• 论乡村水利制度的约束条件

    ——理解江汉平原和豫南农区的小农治水与合*

     

    贾林州;李小免

     (华中科技大学中国乡村治理研究中心;中南财经政法大学法学院  湖北  武汉  430074)

     

    本文刊于《学习与实践》杂志2011年第3期

    摘要:市场化的乡村水利改革不可能解决农村水利公共品的供给问题。这一认识的误区,是由于没有理解小农治水与合作中的约束条件。江汉平原上和豫南农区的小农治水实践表明,包括组织权威与社会权威在内的权威结构、分散和变革中的小农经济、农地制度构成了乡村水利制度的约束条件。而且,在组织成本不能得到解决的前提下,农地制度创新并不能根本上解决水利公共品的供给,相反其外部性效应却造成更高层次上的、更为严重的公共品供给困境。而外出务工则在逐渐改革农户的经济基础,并引起农村经济基础的内在变革,从而使农户土地合约面临不确定性、复杂性、利益主体多元化。这样,强化合约主体中集体的协调能力,增强乡村社会的组织基础,而非不断弱化乡村治权,才是我们的唯一选择。

    关键词:乡村水利;组织权威;社会权威;交易成本;农地制度;经济基础

     

    有效的农田水利公共品供给关系到农民增收、粮食增产和国家粮食安全,是当前乡村水利制度建设的重要内容。2010年中央农村工作会议决定将在未来几年内投资数万亿大兴水利,2011年中央一号文件首次以专题形式聚集农田水利……解决农田水利长期以来积累的各种问题被提到前所未有的重视程度。税费改革和乡镇机构改革以来,农村的农田水利制度发生了巨大变化,从集体合作用水的方式向以农户个体为主、多种形式合作为辅的方式转变。这种转变的前提是,政府和主流学者以市场化改革为导向的农田水利政策。但,各地的实践结果表明,其效果很糟糕,不仅没有解决农户的农田灌溉难题,相反,还导致毛时代留下来的巨大水利遗产陷入几乎瓦解的地步。

    显然,市场化的改革思路忽略了乡村水利制度形成的主要约束条件。就最根本的来说,因为农户数量庞大而导致交易成本过高,所以,系统化的、大中小型水利设施的相互配合以及与农户的有效衔接都需要面临解决农户的组织成本问题。因此,理解小农治水的内在逻辑,解决组织成本的软件机制问题,才是我国有效供给农田水利公共品的关键所在。本文以江汉平原的豫南农区的调查资料为例,来分析乡村水利制度的内在运作逻辑与约束条件。笔者认为,在社会权威结构不能化解分散小农对接系统化水利的高昂交易成本,而农户经济基础分化很大程度上又在增加交易成本,面对农地制度僵化和乡村治理弱化的现实,加强乡村组织建设,重建农村组织体系才是根本的应对之道。

     

    一、组织成本与乡村水利的制度基础

     

    1998年国家粮食流通体制改革以前,由于“户买村结”的粮食结算制度(粮站划扣农户交粮款给村一级组织),乡村两级几乎不面临农户水电费的征收问题。国家政权的组织力量承担了乡村社会水利公共品的组织成本,并有效地保障了农田的水利灌溉。

    1998年,粮食流通体制改粮食结算制度为“户买户结”,即由粮站代扣农户卖粮钱转为直接返还农户卖粮款。乡村两级组织不得不直接向农户征收相关水电费等农业税费。这直接导致了部分农户水费难收的情况。反应宏观层面,一是,在不断增长的税费压力下,乡村两级组织开始采取各种合理的、不合理的和合法的、不合法的手段来催粮要款。二是,直接以农为生的各级站所产生大量外债。这里有钉子户治理难的交易成本问题,更主要的是当时乡村政权内卷化的问题。

    但接下来的水利系统的市场化改革和乡镇机构改革,突显了组织成本问题的重要性。

    2002年,江汉平原上的乡村在上级政府文件与精神的指导下,开始对负债的水利系统实施以甩包袱为目的的市场化改革,即以“水是商品,谁受益、谁出钱,用多少、买多少”为原则的咸安模式改革。而在水利设施的产权方面,则是以承包、转让、出租等所谓的明晰产权为方向的改革,并将原来系统化的、有效衔接的大中小型水利的产权(主要是各级集体所有)私有化、个体化。

    2005年,湖北省宣布当年免除农业税费,并在乡村两推进乡镇机构改革。从此,这些大中小型水利设施基本上实现了与分散小农的自由对接。而,在各种其它因素作用下,由此造成的农户用水难、灌溉愁问题也开始变得越来越严重。

    在国家小(一)型的友好泵站(635KW,三台套机组,)灌区,这表现为农户不断脱离泵站灌溉系统,而投资于个体化的小水利(水井、堰塘及配套设施)。如下表1友好泵站2004-2009年用电量统计数据所示:

     

    1:友好泵站2004-2009年度用电量统计表  单位:度     

    年度

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    友好泵站

    207952

    256246

    175021

    120932

    67830

    166390

          资源来源:沙洋县官当镇变电站

     

    上表表明,自2005起到2009年,泵站用电量明显陷入单边迅速下滑的趋势之中。从最高峰2005年的25万多度,下滑到最少年份2008年仅为不足7万度,约为2005年度的四分之一。2008年泵站收入4.6万元,其中由泵站承包用水的友好村六组的包干费用3万余元,由此可见,当年到泵站打水的村组实在少得可怜。需要说明的是,尽管湖北省政府于2005年免了税费,并开始推进乡镇机构改革,但是由于20042005两年连续大旱,在农户对小水利的投资还没有大规模展开,依赖还不严重的情况下,2005年泵站用电量没有比2004年减少,却反而增加了。同样,虽然2009年当地再次遭遇历史性大旱天气,但是,由于农户对水井、堰塘等小水利的依赖已经形成,而且多年不用的渠道漏损严重,泵站用电量再也达不到原来的正常水平了。

    据统计,即使在2009年,友好泵站灌溉面积约7800亩,不足税费改革前正常灌溉面积的40%。友好泵站灌区内用水最为困难的马沟村近些用水户的变动趋势更好地说明了农户脱离泵站灌溉系统的基本趋势,如下表2

     

    2:友好泵站灌区马沟村2004-2009年用水村民组统计

    年度

    2004

    2005

    2006

    2007

    2008

    2009

    用水村民小组

    除一组外所有小组

    除一组外所有小组

    三、五、七、八组

    三、七、八组

    七、八组

    八组(部分农户)

    资源来源:笔者依200912月中旬在当地调查整理

     

    马沟村村民组迅速脱离泵站灌溉体系的另一个重要原因是,当地水源条件最差,相较于友好村、大文村而言,离泵站最远,约有5公里的土渠。这段土渠由于年久失修而漏损严重,水源又远,这造成农户打水成本过高。因此,农户在合作困难的情况下都倾向于个体化的水利投资。但是,个体化的水利投资所承担的成本,虽然比个体农户动员全组合作打水所承担的组织成本低,但却也面临更高的未知风险。马沟农户在集体打水时的用水成本约每亩60元左右。而现在,却远远超过100元。以下表3是个体农户投资小水利的成本核算:

     

    3:友好泵站灌区农户小水利投资概况[1],单位:元,年

     

    费用(元)

    使用年限(年)

    年折旧(元)

    1800

    8

    225

    配套(闸刀、电表等)

    600

    6

    100

    潜水泵

    350

    5

    70

    皮水管

    440

    3

    146.67

    电线

    320

    5

    64

    塘塘

    250

    1

    250

    合计

    3760

     

    855.67

    资源来源:由笔者在当地调查得出。

     

    并且,农户还面临当地俗语所说的“五年一大旱”的自然风险(如2009年的大旱,造成当地十分之一田亩绝收,就是按平均地租(300元)算,这每户每年也要摊6元以上,如果按平均每亩水稻收入(1200/亩*1/=1200元),则在24元左右),以及不确定的其它风险,如无休止的抽地下水导致地下水下降,从而使三年前打的42米的井全部抽干,而新打的井只能是一年比一年深,2009年打的井是60多米,这样持续下去不可能有其它不确定成本,以及由此引起的地下水生态恶化成本。更为重要的是,这种依靠小水利的灌溉模式是不可持续的。

        友好泵站在免税和乡镇机构改革后的趋势,已经基本上说明了组织成本在农户对接水利系统上的根本性作用。借用租值消散理论,免税和乡镇机构改革后农户脱离于泵站灌溉系统,而投资于小井、堰塘等小水利,是小农在组织成本高企的约束条件下,争取农田灌溉收益的努力。只是,在缺乏了国家权威介入的情况下,这种努力的成本太高,太不能令我们想象。而小农这种行为自然只能使得以前合作打水的组织收益完全消散,是标准的囚徒困境,是由于少数人利益(搭便车者)而导致多数人利益受损的典型案例。

    由于庞大数量小农交易成本的约束,一个有效的乡村水利系统对接原子化小农的制度基础,是农户的组织化。[2]

     

    二、组织权威与社会权威:权威结构约束下的农民合作

     

    与友好泵站灌区内普遍的单干现象相比,农户另一个重要的灌溉形式是某种方式的合作灌溉用水。这包括三种形式,一是仍然保留下来的整个小组的集体合作用水;二是某种组内合作形式的浇灌。三是,或对小组内部承包,或对泵站承包的协议灌溉。

    保留集体灌溉方式的村民组中,以许垸村六、九组最为典型。这两上村民组集体用水方式得以保留,主要经历了二次外部环境的巨大变革。第一次,也是我们上面提到的国家对农免税费和乡镇村机构改革。国家对农民免税费,几乎彻底束缚住了基层政权的手脚,使其治理能力与手段大幅下降。这一影响通过上面泵站自2006年以来用电量的持续下滑就可以明显看得到。不过,许垸村并没有受到太大的影响,虽然农户也开始投资堰、水泵等小水利,但打井的现象极少,仍然保持了税改前集体用水方式。直到2007年,也即第二次,镇政府连续二次发文,要求村一级取消村民小组长一职,这将村一级的治权进一步虚化,并带来了用水方式的变革。

    其结果是,六、九组仍然保留了集体用水方式。而七、八组实行了对内农户承包,五组则基本从泵站退出,转向由小规模合作方式向临近湖水、组内堰塘取水为主。

    许垸村这种用水方式的变革与村组内的权威结构密切相关。

    大文村皮书记有十五年的村干部任职经历,其中三年村主任,十二年支部书记,而之前是村电工班班长,这些经历奠定了他在村里的权威,他也建立了精干的两委班子和村组干部队伍。就在20072008两年,还有七、八两组能动员起来进行义务劳动,这种现象在整个官当镇极为少见。显然,许垸村组织政权力量强大。正因此,村庄内部事务上的钉子户得以有效治理,用水搭便车者也没有出现,许垸村群众在税改后得以一直保持集体用水方式。

    但是,2007年镇政府要求取消小组长(由“以钱养事”的协管员代替)的一纸公文,改变了村庄内部的力量结构。政权组织的公权力从小组内退出,那么谁来治理可能出现的搭便车现象?村两委与各组群众在接近一个月的讨论动员中,达到以上结果。其差异的原因在于,八、七两组分别是有皮书记和妇女主任(并兼职组内组长)所在的组,其内部的结构性力量并没有改变,仍然是组织权威力量起主导作用。但在五、六、九组,组织权威力量已经退出,因此只能由组内社会权威力量来弥补这一空缺。显然,在这种组织政权长期稳固的村庄,组织权威已经与组内的社会权威有机结合在一起了。社会权威力量的显现,无非是由以前的公权力治理搭便车行为转化为私权力治理。而六、九二组的组长在组内人员又好,说话又顶事,再加上他们都是种粮大户,就当然是他们来进行承包,并负责全组到泵站打水了。

    而没有这种强大的私权威力量的五组,再加上离湖近、堰墉多,局部的合作打水也是不错的选择。

    这种权威结构的影响在友好的五、六组表现也很典型。

    六组是也是实行承包用水,不过是对友好泵站的老板承包。泵站老板许某为六组村民,嗜赌,村民称“玩角”,意好玩、不务正业,是当地有名的混混。六组内部的组织权威力量也较为有效。现任许村会计是六组人,代理六组组长,他2007年前就是小组长。而且,村里1949-19811991-19962001-2006三年阶段的书记,都来自六组吴姓的一家。

    六组最大的优势是水源条件最为便利,泵站水出了一公里的引水渠,就直接到了六组田地了,沿途没有漏损,也不用看渠守水。所以,六组打水的成本最低。正因如此,2008年之前六组都是集体用水,虽然他们也面临搭便车行为的治理,但组长和群众都睁一只眼闭一只眼:算了。

    但,许会计在2008年还是决定将组内的浇灌以每亩50元的包干费承包给许某。因为,第一,收水费太麻烦了,每次要钱都要跑很长时间,最后还有几户不交,占大家伙儿便宜。其二,每次群众都是到最后不得已才交水费,耽误水稻生长需水,影响产量,得不偿失。第三,有群众开始投资于打井,这样下去害怕最后大家都打井,后果可能更严重。承包后,村民在每年用水之前将钱交给组长,省去了不确定预期带来的风险,而且,搭便车都要直接面临组内泵站许老板的压力,没有人敢。

    在友好五组,则是另一番模样:组织权威几乎完全退出,社会权威不作用,最后是恶人治人:渠道下游半个组的15户强势者占了半个组内的堰塘,而弱势的16户什么也没有。

    友好村五组民风向来不好,“比较散,小组领导不好当”。据统计,1987~2007年,五组共换11个小组长,平均任期不到2年。九十年代以来,很多组长做不到一年。群众说,“当官不理群众事,一年下来不给群众干什么,也就什么也干不了,组长也当不下去了”。2007年村里取消小组长,五组已经三年没有用泵站水了:国家组织权威已经基本退出了五组村庄。

    而,组内社会也早已原子化:村组内部流动性强,群体记忆缺失严重,经济分层严重,社会权威缺乏,这是当地乡村社会的基本性质。在一个权威缺乏与记忆缺失的村庄,拳头与暴力是相当起作用的。当然,这样的村庄也是很难合作起来的。因为平面化的内在结构导致过高的交易成本。在农田用水紧张的情况下,组内的堰塘等水利资源必然是强势群体争夺的对象。这是2007年村里宣布取消小组长后,五组下游半个组堰塘瓜分狂潮的必然逻辑。而上游的组,则有几个生产队时的老干部带头,挡住了外来混混的分堰图谋。

    但无论是许垸七、八二组的集体合作,还是如许垸六、九组对内或友好六组对泵站的承包形式,抑或如许垸五组小范围内的合作取水,都是农户在交易成本约束下争取组织收益的行为选择。只是,这种大规模的合作(通常在十户以上)都是借助了村庄社会内部的权威结构,或组织权威,或社会权威,或两者某种形式的结合。权威结构间达到的用水合约的作用是,节约搭便车现象的治理成本,节省对农户的组织成本,消除农户的不确定预期[3]。而当组织权威失效,社会权威又起负面作用时,便是友好五组弱肉强食的现象。

    包括基层组织权威和乡村社会内部权威在内的权威结构,是构成农户用水行为与制度选择的另一重要约束条件。

     

        三、交易成本与农地制度创新:农地“划片承包”

     

    贾店村也实行对内的用水承包,不过,这种承包是村民在土地制度调整后的被动变革。贺雪峰、罗兴佐等在《乡村水利和农地制度创新》[4]对此进行了深入讨论,但由于时间较短,其造成的后果并没有立刻展现出来。群众调整土地的原因,一是,土地细碎化,每户十多亩地,平均在15块以上,多的达25块以上,相隔数量,耕作极不方便。二是,当年(2000年)收不上水费,而“划片承包”可以促使农户对小水利投资,解决农户灌溉问题。正是这样,他们决定顶着上面的政策风险,实施“划片承包”。虽然在四组调整完土地后,因镇里的反对,村里停了下来,但是到2003年,更加严峻的用水困难还是使村支部的危书记决定在全村推广。

    20034月中旬,经过近二个月的动员和实施,贾店群众在村两委的带领完成了“划片承包”。主要是将分散的细碎化的农地,重新按水系划片,每片划相等田亩的块,每户一块。全部的耕地分为八类,按水源条件好坏划分,每类相差农业税(实质是级差地租)5元,从80元到最高120元。

    “划片承包”带来三大好处,一是,土地细碎化程度降低,大大便利了农户耕作。二是,大大降低了用水成本,以前每亩共同生产费七八十元,而现在只要二三十元,甚至天气好的2002年四组的灌溉成本只有8元。三是,村组干部从提供农田水利公共品的管理中解放出来,工作量与强度都轻松了许多。

    贺雪峰、罗兴佐等在总结其理论经验时认为,“划片承包”在于重新调整了责任制,从而解决了某些超越农户层次的问题。这一理论总结到现在仍然适用,不过,透过其后来的深远影响,我们可以看到的更多。

    “划片承包”后,即到插秧期,农户用堰塘里的水插上了秧。但到6月份,却一点雨都没有下,而堰塘里的剩余水也很快就被那些方便打水的农户抢先打去了,需要到泵站打水。但那些已经打了水的农户不愿意出钱——实质是不能保障塘的公共产权……村里立刻意识到问题的严重性,于是,重新开会研究。最后决定将堰墉承包给个人,承包人负责到泵站打水,而按农户抽水量进行收费。

    这是当时土地调整导致的用水合约的直接变革。已经明显的是,土地调整是重新构造的责任结构,使制度激励更为有效,但是这种有效却是以降低对(外部性)集体权力依赖为前提的,也即农户个体的水利制度边际收益反而是社会成本的增加。这种增加在后来表现更为明显。

    20093月份,二、三组共用的张湾坝因年久失修溃堤,承包人3万多元打的一坝水几乎全部漏掉,承包人急坏了,但二、三组群众就是没有人管,虽然合同上有规定说维修是组里的责任……钱收不上来,承包人只有自己出钱打堤补坝了。

    同年五月,一组的小泵站在一次抽水时,机台发生崩溃——同样由于年久失修。由于维修需要近1万元钱,片里的农户不愿出钱,片长也管不了……最后是大家打井、按小堰塘。

    看来尽管是小范围内的承包合作,但只要遭遇大一点的风险——无论是社会风险与自然风险,组织成本的高企就足以使合作瓦解,使划片承包的制度收益完全耗散,从而使个人不得不投资于小水利来防范风险。

    而在村庄公共物品的提供方面更为糟糕。2005年,县里修由官当镇到李市镇的通村公路,其中贾店地界内的路基工程费用由贾店四个村民小组承担,但是显然没有群众愿意出钱。第一次开会时说修路,群众都说好,但一说到收钱,话立刻就变了“钱是没有的,但是路是要走的。”群众都没有到齐。没有办法,挨加挨户通知,来的人更少了,只能动员村干部和小组长到各组挨这挨户收了。结果收了半年多,路都修好了,钱才收了刚过一半,年底只有全镇通报批评的份了:其它村都基本收齐了。可以前都是贾店村工作做的如何如何好,书记上台受表扬,领奖状,全镇风光无限。大文村皮书记诉苦说,“那(贾店)四个组难弄,群众散、慢、差,工作难做,年年拖我们后腿。”危会计也说,“这划片承包也有负作用,把群众搞坏了,不好领了。”

    土地制度调整,固然是重新构造的责任制,调整了合约的激励机制,但是,在村组内部治权弱化,社会权威不足的情况下,即使是小范围的合作,也不足以防范不可预见的各种风险。当这种风险来临时,土地调整的制度收益也只有消散,并表现为整个村庄公共品等方面的社会成本。

    土地制度构成了农田水利的一个重要约束,但是却是与乡村社会的权威结构力量密切关联的。而且,“划片承包”和土地细碎化都没有从根本上改变农田水利的外部效应(产权分割界定成本太高)。所以在缺乏组织与社会权威协调的情况下,这只会加剧农户脱离泵站水利系统,加速泵站水利系统的崩溃和死亡。

     

    四、外出务工与乡村水利的经济基础:农地观念变革的影响

     

    应该说,当前对农村水利制度安排的讨论,都建立在一个前设基础之上,即乡村水利的经济基础是以农地作为小农的基本生活保障,因此,农民对农地的偏好是一致的,并且是非常重要的。

    但是,在二十多年来的外出务工大潮的影响下,这种农民对农地的偏好正在发生变化,并且在局部地区已经明显表现再来。笔者在豫南洋河镇的调查表现就比较明显。应该说,洋河镇与江汉平原的水利地理条件较为一致,都是丘陵地区,不同的是洋河镇所在地区较江汉平原的水纹条件好,因为,在江汉平原水稻需水的伏旱季节,雨带就越过长江和大别山脉,来到了豫南地区。因此,洋河镇在过去十年中有二次大旱,其中一次大部颗粒无收,而江汉平原则是“三年二头旱”。但是,豫南地区的降水量明显较江汉平原少得多,因此,豫南的丘陵只能是半田半地,而且,田里的稻产量在目前有1100斤左右,明显较江汉平原1400斤低。

    也正是由于田地产量不高,豫南洋河镇的农户早早在上世纪80年代便开始大规模外出务工,寻求生活门道,现在当地的外出务工经济已经叫响全国,在奥运会、国家体育馆、人民大会堂等全国重点工程中都能看到他们的身影。也就是在这样的情况下,笔者调查的山头村的3000人中,1200人的劳动力人口有800人长年在外打工,再加上在市里和镇上打短工的,约有1100人打工。而且,调查时,笔者发现,当地的农户收入结构已经产生了分化,即有约四分之一的人基本靠外出务工收入为生,而对土地产生了无所谓的态度,有50%还要多的农户是黄宗智所谓“半工半农”型农户,依靠工农的两部分收入为生,而另有约不足四分之一的,基本上成为当地专业种植农户。平均来讲,当地农户的种植规模超过20亩,而当地户均耕地不足8亩,大量的土地被低价出租给邻居、亲戚、朋友和其他的种植大户。由于农地出租供大于求,地租被压到极低的价格,平均来讲只有30元每亩(有相当一部分是实物,约合四五斤十稻每亩),而且,全村来讲,有约200亩左右的土地被抛荒而无人耕种,在10%以上,甚至有部分村组被抛荒土地在50%以上。与笔者推理的正好相同,在调查的两个抛荒分别占20%多和50%多的村组,都是外出务工户多的小组,而且这些户村的工头比较多,而组内的人又少,因此土地没有人种,除了大量抛荒,大部分被种的田都是被愿意种的人免费捡去的。

    当然,当地的组织条件基本与江汉平原无异(湖北省改革推开后全面取消了小组长),村两委和乡镇都保持在维持会的状态,虽然河南省在2005年推行的政府机构改革中没有将小组撤消,但是,小组长都基本名存实亡。在山头村,有一半小组长在政府免税之前二三年,就被村两委主动撤消了,在免税之后,小组长所得的省政府补贴基本上归村两委的五个包片干部了。而且,目前由于水利条件限制而不得不选小组长集体灌水三个小组,其组长几年来也一次没有得到过小组长的补贴费用。而社会基础方面,当地虽然是碎片化的户族力量结构,但是,因为姓氏混杂居住,而且政府力量长期的打压,而只表现为户族内部的仪式表达和利益实践上,而在组和村的层面上表达不明显。至少,我们目前在现象之下看到的情况如此。当然,更可能的情况是由于当地的农民分化,户族化的社会结构无法整合农户,而在村庄事务上显示出与江汉平原的原子化地区相同的现象。[5]

    在以上组织条件与社会基础作用相近的情况下,江汉平原与豫南地区在水利合作条件上的差异只有经济基础的变化。其根本原因,就是豫南地区外出务工对部分农户的土地观念产生了质的影响。可用下表对比说明:

     

    江汉平原某泵站区与豫南某镇水利条件对比:

     

    江汉平原某泵站区

    豫南某村

    备注

    组织条件(组长、村两委)

    村两委不管、无小组长

    村两委不管、无小组长

    基本相同

    社会基础

    原子化

    户族碎片化

    均不起作用

     

    农户结构

    半工半农

    25%务工、50%半工半农、20%多务农

    在自然条件与水稻收益固定的情况下,豫南地区农户分化明显。而且通过地租、白田、耕作规模和抛荒规模可以做进一步说明:在豫南地区,土地对部分农户重要性大幅下降,而不再具有基本的保障功能。

    土地租金(元/亩)

    200

    30

    抛荒

    基本没有

    10%以上

    冬季白田

    30%,水利条件不好,近年才有。

    几乎全部。十年左右,已成惯例。

    水田产量(斤/亩)

    1400

    1100

    耕作规模(亩/户)

    不足10

    20多亩

     

    通过上表,尤其是土地租金、抛荒、白田的情况,可以看出在自然条件和水稻产量一定的情况下,豫南山头村的农户对土地依赖程度已经严重下降。当然,这种情况变化的最根本原因在于当地收入结构的变化,即务出务工收入已经占到当农户收入的三分之二以上,而且农户间分化严重,已经产生了一部分基本依赖务工生存的进城农户(占比约25%)。也正是由于进城的收入较高,当地的户均规模才达到20亩以上,即平均每三家农户,都有约1.5个农户将土地全部出租。也因此,土地在供大于求的情况下,不仅地租极低,而且抛荒现象严重,并且,在耕作的土地都表现种植玉米、水稻等赖庄稼的粗放经营态势。

    在调查过程,笔者发现豫南山头村分化的农户对土地的态度截然不同。那些靠外出务工生活的农户,因为可以完全靠务工收入支付生活支出,因此,基本对土地无所谓,免费出租、抛荒等现象基本来自这部分农户,即使一部分种着田的,也对水利、机耕路等小组内的田地公共品事务抱无所谓的态度。而且,一些不讲理的人,因为可以搭便车,便故意不交水费,成为部分村组水利合作瓦解的重要原因。而那些半工半农型的农户,一部分处于脱离农作的过程中,对农田的态度只是留条后路,而一部分则是稳定的年青人务工,父代务农的稳定半工半务型农户,对这部分人来说,农地是基本的保障之源和未来生活的基础,因此非常重要,他们抱怨最多的就是政府和村里对组内的水利等公共事务不管。而专门务农的那部分农户,在村里没有伸头,组里不好合作的情况下,只有自己对农田水利进行大量投资。需要注意的是,这部分人群是村里水田的最大承包者,但是,因为所承包的田都是发包户随要随给的,因此,具有很大的不确定性。更为重要的是,在村两委不管、小组长名存实亡的情况下,没有办法对钉子户进行治理,因此,这些人谈到这些事情很是无奈,说“除了自己弄,还有什么办法?”

    因此,笔者认为,这些分化的农户对土地的偏好产生了巨大的变化。那部分在外收入多且家庭情况好的农户,因为可以在城里很好的生活下去,而土地收入占有的比重很少,因此,只将土地收入看作收入的一部分,是投资的选择之一。而土地的水利投资又具有公共品特性,完全可以搭便车,因此这些人不愿意与组内人进行水利合作。而,那些被抛荒的田,长期无人管理,又破坏了村庄和小组的水利系统,增加了农户的水利合作成本。而承包大量耕地的专业农户,则因为土地预期不确定,不管进行长周期的水利固定投资。

    事实上,农户的外出务工导致了农户土地合约的不确定性,增加了合约的复杂性,并且使合约的利益主体变得多元化,其本质上的含义是,农户的经济基础在外出务工的影响下,已经发生分化,并引起农村经济基础的内在变革。在这样的情况下,要想获得更高的土地收益,并使土地顺利流转,最好的办法就是强化合约主体中集体的协调能力,增强乡村社会的组织基础。可是,我们看到的情况是,乡村一级的治权是不断是缩减,因此,不仅农地的划片承包在多数地方不可能,而且不合作也只能成为一种小农的理性选择。

     

    五、小农水利合作的约束条件与政策含义

     

    农户的组织化是乡村水利的制度基础,其根本原因是小农经济导致的庞大交易成本。而在现在有的乡村社会中,组织体制资源本身的组织权威,以及乡村社会中残存的社会权威,则是节约水利系统对接分散小农的高昂交易成本的基本要素。这一根本性的制约因素要求,实际的政策制订过程,需要认真考察乡村社会的制度基础,并根据区域的差异性情况和乡村社会的不同类型[6]制订不同的制度安排。

    同时也要看到,土地制度调整不足以改变这一根本小农经济的根本特性。而且,在权威不存在或不能发挥作用的情况下,农地制度的变动只能恶化大中水利的生存环境和村庄层面的公共品提供能力为代价,即以社会成本的形式表现出来。

    更何况,农户的外出务工成为今天中国的普遍现象。农户的经济基础在外出务工的影响下,已经发生分化,并引起农村经济基础的内在变革,从而使农户土地合约面临不确定性、复杂性、利益主体多元化。这样,强化合约主体中集体的协调能力,增强乡村社会的组织基础,而非不断弱化乡村治权,才是我们的唯一选择。

    构成乡村水利制度选择的基本约束因素是分散的小农经济、乡村社会的权威结构,以及尚存但仍在弱化中的国家基层政权组织体系。乡村社会的权威结构在全国各地差异较大,而且普遍的趋势是农户的原子化,因此,这一权威结构的发挥作用不具有普遍意义。但是,在普遍存在这一结构性力量的地区,国家应该因势利导,使其发挥积极作用,而不是任其“自由竞争”,导致混混治水和社会失序。

    具有普遍意义的是广布于乡村社会的基层组织,这才是降低对接小农高昂交易成本的最有效资源。也是农户组织化的最佳载体与纽带。况且,农田水利公共品的供给逻辑与乡村社会的内在治理逻辑基本相同。因此,我国大兴农田水利的有效途径恐怕还在于以政府为主导,重建以乡村组织为纽带的基层治理体系,而不能简单地以硬件投资替代软件机制和基层组织建设。否则,不仅不可能化解水利系统面临的高昂交易成本,并抑制大中小水利设施相互竞争、恶性循环的衔接困境,而且国家的巨额水利投资也恐怕效果有限。以上结论并不是因水利之小而失乡村之大的含糊之词。

    理解农民水利合作的内在逻辑,才能更好地谈农民合作,谈乡村水利制度建设。

     

     

    注释:



    * 本文为教育部人文社会科学研究项目“农村公共品供给需求表达与效率研究”的阶段性成果,项目编号10XJA630006。本文得益于在湖北沙洋调查与写作过程中与贺雪峰、罗兴佐、罗义云、申端峰、王会、焦长权、杨华、郭亮、赵晓峰、刘锐等人的讨论,在此一并表示感谢。当然,文责自负。



    [1]以上计算中,井使用年限按8年算,但是保守估计。2、由于当地土质松软、流沙严重,2009年友好村五村的机井坍塌了近1/5,而且当地三年前打的40多米的井在大旱的2009年几乎都抽不出来水了,农户打的机井能用多长时间,实在很难说。3、井配套中电表安装就要400多元,共约600元。皮管按每户4卷算,每卷100米,价格110元,共440元,使用年限,电线按4盘算,每盘100米,价格为80元,共320元。4、一般一口井要配套一亩左右的堰塘,以晾晒、库存井水,如果扣除当地原有的堰塘,平均每户要开耕半亩以上,这里以半亩良田(地租150元)作保守估计,一年一口塘要维护一个工(100元),堰塘每年机会成本为250/户。如果每户按十亩田平均算,那么这些固定投资就划每亩约86元。再加上每亩地灌溉一次约10元,一季稻要至少三次,要30元。那么,投资小水利的农户的浇灌显性成本就为约116元。

    [2] 、罗兴佐、贺雪峰:乡村水利的组织基础,学海,2003年第6期。

    [3] 、罗兴佐、贺雪峰:论乡村水利的社会基础,开放时代,2004年第2期。

    [4] 、贺雪峰、罗兴佐、陈涛、王习明:《乡村水利与农地制度创新》,《管理世界》(月刊),2003年第9期。

    [5] 、贺雪峰:村治的逻辑,北京:中国社会科学出版社,2009年,第145-148页。

    [6] 、罗兴佐:农民行动单位与村庄类型,中国农村观察,2006年第3期。

     

     

     

     

     

     

     

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