比较
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乡村治理探索经验
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发起者,时间
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主要实践方式
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推广范围
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主要特点
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实现民主监督的途径
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河北“青县模式”
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青县县委书记,2003 年
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构建以党支部为领导核心,村民代表会议做主的,村委会办事的权力结构。
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河北青县
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党支部“抓大放小”,领导核心作用到位;村代会“由虚变实”,决策监督作用到位;村委会“二线变一线”,权力职责到位,逐步形成了以制度治村、积极配合、合理制约的治理机制。
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有效建立起职责明确、权限明确的村级组织分权制衡机制,使权力运行始终处于民主监督的环境中。由外力强制变成了内在机制,各种偏私腐败失去了空间,有效地遏止和预防了农村干部专断专权、以权谋私、铺张浪费等行为的发生。
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浙江温岭“民主恳谈会”
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温岭市宣传部科长,1999 年
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村民参与村务,民主选举监委会,对村级财务、政务和村干部进行监督。
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浙江温岭
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村监委会与村党支部、村委会并称为“三驾马车”。延伸到镇一级,则是镇人大参与地方预算。
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民主沟通,发挥民主代表大会的决策、监督、协商功能。
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广东蕉岭“村监督”模式蕉岭
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县纪委书记,2007年
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构建村委会、村民大会( 召集组) 、村务监事会的权力结构
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广东蕉岭
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成立村民代表大会召集组,确保村民大会发挥有效作用;将监督权分离出来,并通过成立监事会这一实体机构来保障村民的监督权的实施。
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村代会、村监事会、村委会分别掌握村庄决策、监督和行政权,村务监事会对村委会的工作进行事前、事中、事后全面监督。
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湖南怀化“村级纪检员”制度
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怀化市委、市纪委,2009年
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由上级纪委向村派出“村级纪检员”,对村级事务和村干部进行监督
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湖南怀化
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上级纪检部门向行政村派驻“村级纪检员”,防止个别村官侵害村民利益,将反腐的前线延伸至农村基层。国家权力直接介入村级民主监督。
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村民直接向“村级纪检员”举报,纪检员向上级纪检系统负责,将收集到的问题向上级汇报,由上级纪检机构进行处理
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由表1我 们可以看出,“青县模式”建立了在党直接领导下的村级权力结构,重新整合了村级现有的权力资源,将决策权归属于党组织,村民代表大会将党支部的决策转换为 具体的村民意志,而村委会只负责具体的行政事务。但是伴随着农村的不断变化,这种权力配置模式面临着一些新问题,如当前农村普遍存在的村主任和村党支部书 记“一肩挑”、村委会成员同时也是党支部成员等现象,在上述情况下,如果没有厘清决策权与执行权的关系,那么民主监督就很难得到实现,同时也阻碍了整个村 级权力机构的正常运行。
一方面,“民主恳谈会”将群众的力量充分调动起来,鼓励群众积极参与,并以民主协商的方式来解决群众所关心的公共事务。另一方面,“民主恳谈会”虽然可以在一定程度上让群众做决策,但是在它实际运行时却缺乏可操作性。
在村级民主监督缺乏 的前提下,上级国家机关直接派出“村级纪检员”进村,取代其他监督主体执行村务监督的职能。相比较而言,这种监督模式简单易行可操作性强,由上级派驻的纪 检员可以保持中立,做到公平办事、公正监督。然而,由上级派驻的工作人员代替村民对村官的监督,似乎有妨碍村民“自治”之嫌,而村级纪检员作为介入的外部 力量,缺乏村庄内生资源的支持,加上驻村纪检员待遇不高,工作成本过高,工作人员的积极性降低,因此这种村务监督模式有一定的缺陷。
与前三者比较而言, 蕉岭“村务监督模式”也有其优缺点。设立“村务监事会”作为专门的监督机构,使监督权能够独立行使;建立村代会、监事会、村委会的权力平衡体系,使村级决 策、执行和监督权得到更好的实施。但监事会成员能否真正代表民意,如何动员农民通过监事会来自觉监督村干部,这些问题仍然是值得人们深入思考的。
三、“民主能力建设”:草根式民主能力培育
随着现代民主技术的不断发展,相对落后的中国农民一直被认为“民主素质低,不会民主”。农民是否有能力参与现代民主实践?新中国成立以来经过60 年 的风雨历程,人们对民主的理解已经从价值层面提升到了技术层面,理想化的民主图景转变为现实的行动。与西方成熟的公民社会相比较,中国还处于起步阶段。因 此,地方民主能力的培育是新时期国家能力建设的重要组成部分,国家能力与地方能力的共同建设是构建现代国家的重要保障。
蕉岭县纪委在“村务监督”的探索中,更注重制度的设计和实践,而这种制度设计恰恰表现的是一种外力,即乡村社会之外的国家权力对乡村社会的介入,与国家权力直接介入乡村社会的管理方法不同,这种外力采取的是一种合作的方式,即尊重乡村社会的内在力量,发挥内生力量的作用。然而,这种对乡村社会内生力量的重视只是利用了乡村社会的“三老”人物,并没有重视整个乡村社会村民能力的培养。这不能不说是蕉岭县纪委的民主监督实践还不够完善。
“在蕉岭县纪委设计的监督制度里,监督下沉到村,下沉到老百姓当中。在村里,监督制度建立了,监督力量有了,但接下来面临的一个问题是:如果农民没学会监督,或者说没有监督能力,监督仍然无法落实。”[6] 而事实上,“村民自治的实践告诉我们,今天的农民依然很弱,农民能力问题依然是制约农村发展的大问题。”[7]在这种情况下,提高农民的监督能力、培养农民的民主意识具有举足轻重的作用,我们应该将能力的建设摆在与制度建设同等重要的位置,因为离开能力建设,制度建设可能会流于形式。因此,如何培养农民的民主意识、民主能力、监督能力和监督意识,是我们面临的重要问题。
蕉岭县纪委在初步完 善制度建设之后,与在蕉岭县进行农村建设实践的南农实验相互交流、学习和借鉴,蕉岭县纪委通过介入村庄公共事务、组织培训村民等方式训练村民的合作和表达 能力,进一步培养村民的民主监督能力,为村民自治奠定坚实的能力基础。与制度建设相似,蕉岭县纪委对村民能力的培养采取的也是由国家权力引导,其目的也是 为了培育村庄内生力量以促进乡村治理。
[1]该观点详见《华中师范大学学报》(人文科学版) 2007 年第5 期载徐勇、项继权主持的《现代国家建构中的乡村治理》专题研究中的主持人语。
[2] [美] 卡罗尔·佩特曼著,陈尧译:《参与和民主理论》,上海人民出版社,2006 年,第7 页。
[3][美] 乔万尼·萨托利著,冯克利、阎克文译:《民主新论》,上海人民出版社,2009 年,第159 页。
[4]徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997 年,第228- 229 页。
[5]南农实验是通过参与村庄公共事务、利用村庄公共场所开展公共活动、组织培训村民等方式培养村民的组织能力、合作能力,与蕉岭县纪委的实践相似,采取的是一种外力(学界和媒体) 介入下的方式,培养村民能力、培育村庄内生力量,从而促进乡村治理。
[6]姚忆江:《监事会:村庄“纪委”防止村官腐败——广东蕉岭“草根式”权力平衡样本观察》,《南方周末》,2010 年2 月25 日。
[7]<第五届中国农村发展论坛蕉岭共识:让基层民主有力运转起来》,《南方农村报》,2009 年11 月9 日。