• 土地整治整村推进:农民从分化走向分离

      ——基于皖南新村的考察

     

    陈 讯[*]

    【摘要】土地整治整村推进是将分散的宅基地、使用无序及闲置浪费的土地通过整治连接成片后实现大规模的土地流转,从而实现农业规模经营、提高机械化耕着的规模与生产效率,为国家的粮食安全提供保障。但它也会为农村的发展带来影响,不仅会使农民的分化进一步加剧,而且还会将一部分农民分离出村庄,为新农村建设带来新的挑战。

    【关键词】土地整治  整村推进  分化  分离  农民

     

    一 问题的提出

       (一)土地整治整村推进大规模的出现

    人口多、人均耕地少、耕地后备资源不足是我国基本的土地国情。在土地资源利用中主要存在着土地资源总体质量不高,生产率较低;土地开放利用粗放,浪费严重,耕地大量减少;城市用地增长远快于城市人口增长,农村居民点占地规模过大,建设分散,空心村、闲置地大量存在;农田生态环境受到污染,耕地质量下降(彭立芹、冯文钊、曾志远,2003)。通过村庄用地整理将原本分散零乱、功能落后的自然村庄调整、缩并,加速人口向集镇和中心村转移,既可改善农民的生活环境和质量,又可通过退宅还耕增加大量耕地(程久苗,2002)。土地整治整村推进是将土地整理复垦开发、城乡建设用地、分散居民宅基地置换和新农村建设结合起来,以村为单位,通过实施村庄合并、新村建设和土地流转,促进农民居住向中心村镇集中、农业向适度规模经营集中、工业向园区集中。该措施不仅有利于增加耕地面积,提高耕地质量;而且有利于改善村容村貌,拉动农村消费,实现土地大规模流转。通过对分散居住的村民的宅基地拆迁,集中到建房安置,空心村治理,在短时间内改善农村居民的居住环境,改善土地利用结构和生产生活条件,提高耕地质量,增加可利用土地耕种面积,提高土地利用率。因此,近几年来,在东、中部地区土地整治整村推进大规模出现。如:截止目前安徽省通过土地整治整村推进的方式已经置换建设用地指标13.8万亩,并逐步扩大;同时,在山东、河北、江苏及浙江等也在陆续进行,这种趋势还在迅速扩大。

       (二)土地整治整村推进是否为农民带来影响

    改革开放30年来,中国社会发生了深刻的变化,农民群体已经高度分化。从收入来源看,大体可以分为四种类型的农户:一是纯农户,二是以农业为主的兼业户,三是以农业为次的兼业户,四是外出务工经商已不再兼业的农户(贺雪峰,2010)。土地整治整村推进措施从国家战略层面上看不仅扩大了耕地面积,而且有利于现实大规模集中土地流转,集中种粮经营,从而实现机械化耕作与提高生产效率,发展现代农业,保障国家粮食安全等,具有重大意义。但我们通过对皖南新村的调查发现:土地整治整村推进也会为农村的发展带来较大的影响,种粮大户进村承包耕地播种粮食,他们是运用市场化的逻辑进行土地承包及流转,往往关心的是经济收益而并不关心村庄的公共品供给与村庄中的公益性事务。一旦种粮大户遇到经营不顺及困难,他们就会选择撤离村庄,当他们撤离村庄后谁来维护村庄中的公共品供给,谁来管理村庄事务呢?在农民不断分化的状况下,实行土地整治整村推进使那些外出务工经商的农民彻底离开村庄;那些以农业为次的兼业型农民中大多数人也选择离开村庄;那些以农业为主的兼业户与靠种地的纯农民集体搬迁安置后,将会被大幅提高他们生活的市场化、货币化程度,其收入在相当长的时期内无法获得根本性改善的情况下,这对于他们来说将尤为不利,甚至陷入生存困境,无心关系村庄事务。而这部分人一直是村庄中生产生活的主体,他们一直维系着村庄社会内部结构的稳定,是维系农村社会稳定的中坚力量。因此,在土地整治整村推进政策的实施下,将会消解一直维系着农业生产和农村社会稳定的中坚力量,将会导致农村公共事务与公共品供给陷入无治理状况,这不仅为新农村建设带来新的难题,而且也关系到农村社会的稳定与国家的长治久安。

     新村土地整治整村推进的意义与农民的现状

       (一)土地整村推进的意义及现状

    1999年实施的新《土地管理法》,严格的规定了土地用途管制、耕地保护制度,赋予了国土部门组织土地开发复垦整理的职责,以此补充耕地数量、提升耕地质量,完成耕地占补平衡和动态平衡任务。一方面我国人口不断增加,为解决十几亿人吃饭问题,确保粮食安全, 在确保现有耕地数量不能再减少的情况下,国家提出保证18亿亩耕地的政策;另一方面随着经济的发展,第二、三产业的兴起,城镇化不断的推进下,耕地的后备储量明显不足;同时,农村大量劳动力转移后农村中出现空心村与土地撂荒的现象。因此,各级地方政府在国家政策指导下大力开展土地整治整村推进的目的是将闲置的土地复耕,整治空心村与土地撂荒及宅基地过多占有土地的现象,使耕地集中连片,便于实行规模化经营和机械化生产,实现土地资源的可持续利用,为推进城镇化进程,统筹城乡协调发展提供了保障。

    针对农村宅基地居住分散,占用农田随意性强,村庄内荒坡地多,水塘、堰渠没有充分利用,田埂占地面积大;外出打工经商的农民经常不回村庄住,村庄内存在闲置住房及宅基地等现象。新村在县、镇政府指导与统一规划下,拆掉4个村民小组81户人家的住宅,并分为县城安置、集镇安置与货币安置三种方式进行补偿。在安置补偿政策的实施下,那些离乡离土外出打工经商的人中没有人反对,同意拆迁;那些以经商为主农业为副的农民中也没有明显的反对,只是在拆迁赔偿费用上存在某些争执;剩下持反对意见的人是那些种地的纯农民与以农业为主兼副业的农民了,在乡镇干部与村干部软硬兼施的工作策略下最终完成了拆迁工作。

       (二)新村农民的现状

        新村由于地处于皖南,是属于泛长三角之内,改革开放的浪潮中,随着经济社会的不断发展,外出打工的年轻人多,村民的分化情况较为严重。从收入来源划分新村的农民可以分为:纯农户,以农业为主的兼业户,以农业为次的兼业户及外出务工经商已不再兼业的农户。这四种类型的农民在从业上是存在差异的:一是纯农户完全是在家从事种粮食。可以分为两种情况:一为自耕型,一为在自耕的基础上租亲人或朋友土地耕种型;二是以农业为主的兼业户。这部分农民的年龄主要集中在45-65岁之间,他们的从业方式是以种粮食为主,兼搞副业。三是以农业为次的兼业户。这个群体主要是从事经商或者在附近城、镇打工,耕种的田地不多,只能够满足自己吃饭需求,平时从事经商或打工,农忙时务农。四是外出务工经商已不再兼业的农户。这个群体也称为离土离乡的农户,他们基本脱离村庄,至多每逢过节回村庄短住上几天,其耕地一般是由亲人或朋友租种。显然,在农民已经高度分化的情况下推行土地整治整村推进遇到的阻力是很小的,在政府统一布置下折迁工作进展顺利,很快将四个村民小组的房子拆掉,没有出现过激行为的钉子户,没有出现集体上访。这是因为在分化的农民中,离土离乡的农民是非常支持拆迁的(以农业为次的兼业型农民也表示赞同),因为在他们中有部分人已经不居住在农村,或有部分已经意向去城镇买房子;而土地整治整村推进房屋被折会得到相应的赔偿,自己再添一点钱就可以到城镇买房子了。以农业为主的兼业型农民基本上是处于中立状态。相反,靠种粮食为生的农民是不愿意拆迁房子的,即使是补偿金额高,他们也不愿意,因为房子拆迁后被集中安置在镇上不方便种地,但在政府的政策推行下,他们不得不服从拆迁。同时,新村还进行了田梗改造,水塘整治,开垦荒山复耕,毁林开荒,等等。村民们戏说:“从土地整治整村推进工作开始后,村庄里是‘鸡飞狗跳’的局面”,显然村庄里出现的鸡飞狗跳并不是说干群矛盾严重,而是从拆迁开始后,在安置上滞后,导致村民们的家禽、牲畜没有得到妥善安置的局面。但在土地整治整村推进的过程中,并没有出现农民跟基层政府对抗及大规模上访的局面。

     土地整治整村推进对农民的影响

    (一)农民的生活成本增加

        将居住分散的村民从村庄拆迁到城镇上集中安置的目的是为了将宅基地置换为耕地,同时,村民们去城镇上居住也是为了加快城镇化建设,具有双重意义。但从新村调查的情况来看大多数农民并不乐于接受,在他们看来:在农村里居住的时候,不仅可以种水稻、玉米、油菜、小麦等,还可以副带养殖家禽与牲畜;被集中安置到城镇后,住在商品房里,每户的居住面积仅有几十平方米至二百平方米以内的空间,不可能再从事家禽、牲畜养殖;同时由于远离耕地,也不可能再种蔬菜及瓜果之类的农作物。到城镇居住后,基本上所有蔬菜、家禽肉类都需要用钱来买(除自己种水稻、小麦可以家用以外),这使农民的生活成本增加了。按照当地农民的说法:“拆迁到城镇居住后,吃白菜、萝卜就必须花钱买了;买一斤肉十几元,以后想吃肉都吃不上,更不可能想着去买鸡、鸭肉吃了”。显然,拆迁后农民们的生活成本增加了,在经济收入没有相应增加的情况下,必然会降低他们的生活质量。

    (二)农民的生产生活不方便

        土地整治整村推进后,住房被拆迁的农民被统一安置到城镇附近新建设小区,住房的设计完全是按照现代城市商品房模式修建,被安置的住房面积是有限的,房子的空间大,意味着要花去的钱多,而拆迁补偿的钱并不多,大大多数情况下需要农民自己掏一部分钱才能够到县城及镇上买到住房。从新村的情况看,一般是三口之家较多,即:一对夫妻加上孩子,这种核心家庭通常在农村的房屋居住面积是一百五十多平方米左右,附加上喂养家禽、牲畜及堆放生产农具的小房屋,在农村居住感觉非常的宽敞。一旦要通过拆迁补偿统一安置到城镇上,大多数人的住房面积只有一百平方米左右,有的甚至更低,使他们感到房屋的居住空间非常小,生产农具没有地方可以堆放,从事生存生活不方便。有部分村民说:“住到小区商品房里,如果是住一楼还好一点,至少可以把农具放到里面。假如住到五、六楼怎么办?拖拉机、收割机不能人工抬上去,但在外面又没有地方停放,怎么办呢?同时,不仅是生产的农具没有地方堆放,而且远离耕地后,干活不方便。按照村民们的说法是不可能自己开着小车去地里干活”。因此,被安置到城镇居住后,农民们不旦房屋的居住面积缩小了,而且对农业生产也带来了极大的不方便。随着生活成本的提高,为了生计迫使他们将农闲的时间转移到从事二、三产业上来,使他们被迫接受城镇生活。同时,由于居住在城镇的小区里,公共娱乐空间、方式与娱乐主体的转变,人与人之间的往来被门、窗、墙分割,已经不在是农村社会里的熟人社会,这使他们不得不开始转变生活方式,适应新的生活环境。这样以来,原本依靠农业就业的这部分人群慢慢地向城镇二、三产业转移,并进一步走向分化。

      (三)农民从分化逐步走向分离

    随着农民的逐步分化,在收入、从业、生活方式与生活习惯上已经发生了很大变化。新村的农民在没有土地整村推进之前,农民事实上已经分化成四类。但随着土地整治整村推进政策的实施,村庄上房屋居住分散的农民拆迁到县城或镇上集中安置,离开了村庄,远离耕种的田地,这就使离土离乡的农民被彻底的分离出去。因为他们本身已经不在从事农业,通过政策的拆迁安置后,他们唯一与村庄发生关联的是自己的耕地,但随着土地整治整村推进政策的实施,种粮食大户进村大规模的承包耕地,他们可以很顺利的以满意的价额把自己的耕地承包给种粮大户,每年只要按时收租金就可以了。同时以农业为次的兼业型农户中有部分人也被分离出农村,这个群体中的家庭收入关系一般是父辈在家务农,子辈外出打工的居多,在土地整治整村推进的过程中拆迁安置上有回报的,子辈到达结婚年龄后会回到城镇买房结婚,定居城镇而不再从事农业生产。村庄剩下的就只有以耕种粮食为主的农民和以种粮食为主兼业为副的农民,在这两个群体被集中安置到城镇上后,他们还需回村里耕种土地,但受居住地理区位的影响,他们已经与村庄的关联度逐步降低。这就使原本一直维系着村庄内部结构稳定的农民被慢慢地瓦解,村庄中的公共品供给与维护逐步陷入困境,为社会主义新农村建设带来了新的问题。

     结语

    (一)土地整治整村推进进一步加速农民分化

    土地整治整村推进不仅关系到我国过现阶段统筹推进工业化、城镇化和农业现代化,而且关系到我国的粮食安全,其意义重大。但从皖南新村土地整治整村推进的实践告诉我们:现阶段我国农村中的农民已经处于分化的状态下,这项政策的实施将更多农民推向劳动力市场,又因为他们获取货币收入的机会和能力的差异而导致他们的分化持续加剧,并进一步消解了一直维系着农村社会的中坚力量。这可能会为农村公共品供给与村庄事务管理带来新的困难,对新农村建设造成不利影响。同时,随着农民们生活的市场化、货币化程度逐步加深,在农民收入目前仍然没有获得根本性提高的情况下,势必增加农民的生活压力,为农村社会的稳定带来隐患。

    (二)土地整治整村推进进一步导致农民分离

       土地整治整村推进是为了保障国家耕地18亿亩红线,提高耕地质量,统筹推进工业化、城镇化与农业现代化的战略选择。在农民已经分化的情况下实行土地整治整村推进政策,无疑将那些已经离土离乡外出打工经商的农民与以农业为次兼业为副型的农民分离出去。同时,村庄中那些以农业为主兼业为副型的农民继续分化,在分化的过程中仍将部分农民分离出农村。也就是说村庄中的农民在不断分化,分化后进一步分离,原本与村庄保持关联的那些纯农民与以农业为主兼业为副的农民事实上已经不居住在村庄。种粮大户进村承包耕地后,他们更多的是关注种粮的经济收益,一旦合同期满,或者是承包亏本后将土地转包给别人而自己离开村庄,那么以后谁来维系村庄中的公共品供给?谁来支撑中国的农村。

    参考文献

    1彭立芹、冯文钊、曾志远:我国土地整理存在的问题及对策 J 安徽农业科学 2003(4)

    2程久苗:现阶段土地整理若干问题研究——以当涂县为例【J】国土与自然资源研究2002(4)

    3)贺雪峰:地权的逻辑——中国的农村土地制度向何处去【M】北京:中国政法大学出版社2010

    原文刊载于《农村经济》2011.6



    [*] :华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生,主要从事农村社会学与政治社会学研究。

  • 责任编辑:陈锋
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