内容摘要:目前,我国农田水利投融资无论是从规模还是增速来看,都难以满足大规模建设的需求。根据我国农田水利投融资的实际情况,借鉴世界各国水利行业投融资经验,需要探索农田水利投融资新机制。总体思路是:坚持把公共财政投资作为农田水利建设投入的主渠道,实现投入主体的多元化;合理划分中央、省、市、县四级主体在农田水利建设中的事权,实现资金投入的多层次;探索多样化融资方式,实现资金来源的多渠道。
关键词:小型农田水利,投融资机制,建议
一、小型农田水利的投入格局
(一)农田水利重要性彰显,投入跃上新台阶
“九五”期间全国水利建设累计投资2133亿元,“十五”期间为3625亿元,而“十一五”期间水利建设实现了新的跨越,全国水利建设总投资约7000亿元。其中,中央水利投资达到2934亿元。
“十一五”期间的粮食连年增产,小型农田水利设施功不可没。2006年以来,国家共投入大型灌区续建配套与节水改造投资180.4亿元,对398处大型灌区实施续建配套与节水改造。农田水利建设累计新增有效灌溉面积5000万亩,改善灌溉面积1.9亿亩,新增工程节水灌溉面积8500万亩,农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.50.我国以占不足全国耕地一半的灌溉面积,生产了占全国总产量75%的粮食和90%的棉花、蔬菜等经济作物。灌区成为我国粮食安全保障的重要基地。从我们调研的12个省、市、自治区的情况来看,最近5年各地水利资金投入的绝对数额连年大幅增长,主要投资方向包括农田灌溉、病险水库整治、土地整治、防洪抗旱等方面。如“十一五”以来,四川省小农水投入总计33.9亿元,占水利投资总规模的14%。其中,中央下达资金7.55亿元,省级下达资金10.79亿元,二者分别占小农水投入的22.3%和31.8%。江苏省取消“两工”后小型农田水利建设投入锐减,2005年全省各级农田水利建设投入只有0.67亿元,其中中央财政投入0.1亿元,省级投入0.1亿元,市级投入0.017亿元,县级投入0.43亿元,而群众自筹资金为0.42亿元,占总投入的比重为62%。2009年以来,江苏省以实施小型农田水利建设重点县项目为契机,加大财政投入力度,调整投入结构,小型农田水利建设由过去以农民投工投劳为主,转变为以各级公共财政投入为主,农田水利建设进入新一轮高峰。2010年,江苏全省共投入18.24亿元用于小型农田水利建设,是2005年的27倍,其中,中央财政投入3.76亿元,占21%;省级财政投入6.74亿元,占37%,市县两级财政投入7.17亿元,占39%,群众自筹和其他资金共占3.1%。
(二)中央支持力度加大,多层次投入格局初步建立
从调查情况看,“十一五”期间,在重庆、江西、湖北、安徽、甘肃、内蒙古等6个省、市、自治区的水利资金投入结构中,中央财政投入已经占到48.6%,省级财政投入占21.3%,地市级财政投入占5.6%,县及以下的投入占24.5%。
近年来,随着公共财政覆盖农村的范围越来越宽,中央财政对小型农田水利的投入力度明显加大,在各类主体的支出份额中占据主体地位。2005年,中央财政设立小型农田水利工程设施建设补助专项资金,支持小型农田水利建设,并逐年加大投入。2005~2010年累计投入工程总投资达172亿元,带动地方投资170多亿元。据统计,中央财政小农水项目实施以来,新增节水能力86亿立方米,新增、恢复有效灌溉面积5200多万亩,改善有效灌溉面积5900多万亩,新增农业综合生产能力116亿斤[①资料来源:水利部农村水利司。]。以湖北省为例,从2005年到2009年,全省小型农田水利事业共投入12.69亿元,其中,中央财政投入3.78亿元、省级财政投入2.62亿元、市县财政投入0.67亿元、农民群众投劳筹资5.62亿元;2010年,全省小型农田水利工程建设项目总投资达到8.03亿元,其中,中央财政投入3.21亿元,省级投资1.68亿元,市县投入0.84亿元,农民投劳筹资2.3亿元;中央财政投入的比重上升了10个百分点。自2009年以来,全省先后有37个县被纳入了全国小型农田水利重点县范围,各类主体总投入10亿元以上,其中42%为中央财政投入。再比如,“十一五”期间,内蒙古自治区水利、国土、扶贫、农业综合开发四部门用于农田水利建设的资金共64.94亿元,占水利总投入的38.78%。其中:水利投入22.66亿元,国土投入17.51亿元,扶贫投入2.46亿元,农业综合开发投入22.31亿元。在中央财政的主导下,目前各地小型农田水利投入已经基本形成了以中央财政为主体、各级财政分级负担、各部门共同参与的格局。
(三)积极完善投入机制,引导农民参与小农水建设
“十一五”期间,各地积极探索小型农田水利建设投入的新机制,引导用水者协会和农户等主体参与小型农田水利建设。2004年至2007年3月,广西全区农民用水者协会以“一事一议”的民主管理方式,调动农民投入水利建设的资金达2.3亿元,投工投劳3927.1万个工日。湖北省出台政策对“一事一议”的范围界定、投工上限、规范程序等作出明确规定,采取镇村号召、能人发动、集体组织、账务公开等办法,通过“一事一议”发动农民群众开展农村水利建设,在政府“以奖代补、民办公助”等方式引导下,农民每年投入农田水利建设近2亿个工日。
(四)小农水重点县建设加快,资金整合初见成效
2009年起,财政部、水利部分期分批实施了小型农田水利县建设,每个县每年由中央财政拨付800万元,地方财政配套800万元,用于改善小农水设施,提高粮食综合生产能力。目前,全国已启动850个重点县建设,其中,第一批重点县400个,第二批重点县450个。至2010年10月,第一批重点县项目已经基本完成,共维修改造塘坝1万多处,维修改造机电井6万多眼,配套改造小型泵站3000多座,新建雨水积蓄利用工程近2万处,整治渠道4万多公里,发展高效节水面积450多万亩,新增农业综合生产能力38亿斤。鉴于小型农田水利建设涉及部门较多、财政资金来源较为分散的现实,许多地方以小型农田水利重点县建设为抓手,积极探索凝聚财力、形成合力的有效形式,加大资金整合力度,变部门各自投入为政府统筹投入,变分散建设为集中打造、连片推进,大幅增加了小型农田水利的投入。如江西省在小农水重点县建设过程中,改变过去各自为战的模式,依托规划统筹整合部门资金,20个重点县共整合了现代农业、农业综合开发、国土整治、扶贫等涉及农田水利建设各项资金高达3.6亿元。各地以小农水重点县建设为平台,以县级农田水利规划为依托,以提高资金使用效率为目标,财政性资金大幅增长、部门资金有效整合、群众积极投劳的小农水建设投入新机制正逐步形成。
二、当前小型农田水利建设投入面临的突出问题
尽管“十一五”期间,我国农田水利建设取得重要进展,但长期形成的小型农田水利建设缺口尚未弥补,投入的稳定增长机制尚未形成。
(一)历史欠账缺口庞大
2002年,农村税费改革开始以后,各地的义务工和积累工相继取消,形成了农田水利建设的庞大历史欠账。根据课题组对吉林、甘肃、湖北、安徽、内蒙古等5个省份的调研数据,由“两工”取消造成农田水利资金投入减少量十分巨大。安徽省农村税费改革前,全省每年投入的劳动积累工约为5亿个工日,按每个工日10元折算,年投入相当于50亿元,另外,还有相当一部分群众集资,当时乡村的“三提五统”中有相当一部分资金也用于农田水利建设,这样基本能维持全省农田水利的简单运行和适量发展。据测算分析,全省现有的农田水利工程维修养护及管理以保证正常运行,每年约需31亿元;实现小型农田水利工程发展规划目标,每年约需13亿元,两项合计共需投入44亿元,而到2003年农村税费改革全面取消了“两工”以后,实际年平均投入约25亿元,缺口达19亿元。据湖北省不完全统计,全省用于水利建设投工投劳数量从2002年以前的每年10亿个左右呈直线下降趋势,近5年勉强维持在2亿个左右,且大都作为国家重点项目配套,用于农田水利工程的数量微乎其微。从全国情况来看,“两工”取消造成每年农田水利投入减少约80亿个工日,每个工日按均价折算为25元,这方面的缺口为每年2000亿元。自2003年至2010年,7年间累计缺口1.4万亿元。
“两工”取消后农田水利建设的资金缺口概算
|
年均“两工”数量 |
吉林 |
甘肃 |
湖北 |
安徽 |
内蒙古 |
|
税费改革前(亿个) |
0.83 |
0.80 |
10.0 |
5.0 |
1.95 |
|
税费改革后(亿个) |
0.08 |
0.07 |
2.0 |
1.0 |
0.9 |
|
减少量(亿个) |
0.75 |
0.73 |
8.0 |
4.0 |
1.05 |
|
减少比例(%) |
90 |
91 |
80 |
80 |
54 |
|
当前资金缺口估算(亿元) |
37.5 |
43.8 |
— |
19 |
31.5 |
国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题组
课题负责人:韩 俊
执笔:樊雪志