农地经营管理亟待变革
湖南省衡阳县委宣传部刘放生
本文所称农地,是指农民集体所有依法用于农业的土地,在水稻产区则指水田,不包括农村宅基地、林地、建设用地和水利等公共设施用地,也不包括国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,更不指已经和正在被城镇征用的土地。
30多年来,把以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为农村基本经营制度,作为党的农村政策的基石,有力地推动着我国农业取得了举世瞩目的成就,功盖千秋。但是,随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进,现有农地经营管理体制和机制建构的实践基础已发生了重大变化,出现了一些新的挑战,亟待进一步完善和变革。
农地“有集体无组织”,亟待恢复和完善
农村土地集体所有,宪法有明文规定。中共十五届三中全会、十七届三中会会决定只提出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,有的便认为这是为农地产权化(私有化)预留政策空间,并无实事支持。“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的前提就是“集体所有”,没有集体所有就谈不上家庭承包和双层经营。土地集体所有是一个包括集体组织、集体成员和经营方式等在内的完整体系。但现实中,集体组织“实存而名亡”却已持续多年。1980年代初建乡(镇)、建村的基层政体改革中,过程中,原有的人民公社、生产大队、生产队管理机构自然消亡,为乡(镇)、村、村民小组所替代,回就是说到新的“政经合一”、“政社合一”,并再次成为法律条文。2003年实施的《农村土地承包法》第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”这种新的“政经合一”、“政社合一”体制,对于一些区划没有变动的乡、村、组,等于“只动牌子不动地”,原有的土地集体的区划、成员都没有发生变化。但有的地方因乡(镇)、村、组的行政区划变动,集体经济组织中的“土地集体组织”的情形就不一样了。因为乡(镇)合并前各个公社直接拥有的集体土地是不一样的。比如,原某人民公社拥有的土地,当时的所有者无疑是这个公社全体社员,但在并乡时,原公社合并到新的乡镇,原公社一级直接拥有的集体土地是属于原公社的全体社员所有,还是合并后的新乡镇的全体村民所有?如果这片土地被城镇征用时,其收益是在原公社的社员中分配,还是在全乡范围内的全体村民中分配?似乎变得模糊起来。这种情况不仅是农用地存在,还包括建设用地等。直至目前,市县乡干部多数人竟不知道农村土地所有权是谁。中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师程漱兰在《集体土地流转不是为资本打破“防火墙”》(人民论坛2011年3月中)一文披露,2006~2008年,她对校内外26个班(其中11个是市县乡干部班)1293名学生进行课堂调查:“我国目前农村大多数地方的大多数农户,土地的承包经营权属于家庭,这土地的所有权是谁的?”结果是,认为国有的占53%,认为乡镇集体所有的占6%,认为行政村集体所有的占29%,正确知道村民小组集体所有的仅6%,另有1%和4%回答私人所有和不知道。她还说,上海交通大学管理学院教授史清华2002~2003年三次对河南、湖北、山西等省1741农户的类似调查,也得出了相似的结果。出现这种情况,在于农村土地集体所应有的集体组织、集体成员和经营管理逐步被淡化、虚化。
因此,坚持农村土地集体所有,首先要恢复土地集体组织。土地集体组织是集体土地的载体,是独立的土地经营单位,是农村集体经济组织中的基本经济组织。恢复的具体作法可考虑:把农村土地集体组织从农村集体经济组织中分离出来,加以恢复,独立存在,并以“土地集体”作为农村集体土地经营单位的名称的组成部分(名称由地址、土地、集体三部分构成)。在并乡并村的地方,仍以原公社的名称命名原公社直接所有的土地集体组织,如原红星人民公社直接所有的土地命名为“红星土地集体”;属于原大队一级直接所有的土地集体,以原大队的名称命名土地集体,如原胜利大队所有的土地命名为“胜利土地集体”;原生产队集体所有的土地,以原生产队名称命名土地集体,如原刘庄生产队的土地,命名为“刘庄土地集体”。也可以经土地集体成员确定并报批后,另行确定地址名称。恢复后的土地集体,建立“土地管理委员会”,管理委员会设委员若干人,为首者称“主任委员”,简称“主任”,均由土地集体的成员选举产生。同时,明确土地管理委员会的职责,并保证一定的工作经费。也可以实行土地集体组织和村组行政组织“两块牌子一套人马”,但涉及到集体土地,均以土地集体组织名义进行。
土地集体成员日益模糊,亟待进一步界定
十七届三中全会决定指出,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。但在实践中,对其中的“农民”出现了多种理解。有的认为是指从事农业耕作的农民,有的认为是指土地集体的全体成员,即农村户籍,包括已包地和没有包地的人口;有的认为是指已包地的人口,不包括暂时无地的人口。多种理解来自于农地制度中所称“农民”成份的新变化。现有的土地集体的“农民”中,有已包地和暂时没有包地的农村人口;也有城镇新居民,他们是因为承包了土地后把户口迁入了城镇,农村仍保有承包地;还有城镇原居民甚至移民海外取得他国国籍的外籍华人,他们因为承包了农地的父祖辈去世后,依照《农村土地承包法》和《继承法》、《物权法》等有关法律而拥有了继承来的农村承包地,其人员呈增加的趋势。这些承包地被出租或无偿赠送给亲友耕种,有的多次转租和赠送。当土地被城镇或国家建设征用时,一般一同参与土地补偿款的分配。随着工业化、城镇化的发展,城镇户籍放开,还可能出现远郊农村土地集体的成员全部进入城镇的情况。对此,多数在村的人口认为,农地是农民的劳动场所和生活保障,是农作物生长的基地,实行农民工及家庭完全融入城市的一系列政策以后,已在城镇就业安家的人口,或移民他国的人口,似应“请把土地留下”,不应再拥有农地所有和承包权,不能“圳干子上的牛——两边吃”。因此,要按照工业化、城镇化和农业现代化发展的现实和前进的方向,对“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”的“农民”进行新的界定,进入城镇安家就业的家庭,在城市二元结构改变的基础上,“请把土地留下”,交由土地集体统一发包,其户籍在农村的,因故回乡需再作田为生者,由土地集体再行供给承包地。所涉及到的此前承包期内的土地权益也要认真研究解决,并修订有关农村承包地继承的法律条款,已成为城镇户籍的,不再继承农村承包地。
农地承包无限期的弊端日益显现,亟待放活
十七届三中全会决定指出:“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。但在实践中已存在多种理解。一种理解是指作为一种土地经营制度,土地集体与成员之间的关系为“承包”,且长久不变,已承包的人口和承包的土地面积可以定期调整,叫做“铁打的承包制,流动的作田人”。另一种理解是指已承包的人和承包的土地丘块、面积长久不变,没有承包和少承包的无地和少地的人口,长久不能再参与承包,叫做“铁打的承包制,铁打的作田人”。两种截然不同理解都有事实作为支撑。持“铁打的作田人”的观点主要是依据现有的农地政策;而持有“流动的作田人”的观点则主要是着眼于工业化、城市化和农业现代化的现实和发展方向。简言之,一个从现有的政策出发,一个从实际出发。实际是什么呢?
一是“铁打的作田人”严重老化。严重老化的作田人,虽目前也能作田,并实现连续七年增产,但难以长久承担更多的商品粮生产任务,成为制约粮食生产的主要因素之一。全国农村土地流转面积虽然在10%左右,但在一些劳务输出的农区县,如某一水稻产区县,至2011年6月,全县农村土地流转面积达45.45万亩,占水田总面积的50%以上,其中流转土地用于粮食生产的仅为27.11万亩,为流转总面积的60%。目前和今后,不是在村人口有不有吃的问题,而是大大超过在村人口的城镇人口能否得到日益增长的农产品的供应问题。这是中国农业发展面临的一道大坎,一个关节点,过去了万事大吉,过不去不堪设想。
二是农业经营再次回到了“稻谷加稻草”,收益递减。在真正的远郊农业区,农村经济结构不仅与30多年前不同,与千百年的历史也不相同。主要表现在:第一,农村工商业快速向城镇集中,费少通笔下的“江村经济”模式在广大的远郊农区已走向消亡,农村内部以工补农已不复存在。第二,千百年来农业内部林牧副渔的有机结合、互相补充的机制也已走向消解。资本易于进入的畜牧业和园艺业加快集中化、专业化,农业再次回到了“稻谷加稻草”。第三,农业粮食生产各个环节如育种、翻耕、植保、收割等,过度分工分业,也就同时分走了各道环节的收益,农业田间收益递减已成规律。农业部最近计划在粮食主产区实行农业病虫害统防统治,如此,粮食生产环节的收益便会再减少一部分。实现农业生产环节收益的增加,唯有扩大经营规模,但固化和碎化的农田已难已实现规模经营,或者有规模不经济。
三是现有的农业补贴政策,在认识上,从一开始就不尽一致。农民普遍拥护,但也有一些耕种流转农田的人认为按承包面积补贴,包田不作田同样获得补贴,补了“地主”,亏了“农民”,不尽合理。因承包地流转的毕竟只是少数,多数人为自我耕种,补贴不公平的话也就只是说说而已,并不完全当真,但随着城市化的推进,包田不作田的人成为多数以后,情形可能发生变化。不在少数的地方官员则主张改作他用。也有的认为,免除农业税费后,土地集体发包农田毫无所得,土地所有权被虚置,农业补贴应有所有权的一份,以利土地的管理和更新改造。
在笔者看来,现行的补贴,到底是补了谁,应该补给谁,是补贴土地集体因政策上免费减少的收入,还是补贴承包权,或是补贴生产者,在理论上可以深入讨论。但在实践中,则是给了农民实实在在的好处,它迅速改变了因农业负担重而“视田如虎”的状况,获得了农业连年丰收。如何变革,应从实际出发,从长计议。较好的办法是农业补贴,“存量稳定,增量调整”。所谓“存量稳定”,即现有按农田承包面积的直接补贴不变,谁承包谁得,继续实施,坚定不移。至于一些因承包无期限延长而没有承包地的人口,经过“放活承包期”以后,就可能得到承包地,也就自然得到农业补贴,现有补贴在农户间不平衡的状况顺势解决。所谓“增量调整”,就是新增的农业补贴,一部分补贴作田者,一部分补贴土地集体,以解决作田者收益递减的问题和土地集体因减免费收而“无米开锅”的问题。
农地承包期如何放活?一些在村务农的人认为,在作田人进一步减少的情况下,“调整承包期限,变承包户自我流转为土地集体统一流转,并实行存量劳动力承包存量土地”,即承包而不耕作的农田,不再由承包户自我分散流转,而交由土地集体组织统一于在村并有耕作能力作田的农户中分包,原承包户只保留承包权,如其因故再回村居住并愿意继续作田时,在生产年度到来之前申报,照例给予承包地。本土地集体内无力耕作的农田,可以经由土地集体决定,统一对外承包。同时,相应地调整承包期限,具体承包期限由土地集体的成员民主决定,可以一年一定,也可以多年一定。每次调整承包时,可以面积和丘块同时调整,以利丘块相对集中,利于生产。实行这些变革,既坚持了农地集体所有、家庭承包、统分结合,更有利于发展规模经营,形成专业农民队伍。有人担心,承包期过短不利农田基本建设和维护,多年来的实践证明,这种担心并无有力的事实支撑。
实现上述变革的最大好处是,有利于造就专业农民队伍,减少扩大作田规模而与千家万户谈判土地流转的种种障碍,提高农地利用效率,增加种田收益,增强政府保证农产品安全举措的有效性,并减少农村土地引发的种种矛盾。
施行上述变革,需要从农村改革开放之初的群众创造——领导总结——群众再创造——领导再总结的政策形成逻辑中走出一步。简要地说,必须由群众主导变为决策层主导。其原因在于农村基层组织和农民在总体上不会主动。因为在他们看来,农业现代化和粮食安全的责任不在他们的一时一地。他们所需要的温饱早在30多年前便因家庭承包而解决,并具有家庭承包不可逆转的坚定信念,只要有“承包”二字,农村和农民就不会再为填满肚子而忧。保证国家粮食安全的责任已上升到国家的层面。没有国家的给力,那么多城镇新居民、老居民直至大大小小的官员和老板都不愿退出自有或父祖辈留下的承包地,如果作田的收益递减成为规律,如果有志于农业发展的青壮年只能为土地而梦,粮食安全也就只能是空中楼阁,这绝不只是一种逻辑上的推论,实践定见分晓。因此,必须政府主导。只要政策符合实际,离土进城的农村人口和城镇居民都会拥护的。(2011-06-17)